„A parlamenti demokráciában a nép azt választja meg vezetőnek, aki­ben bízik. Aztán a megválasztott vezető így szól: Most aztán fogjá­tok be a szátokat és engedelmes­kedjetek! Aztán négy év múlva a nép újra ítél, hogy másnak engedel­meskedhessek." (Max Weber és Ludendorff tábor­nok közötti párbeszéd parafrázisa.)

Társadalmi vitára bocsátotta a Parlament Alkotmányelőkészítő Bizottsága (továbbiakban: AEB) az új Alkotmány szabályozási elveit. A társadalmi vita célja az lehetne, hogy korrigálja azokat az egyoldalúságokat, melyek a bizottságosdi kompromisszumok eredményeként adódtak. Tudvalévő ugyanis, hogy a kilenc hó­napos előkészítő munka során a bizottság a lehető legszélesebb körű egyetértésre törekedett. „Ritkán kellett alkalmaznia azt a szabályt, hogy igenlő szavazat vagy az MSZP egyetértésének hiányában az adott kérdésben a hatályos alkotmánynak megfe­lelő rendelkezést kell előterjeszteni. A megegyezés érdekében a képviselőcsoportok sok esetben kölcsönösen engedtek állás­pontjukból, így a Javaslat minden részletében természetesen nem tükrözi valamennyi párt alkotmányjogi felfogását, hanem a közösen elfogadott kompromisszumokat tartalmazza." (Idézete­ink az április 1-én a Népszabadságban közzétett szövegből va­lóak.) Éppen itt kezdődnek a problémák. Ezzel a döntéshoza­tali eljárással ugyanis aligha születhetett jobb eredmény, mint ami született. A szakmai átgondoltság és koherencia – megítélésünk szerint – lényegesen alacsonyabb fokát ered­ményezte, mint a korábbi Igazságügyi Minisztérium által ké­szíttetett szabályozási koncepció (1995. március, 100 o.), vagy mint a Bragyova András jogtudós által írt koncepció (Az új alkot­mány egy koncepciója. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet és KJK, 1995). Így aztán valóban volna mit korrigálni az AEB tervezetén, hiszen a pártok „nemzeti konszenzusra" törekvő bizottságosdi kompromisszuma jelentősen alulmúlja elődjeinek produktumát.

A dolog természetéhez tartozik, hogy nem is lenne érdemes teljes részletességében értékelnünk egy olyan produktumot, amely még közel sem végeredmény. Hiszen számos nyitva ha­gyott kérdés mellett az elvek, akkor, amikor normaszöveg for­máját öltik, jelentősen módosíthatják az összképet. Épp ezért csak az Alkotmány strukturális, csomóponti kérdéseit kívánjuk jellemezni és értékelni. De tisztázni kívánjuk azt is, hogy milyen alapon. Jelen kritikánkban elfogadjuk ugyanis a mai politikai re­alitások által kijelölt átfogó kereteket és előfeltevéseket, amelyen ez az alkotmányozás nyugszik. Azt, hogy a polgári demokrati­kus, jogállami berendezkedés parlamentáris – és nem fél vagy egészen prezidenciális – kormányformájának kereteiről van szó, s nem új perspektívákat nyitó, hanem lezáró jellegű alkotmányo­zás van napirenden. Sem az állam- és kormányforma, sem pe­dig a társadalmi berendezkedés keretfeltételeit nem változtatjuk meg tehát, hanem ezen a paradigmán belül bíráljuk a tévutakat, a hiányosságokat, a következetlenségeket. Szükséges ezt le­szögezni, mert természetesen a keretfeltételek elméleti, radiká­lis kritikájával is érdemes foglalkozni – ahogy egyes civil szer­vezetek ezt már eddig is megtették -, de gyakorlati konzekven­ciája egy ilyen intellektuális magatartásnak itt és most aligha van. Ezért és ennyiben az axiómákat tagadó, megváltoztató pozíció­kat most nem aknázzuk ki.

A fent említett eljárási szabályok eredményeként két ponton a régi Alkotmány megoldása maradt hatályban. A Köztársasági Elnök közjogi státusza és a Parlament egykamarás jellegének kérdése nem kapta meg a szükséges öt szavazatot. Nézzük elő­ször e két kérdést. Mindkét eset azt mutatja, hogy a pártpolitikai élet szereplői lényeges módosításokban nem tudtak megegyezni. A Köztársasági Elnökkel kapcsolatos jogkörök meglepő mó­don még vékonyabbak, mint a jelenleg hatályos Alkotmányban. Súlytalan, szimbolikus figura marad, aki ahelyett, hogy a hata­lommegosztás tendenciáját erősítendő, semleges államfőként bizonyos jelölési, kinevezési jogkörökkel gyarapodott volna, még gyengébbé vált, mint jelenleg.

