Az Alkotmányelőkészítő Társadalmi Bizottság sajnálattal ve­szi tudomásul, hogy az új alkotmánynak az országgyűléshez be­nyújtott és nyilvánosságra hozott szabályozási elvei csupán az öt, illetve hat párt – minimális egyetértésén nyugvó – akaratát tükrözik, s nem tartalmazzák a társadalom jelentős részének szándékait, érdekeit. Nem felel meg a valóságnak a dokumen­tum indoklása, mely szerint a hazai szakmai közélet, a társa­dalmi szervezetek kedvező véleménnyel fogadták a koncepci­ót, hiszen a közzétételig nem is ismerhették. Az a lehetőség pe­dig, hogy március 28-tól számítottan 45 napig nem kezdődik meg a parlamenti vita, s ez idő alatt véleményezhetik a terve­zetet úgymond „az alkotmányozás iránt érdeklődők", nem he­lyettesíti a tényleges társadalmi vitát, s nem teremti meg a mód­ját a koncepció esetleges társadalmi igény szerinti megváltoz­tatásának.

Egyetértünk a pártok indoklásával, hogy nincs alkotmányozá­si szükséghelyzet. Éppen ezért nem érthető a sietség. Ha közel egy évet szántak a szabályozási elvek parlamenten belüli egyez­tetésére – s közben nem tették lehetővé a lakosság, a társadalom parlamenti pártokon kívüli egyéb érdekképviseleteinek beleszó­lását -, akkor nem szabad sajnálni az időt a széles körű vitára, az alkotmánykoncepció meghatározó többségű társadalmi elfogad­tatására. A Társadalmi Bizottságban részt vevő szervezetei to­vábbra is arra törekszenek, hogy az új alkotmány demokratiku­sabb legyen a hatályosnál, s ezért a legszélesebb körű részvétel­lel, demokratikus előkészítő munkával jöjjön létre.

A benyújtott alkotmánykoncepció ebből a szempontból alap­vetően kifogásolható, hiszen a parlamenti pártokon kívül az elő­készítésben nem vehetett részt intézményesen a társadalom egyet­len más szegmense sem; elveiben szűkíti a közvetlen demokrá­cia érvényesülését; hiányzik belőle az érdekegyeztetés követel­ménye; s nem tekinti alanyinak a szociális jogokat. Mindezek arra a következtetésre vezetnek, hogy:

• a parlamenthez benyújtott tervezetet vissza kell vonni;
• a koncepcióról alapos, hosszabb időtartamú társadalmi vitát kell folytatni;
• a vita eredményeként kialakult új tervezetet lehet csak or­szággyűlési döntésre beterjeszteni.

Amennyiben nem kerül visszavonásra a benyújtott tervezet, úgy a társadalmi szervezeteknek nem marad más választásuk, mint azt ajánlani az állampolgároknak, hogy a majdani népszavazá­son ne támogassák az ellenükre született alkotmány megerősíté­sét.

A nyilvánosságra hozott szabályozási elvekről – a társadalmi vitát elősegítendő – az alábbi véleményt alakítottuk ki:

1. Nem lehet egyetérteni azzal az érveléssel, hogy az új al­kotmány mintegy a rendszerváltozás lezárásának deklarálása­ként, befejezettségének, visszafordíthatatlanságának jelképeként jelenjen meg, hiszen egyrészt az átalakulás folyamata még nem fejeződött be, másrészt az alkotmánynak nem a múltat kell le­zárnia, hanem elsősorban a prognosztizálható jövőbeni folya­matokhoz kell keretet biztosítania. Ebből adódóan az új alkot­mánynak nem az 1990 óta született törvények „beépítésére", ha­nem azokra alapozottan egy előremutató új komplexitás meg­alkotására kell törekednie. Ilyen meggondolásból – az egyéb­ként helyes – normativitás alapelve nem minden részkérdés be­szabályozását jelenti, hanem a keretek nagyobb szabadságfo­kát és a szabályozás értékorientációját. A keretjelleg abban is kifejeződik, ha az alkotmány tartósságát elősegítendő, csupán a maradandó értékek mentén kevesebb kérdést vállal fel, s azo­kat is mindig egyhelyütt, s egyértelmű általános megfogalma­zásban. Ez a követelmény a tervezetben nem érvényesül. Tisz­títani kell a nyilvánosságra hozott koncepciót az átfedésektől, a rövid távú aktualitásoktól is.

2. Az új alkotmány alapvetően azzal haladhatja meg a hatály­ban lévőt, ha a népszuverenitás elvéből kiindulva egységben ke­zeli a demokrácia két összetevőjét: a képviseleti és a közvetlen (részvételi) elemeket. A nyilvánosságra hozott koncepció azon­ban ezen a téren egyoldalúságot jelenít meg; eltúlozza a demok­rácia formális, képviseleti jellegét, s szinte kiiktatja, ellehetetleníti a közvetlen részvételi lehetőségeket. Például:

– Az alkotmányozás alanyaként első helyen nem az Ország­gyűlésre, hanem a Magyar Köztársaság állampolgárainak közös­ségére, nem a jogállamiságra, hanem a népszuverenitásra kelle­ne utalnia.