Elméletileg sok érv szól egy parlament kétkamarás mivolta mellett. Lehetőséget teremthet egy második kamara léte olyan érdekeknek és értékeknek a törvényhozási munkába való meg­jelenítésére, melyek az általános választójog alapján szervezett reprezentáció egykamarás megoldása mellett keresztülvihetet­lenek. A civil szervezetek, a köztestületek, az önkormányzatok, a nemzeti kisebbségek és az egyházak rendelkeznek olyan sa­játos nézőpontokkal, melyeket a rájuk vonatkozó jogalkotási fo­lyamatban figyelembe kellene venni. Az már bizonyos értelem­ben csak jogtechnikai kérdés, hogy a jogalkotási folyamat mi­lyen pontján történik ez. A törvénytervezetek készítése közben, a törvények parlamenti elfogadása előtt – ebben az esetben a társadalmi-gazdasági érdekegyeztetés elvi formáit kellett volna rögzíteni a koncepcióban – vagy utólag, a második kamarában gyakorolnának ellenőrző szerepet a törvények megfelelő tartal­mát illetően e szervezetek. Elvileg mind a két megoldás alkal­mas a törvényhozás minőségének javítására. Az azonban biz­tos, hogy az az út „járhatatlan", amit az AEB javasol: sem a tár­sadalmi-gazdasági érdekegyeztetést nem tekinti alkotmányos szabályozást igénylő kérdésnek, sem pedig a második kamara felállítását nem vállalta.

Mindent figyelembe véve utóbbi döntését illetően akár egyet is érthetünk a bizottsággal. Ugyanis a jelenlegi 386 fős alsóház mellett igen csak felesleges luxusnak tűnne egy felsőház felállí­tása. A Magyarországhoz hasonló lélekszámú országok muta­tóit figyelembe véve egy 220-250 fős parlament bőven elégsé­ges volna. Ráadásul egy második kamara esetében fennáll a potenciális veszélye – noha ez nem szükségképpen van így – egy politikai arisztokrácia kitermelődésének. Ha pedig a vá­lasztójogot nem módosítják az alsóházi létszám jelentős csök­kentését maga után vonó módon, akkor tényleg nincs szüksé­günk felsőházra. De ha nincs, akkor annál nagyobb szükség volna a társadalmi-gazdasági érdekegyeztetés formáinak és alapjainak alkotmányos szintű védelmére. Látható, hogy a bi­zottsági kompromisszumok eredményeként nem sikerüli aszó­ba jövő többféle megoldásból szakmailag, belső összefüggé­seiben átgondolt megoldást találni. E negatív eredmény úgy gondoljuk visszamenőleg minősíti az eljárási, döntéshozatali folyamatot. Valószínűleg nem szerencsés megoldás, ha „a tűz­oltózenekar magának írja a kottát". Márpedig éppen ez történt. Az alkotmányozó hatalomnak nem lenne szabad egybeesnie a törvényhozó hatalommal. Félünk, hogy a szakmai-társa­dalmi vita tapasztalatainak esetleges érvényesítése sem fog­ja megoldani az egybeesés szülte diszfunkciókat. Sőt, egy ilyen mértékben minden lényeges döntési kompetenciát magánál összpontosítani kívánó parlament esetében még akkor is némi naivitás részünkről annak feltételezése, hogy tanulni kíván a szakmai-társadalmi vitából, bírálatokból, ha a szöveg – helye­sen – az „Országgyűlést és a Magyar Köztársaság polgárai­nak közösségét" együtt jelöli meg az alkotmányozás alanya­ként.

Vegyük a koncepció újító törekvéseit. Szerkezetében és a tar­talomra kihatóan is előrelépést jelent, hogy az emberi és állam­polgári alapjogok, továbbá a jogrendszert és a jogalkotás sza­bályait tartalmazó (III. rész) fejtegetések részletesek, és meg­előzik az államszervezeti kérdések kifejtését. A jogállam formá­lisan vett kritériumainak a megoldások – széles jogvédelmi rend­szer, külön Alkotmányvédelmi fejezet beiktatása a jogrend alkot­mányossági kontrolljára hivatott Alkotmánybírósággal és a 'nép ügyvédjével', az ombudsmannal – véleményünk szerint megfe­lelnek. Az alapjogok katalógusa igen széles, a jogok korlátozá­sának lehetőségeivel és feltételeivel és a korlátozás kizárásá­nak szabályaival sok passzus foglalkozik.

Az ebben a körben fellelhető pozitívumok sem feledtethetnek azonban két problémát. Egyrészt azt, hogy a tulajdonra és az öröklésre vonatkozó elveken túl nem találunk iránymutatást a tulajdoni rendszer jellegéről: az vegyes tulajdonú, szektorsem­legességgel, mint a jelenleg hatályos alkotmányban, vagy a gaz­daság feletti magánhatalom túlsúlyát tekinti-e alkotmányosnak? Akár egyik, akár másik – természetesen sokatmondó a hallga­tás is -, szívesen hallanánk arról: vannak-e a nemzet elidege­níthetetlen tulajdonában lévő javaink (mondjuk például: föld, föld méhének kincsei, levegő), létezik-e az államnak tartós, nem vál­lalkozói vagyona (pl. MÁV, Magyar Posta, infrastruktúra), mi az önkormányzati és a szövetkezeti tulajdon alkotmányos státusza? Másrészt a második generációs emberi jogok kérdéséről, a gaz­dasági, szociális és kulturális jogok redukáló szabályozásáról van szó. A szabályozási elvek az emberi jogok között szabályozan­dó olyan alanyi jogoktól, mint az élethez, az emberi méltóság­hoz, a személyi szabadsághoz és biztonsághoz való jogtól stb. elkülönítve kezeli az új alkotmányban úgynevezett nem alanyi jogként, hanem csak állami kötelezettségként megjelenhető gaz­dasági, szociális, kulturális jogokat. Változnak az idők, változ­nak a megoldások – mondhatnánk. Nyilván az, hogy a munká­hoz való jog már nem jelenti a munkához való jogot, mint az „át­kosban", hanem olyasmit, mint „a munkahely szabad megválasz­tása, tisztességes megélhetést biztosító méltányos munkabér­hez, az egyenlő munkafeltételekhez, a biztonságos és egész­séges munkakörülményekhez való jogot" – ebbe a kategóriába esik. Miért? Azért mert magunk sem láttunk olyan kapitalista tár­sadalmat, ahol a munkához való jog azt a másik értelmet nyer­hetné. Hiszen akkor nem lenne szabad munkaerő-piaci alku, aminek működéséhez valóban el kell választani a termelőt köz­vetlen munkafeltételeitől. Létre kell hozni azt a polarizációt, ami­nek egyik pólusát a munkaerejét áruba bocsátó szabad bér­munka rendelkezésre állása képezi, a munkanélküli tartalékhad­dal, másikat pedig, a privatizáció eredményeként, a vagyonos és tulajdonos osztályoké. Ahol pedig ez így van, ott fő szabály­ként nincs és nem is lehet a teljes foglalkoztatottság értelmé­ben vett munkához való jog. Ezért az állam csak olyasmikre vál­lalhat kötelezettséget – jó lenne, ha eleget is tenne ennek -, mint amit idéztünk.

De mi a helyzet a szociális biztonságunkkal, az egészségünk­kel? Hogy lehet az, hogy itt az alapjogok nemcsak hogy átsorol­tattak a nem alanyi jogok közé, hanem még azt a jogilag rossz arcukat is mutatják, hogy semmiféle garanciájuk nincs. Márpe­dig ha nincs egy alapjog mögött garancia, az azt jelenti, hogy kiüresedhet, tartalmát veszítheti, átalakítható. Semmi sem aka­dályozná meg azt, amit éppen az alkotmányos alapjognak kel­lene megakadályoznia, tudniillik, hogy a társadalombiztosítás átalakulhasson biztosítási vállalkozássá. Az egészséghez való jog okán, az önhibájukon kívül egészségromlást, balesetet, ká­rosodást szenvedettek számíthassanak az egészségbiztosítási ellátásra, vállalkozói profit-kalkulációtól függetlenül. Semmi sem akadályozná meg, hogy előbb az alapjogok, majd az alapok, azaz a társadalmi szolidaritás elve eltűnjön, s az üzleti kalkulá­ción alapuló szolgáltatássá váljék, amit az vesz igénybe, aki meg tudja fizetni. A piaci verseny elve tehát – ahogy a kultúra terüle­tén ez már megtörtént – kiszoríthatja a gazdasági és szociális alapok és jogok területéről is a társadalmi szolidaritás ezen mi­nimális kötelékeit. Ez esetben végeredményben csak az történ­ne, hogy hayeki elméleti és thatcheri gyakorlati következetes­séggel felszámolnák az erőforrások közösségi alapokba össz­pontosításának szabadságkorlátozó, „totalitárius" megoldásait – s immáron az egymással szabadon versengő egyének piaci integráció szabályozta területévé tennék az egészséget és a szociális biztonságot. A versenytársadalom piaci igazságossági maximáit következetesen alkalmaznák. Azt, hogy a szabadság ez esetben kinek a szabadsága, már ide sem kell írnunk. Len­ne tehát mit korrigálni a tervezeten az alapjogok összefüggé­sében is.