– Az állampolgárok önkormányzásának lehetőségét leszűkíti a helyi önkormányzatok formális megválasztására – kizárva ezzel a nem pusztán közigazgatási jellegű és a tartalmi önkormányzást az alkotmányból.

-A politikai demokrácia egyik legfontosabb feltételeként he­lyesen megjelenített pártok, többpártrendszer mellett meg sem említi a másikat, a – nemzetközi dokumentumokban egyébként a demokrácia követelményei között a pártokkal ma már egyen­rangúan szereplő – civil társadalmat (szakszervezeteket, társa­dalmi szervezeteket stb.).

– A törvényalkotási eljárás részletei valóban nem igényelnek alkotmányos meghatározást, s ebből következően a házszabály ilyen szintre emelése is szükségtelen. Nem lenne azonban szük­ségtelen a törvénykezdeményezésre jogosultak közé – a közvet­len demokrácia jegyében – parlamenten kívüli szereplőket (pl. Érdekegyeztető Tanács stb.) is megnevezni; illetve a döntésho­zatal előkészítésével összefüggésben a társadalmi vita jogintéz­ményének a szerepét helyreállítani.

-A népszavazás kezdeményezésének ellehetetlenítése, illetve a parlamenti pártoknak való „kiszolgáltatása" jelentős visszalé­pés a demokratikus jogállam megteremthetőségének illúziójából. (Ezt példázza a népszavazás „kétarcúvá" tétele – „ügydöntő" és „véleményező"; jelentős kérdések kiiktatása a kezdeményezhetőségi körből stb.); a közvetlen demokrácia egyéb jogintézmé­nyei, mint például a népi kezdeményezés stb., meg sem említőd­nek a koncepcióban.

-A közvetlen, demokrácia érvényesülésének nézőpontjából meg kellene vitatni az emberi jogok országgyűlési biztosának szere­pét is. Amennyiben az országgyűlési biztosnak az a funkciója, hogy a jogsérelmet elszenvedőket képviselje a törvénykezéssel, a bíráskodással szemben, akkor minden bizonnyal a megbízásá­nak is a parlamenten kívülről kellene történnie.

– Jelentős vívmánya az utóbbi évtizednek az érdekegyeztetés rendszere. Teljességgel érthetetlen, hogy az alkotmánytervezet ezzel a kérdéssel egyáltalán nem foglalkozik. Itt olyan alkotmá­nyos szabályozást igénylő problémák merülnek fel, mint például a jelenleg létező rendszer törvénybe iktatása; az ÉT törvénykez­deményező, véleményező szerepe stb. Az alkotmánykoncepció előző – igazságügyi minisztériumi – változata például még tar­talmazott egy elképzelést a Gazdasági-Szociális Tanács felállí­tására, de ez az ötlet is feláldozásra került a parlamenti pártok túlhatalmi vágyainak oltárán.

3. A demokrácia képviseleti jellegének torzulását fejezi ki az országgyűlés hatalmának túlhangsúlyozása. A vázolt alkotmány­koncepció szerint a négy évre kapott biankó mandátummal kor­látlan hatalmat gyakorlóvá, szinte ellenőrzés nélkülivé válhat a parlament. Fel kell tenni a kérdést: ki és hogyan ellenőrzi az or­szággyűlést?

– Az országgyűlés az egyetlen alkotmányos intézmény, ame­lyet a megválasztásának időtartama alatt senki nem kontrollál­hat. (Az Alkotmánybíróság csupán a hozott döntések alkotmá­nyosságát vizsgálja.) A parlamentet lényegében csak önmaga osz­lathatja fel. A képviselők szabad mandátummal rendelkeznek, s nem visszahívhatók. A Köztársasági Elnöknek az eddig volt vi­szonylagos „felügyeleti" szerepét is megszünteti az új koncep­ció. A túlhatalomra törekvést jellemzi az is, hogy az országgyű­lés működésével kapcsolatos kérdéseket (pl. tisztségviselőit, bi­zottságait, az ellenzék képviseletét, a képviselőcsoportok szer­veződését stb.) is az alkotmányba kívánják iktatni. Mindez együt­tesen – ha így marad – óhatatlanul is egy szűk réteg hatalmi mo­nopóliumához vezethet. Ennek megakadályozására is lenne cél­szerű a kétkamarás parlamenti rendszer bevezetése. A második kamara – amelynek összetételéről (pl. települési önkormányzat­ok; kisebbségek és nemzetiségek; szakszervezetek; munkáltatói szervezetek; köztestületek; civil érdekképviseletek; egyházak stb.) érdekegyeztető vitát kellene folytatni – láthatná el többek között a kontroll szerepét. Ezzel összefüggésben ismételten napirendre kellene tűzni a képviselői létszám jelentős csökkentésének a kér­dését, a szabad mandátum és a visszahívhatóság problémáját, a képviselői összeférhetetlenséget stb.