A tervezet alapvető és koncepcionális gyengesége abban az államelméleti tételben foglalható össze, hogy a népszuvereni­tást parlamenti szuverenitássá degradálja. Számos bizonyí­ték van erre vonatkozóan. Sokat mondó, hogy amíg a jelenlegi alkotmányban „a nép a hatalmat képviselői útján és közvetlenül gyakorolja", az új tervezet szerint „a nép a hatalmat elsősorban választott képviselői útján gyakorolja, törvényben meghatározott esetben azonban népszavazást kell, illetőleg lehet tartani". Ha figyelembe vesszük, hogy az állampolgárok kezdeményezte és nem helyi, hanem országos szintű népszavazást csak egyetlen esetben ismer el a koncepció, nevezetesen a már megalkotott törvény hatályon kívül helyezéséért tenné lehetővé, akkor lát­ható a képviseleti, közvetett demokrácia elvének dominanciája a közvetlen demokrácia elve felett. Összhangban azzal, hogy a tervezet a kötetlen képviselői mandátumnak (a visszahívható­ság kiiktatásának) álláspontján áll, mint ahogy a Köztársasági Elnököt is – biztos, ami biztos – a Parlament választaná meg számunkra. Mindezek után állítható, hogy ha minden így ma­radna, és az új Alkotmányt „…az Országgyűlés tagjai kétharma­dos többségével fogadja el, majd azt népszavazásnak kell meg­erősítenie", akkor a nép mint a hatalom forrása saját akaratából egyszer s mindenkorra kiszavazná magát a hatalomból. Szép teljesítmény lenne!

Más kérdés, hogy ha figyelembe vesszük az alkotmányozás körüli nagy taktikai és politikai csatározásokat, akkor közel sem biztos, hogy eljutunk a végszavazásig, és az azt szentesítő nép­szavazásig. Ugyanis a tervezet nemcsak szakmai körök jogo­sult kritikáit váltotta ki, hanem mintha már megalkotói közül is többen elrettentek volna munkájuk eredményétől. Végeredmény­ben előállhatna egy olyan helyzet, amelyet szándékai szerint, szubjektíve senki sem akart, mégis ez determinálná az új Al­kotmányt. A kisgazdák, radikális ellenzéki taktikájuk következ­tében – „hausse-ra játszanak" – eddig sem támogatták az alkot­mányozást, újabban pedig mintha a KDNP és a magyar demok­rata pártok ódzkodnának. Ami pedig az MSZP-t illeti: mégiscsak furcsa volna, hogy 54,5%-os parlamenti többség birtokában egy olyan Alkotmányt segítsen életre, amely a legkevésbé sincs össz­hangban a párt érdekeivel és hirdetett szociáldemokrata jelle­gével. A tervezet hatalommegosztást gyengítő tendenciái, a köz­vetlen demokrácia nagymérvű degradálása, a társadalmi érdek­egyeztetési, együttdöntési értékek hiánya, a második generáci­ós emberi jogok inkább liberális, mintsem szociális felfogásának megjelenése a tervezetben aligha válna az MSZP dicsőségére. További ellentmondás, hogy a mindenáron való úgynevezett hatpárti alkotmányozásra törekvés töretlen szándéka mentén való cselekvés mennyire tűnik megalapozottnak, akkor, amikor saját koalíciós partnerével, az SZDSZ-szel sem igazán sikerült közös álláspontokat kialakítania. Ezért valószínűsíthető, hogy a folyamat akár meg is rekedhet.