-A parlament jellegével és összetételével kapcsolatban is meg­kerülhetetlen a választási rendszer alkotmányos elveinek rögzí­tése. A koncepció megkerüli, illetve a parlamenti pártok közötti legkisebb konszenzus erejéig tárgyalja ezt a társadalom egésze számára egyik legfontosabb kérdést, s ez elfogadhatatlan.

– A törvénykezés szempontjából a hatalmat az országgyűlés és a nép közölt kell megosztani. A törvényeket az országgyűlés hozza, de bizonyos kérdésekben alkotmányos biztosítékokkal ér­vényesíteni kell a népszavazás jóváhagyó, megerősítő szerepét. Ilyen kérdés például az ország szuverenitásának a korlátozása, a katonai vagy politikai szervezetekhez való csatlakozás, a társadalmi-gazdasági rendszer gyökeres változtatása stb. A benyúj­tott koncepció – elfogadhatatlanul – ezekben a kérdésekben is az országgyűlés döntéseinek kizárólagosságára hagyatkozik.

– A hatalommegosztás témakörében egyéb bizonytalanság is tapasztalható. Az országgyűlés szerepének ellenőrzés nélküli nö­vekedése mellett pl. a Köztársasági Elnök funkciói indokolha­tatlanul jelentős mértékben korlátozódnának. A Köztársasági El­nököt lényegében az Alkotmánybíróság is megfoszthatja a tiszt­ségétől; miközben a képviselőt senki nem hívhatja vissza; a Kor­mánnyal kapcsolatban továbbra is megmaradna – az utóbbi hat év tapasztalatai alapján érthetetlenül – az ún. konstruktív bizal­matlanság indítványának intézménye, vagyis a Kormányfő és a miniszterei csak parlamenten belüli praktikákkal mozdíthatók el hivatalukból.

Ebben a körben még érdemes megemlíteni az olyan hiányossá­gokat is, mint például az, hogy nincs megjelölve, ki választja meg az MNB elnökét, márpedig – ha a kormánytól független is – vala­kinek (pl. az országgyűlésnek) csak köteles lenne beszámolni, főként azért, mert rendelkezési jogosítványokat kapna.

4. Az alkotmánykoncepció egyik értéke az egyéni emberi sza­badságjogok rendszerbe szedése, bár hiányoznak ezen jogok ér­vényesülésének garanciái.

Emellett azonban jelentős visszalépés a korábban szerzett szo­ciális jogok lebontására tett kísérlet:

– Azokhoz a nemzetközi deklarációkhoz, amelyekhez Magyar­ország is csatlakozott, tartozik a szociális jogok egyezségokmá­nya, s többek között ezért sem fogadható el ezen jogok másod­rendűvé való visszaminősítése, illetve érvényesülésüknek bizo­nyos feltételekhez kötése. Nem fogadható el az a magyarázko­dás, hogy hazánk nemzetközi kötelezettségének a megtartása „azonban nem kívánja meg a nemzetközi egyezmények másolá­sát, közvetlen követését". Itt nem lehet „kimazsolázni", vagyis csak azt kezelni alkotmányos alanyi jogként, amit egy bizonyos politikai filozófia, társadalomfejlődési szemlélet szerint annak mi­nősítenek a mai „ügydöntő" politikai pártok.

– Az a jogászi „furfang" sem fogadható el, amely szerint a ha­tályos alkotmányban alanyi jogként deklarált „egyes szociális jo­gok… valójában csak az állam intézményvédelmi kötelezettsé­geként érvényesülhetnek", s ez a kötelezettség már „az állam mindenkori teherbíró képességéhez igazodik". Vagyis, ha megkü­lönböztetik az „alanyi jogokat" és azokat a jogokat, amelyek „ál­lami kötelezettségvállalásként megfogalmazható emberi jogok", akkor ez utóbbiakat nem feltétlenül kell garantálni. Ha kiveszik ezeket a jogokat az alanyiak közül, akkor már lehetővé válik, hogy a mindenkori politikai erőviszonyok szerint ítéljék meg az „ál­lam teherbíró képességét", s azt is, hogy ezt a képességet hasz­nálják-e és miként a szociális jogok – lakáshoz, munkához, szo­ciális biztonsághoz, család védelméhez stb. való jog – érvénye­sítésére. Ez a „furfang" olvasható ki abból a szabályozási elkép­zelésből, miszerint a kormányprogram közjogi jellegét is meg kell szüntetni. Márpedig a XXI. század küszöbén vannak olyan civi­lizációs minimumok, amelyeket hazánkban is elértünk az elmúlt évtizedekben, s amelyek olyan szerzett jogokat jelenítenek meg, hogy nem diszkriminálhatok.

Budapest, 1996. április 9.