Kétségtelen ugyanis, hogy a politikai mélyáramlatok 1989­1996 közötti tartós kompromisszumának megbontása e válto­zatlan szereplők számára túlságosan is nagy kockázatnak tű­nik. Hegyek vajúdását ezért könnyen követheti egerek szüle­tése. Viszont ez a csekélyebb eredmény is szükséges lehetne, ha figyelembe vesszük, hogy az új Alkotmány indokoltságát nem csak politikai szempontok, hanem a jogrendszer intézményei­nek tökéletesítése is kellene hogy motiválja. Itt ugyanis az a helyzet, hogy hét év tapasztalata után lenne mit alkotmányo­san rögzíteni. Gondoljunk csak arra, hogy számos új intéz­mény született ebben az időszakban (Köztársasági Elnök, Al­kotmánybíróság, önkormányzati rendszerre való áttérés, Szám­vevőszék, Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosai), és in­tézményi, döntési kompetenciáik pontosító, magasabb szin­tézist teremtő újraszabályozása mellett sok érv szólna. Hogy az alkotmányozás politikai és jogi aspektusai közül érvénye­sülni tudjanak az utóbbiak, ahhoz az kellene, hogy az előzőek egyensúlya ne bomoljon meg. Ez idő szerint éppen ez nem lát­szik biztosítottnak, s ez a körülmény löki a folyamatot a cseké­lyebb súlyú alkotmányjogi reform (vagy éppenséggel az elle­hetetlenülés) felé.

Summa summarum: némi cinizmussal azt is mondhatnánk, hogy minden botnak két vége van. Erről a konstrukcióról is el lehet mondani – ha valaki nagyon szereti a parlamenti hatalom koncentrációját – hogy egyfajta „westminsteri modell"felé megy. (Azt már nehezebb lenne hozzágondolnunk ehhez az értékíté­lethez, hogy ettől a modelltől a valóságos Anglia viszonyait fog­juk átvenni, átplántálni idehaza.) Ha viszont kevésbé lelkesed­nénk az ilyesmiért, vagy polárisán ellentétes megítélés vezet­ne, akkor alighanem „parlamenti kretenizmusnak" minősíthető e dokumentum fő törekvése. Ha komolyan vesszük, hogy az álla­mot alkotó citoyeneknek, éppen mint a hatalom forrásainak köz­vetlenül és közvetve részt kell vállalniuk az őket érintő döntési folyamatokban, akkor a modern participációs és együttdöntési értékeknek a hiánya következtében a tervezetben kiskorúra si­keredett az állampolgár. Jobb, ha a készen talált pártelitek kö­zül választ magának négy évenként egyszer a polgár, hogy utá­na teljesen rájuk bízza magát, mint ha jelen lenne a hatalom­ban és a hatalom körül – ez a koncepció nem is olyan rejtett üzenete. Határozottan érezhető a tervezeten, hogy demokrácia­felfogása az egymással versengő elitek helyzetét akarja stabili­zálni, sőt megörökíteni. Ettől pedig – ugyebár – messze esnek a demokratikus közéletiség, a politikai közösséget alkotó tartal­mas demokráciafelfogások. Ahol nemcsak az állami szervek el­lenőrzik egymást, hanem az egyén is az államot. Láttuk, még nem tart a tervezet ott, ahol a Schumpeter-Dahrendorf elméleti vonulat, hogy a nem-részvétel politikai kultúráját a demokrácia működésének előfeltételévé tegye. Ugyanis számukra a töme­gek potenciális totalitárius lázadásaikkal egyenesen a rendszert fenyegető tényezők. Velük szemben az elitek a rendszerfenntar­tó erők, s a rendszer akkor és csak attól demokratikus, ha a tö­megek választhatnak uralkodót az egymással versengő elitek közül. A vezetésre szoruló és ezért vezért kereső tömegek és az aktív, történelemformáló elitek szerepleosztásában pedig a reprezentáció kötelezően kötetlen. Az ellenőrzés és a vissza­hívhatóság az elitek ezen perspektívájából totalitárius-gyanús. Szóval itt még nem tart a tervezet – lehet persze, hogy ez csak idő kérdése -, de egyesek hamar feledték, hogy 1989 nyarán még demokratikusnak minősített eszközként éltek a visszahívás intézményével.

A polgári demokrácia elitista és nem-elitista változatai, és a szociális jogállam versus jelzőtlen, liberális jogállam közötti in­tézményesedés az alkotmányozás mozgástere és tétje.