Ez a tanulmány egy, a globalizmussal és a posztkommunista szo­ciálpolitikával foglalkozó kutatás első eredményeit teszi közzé, elemezve a szervezetek politikájának orientációja és a jóléti rend­szerek típusai közötti összefüggést. Emellett megvizsgáljuk a Vi­lágbank által Kelet-Európának és a volt Szovjetuniónak tett szo­ciálpolitikai javaslatokat is. A tanulmányban a szociálpolitikát a társadalombiztosításon és szociális segélyezés politikáján át mu­tatjuk be.

A központi állítás az, hogy a globalizáció mostani fázisát a nemzetek fölötti és globális intézmények jelentős belső és egymásközti vitája jellemzi. Ez a vita, amely a helyes nemzeti szociálpolitikáról szóló hagyományos kérdéseket és a nemze­tek fölötti regulációról szóló új kérdéseket is tárgyalja, fontos ele­me a jövő szociálpolitikája kialakításának Kelet-Európában, a volt Szovjetunióban és máshol is.

A nemzetközi szereplők és a posztkommunizmus

A nemzetek fölötti és globális intézmények Kelet-Európábarpt989 óta a szociálpolitika formálásában játszott szerepének elemzé­sét kezdjük a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO), az Euró­pai Unió Bizottsága és a Nemzetközi Valutaalap (IMF) célkitű­zéseinek és gyakorlatának vizsgálatával, tekintettel a számos országban a gazdaság- és szociálpolitika jövőjére gyakorolt ha­tásukra. A globális szereplők gondolkodásának és gyakorlatá­nak áttekintésével a következő eredményekre juthatunk:

• A jelentős nemzetközi szervezetek bekapcsolódnak a poszt­kommunista szociálpolitika formálásába.
• A különböző intézmények tanácsai különböző irányokba „húznak".
• A pénzügyi szervezetek (IMF, Világbank, EBRD) hangsúlyai különböznek.
• Az adott tanács függhet a szervezet által alkalmazott kon­zultánstól.
• Az intézmények közötti globális konfliktusok visszatükröződ­nek az országokon belüli konfliktusokban.
• Az intézmények közötti verseny tükrözi a világkapitalizmus különböző frakciói közötti globális versenyt (pl. az Európai Unió Bizottsága Európát, az IMF az USA-t képviseli).

Nyilvánvaló, hogy jelentős ideológiai küzdelem zajlik a társa­dalombiztosítás és a jövedelem szintentartásának formájáról és tartalmáról az újonnan létrejött kelet-európai demokráciákban. A küzdelem, hogy mi váltsa fel a kényszerű, de elérhető foglalkoz­tatottság társadalmi garanciáit – egy amerikai típusú individualis­ta szociálpolitika, egy európai típusú „konzervatív" vagy „szociális piacgazdaság" jellegű szociálpolitika, vagy valami futurisztikus polgári jogosultság egy garantált jövedelemihez -, a nemzetközi szervezetek szintjén éppúgy kifejeződik és lezajlik, mint az egyes állami politikák küzdőterein. Utóbbiban az IMF, az Európai Unió Bizottsága és az ILO éppolyan fontos szereplők, mint a helyi poli­tikusok, szakszervezetek és társadalmi mozgalmak. E témákban a társadalmi és politikai harc globális arénában folyik.

A pénzügyi szervezeteken belüli és azok közötti különbsége­ket jobban kifejthetjük, ha feltesszük, hogy az egyes globális in­tézmények különböző nézetei és gyakorlata a világkapitalizmus velük leginkább összefüggésbe hozható frakcióinak érdekeit tük­rözhetik vissza. Hipotézisünk az, hogy a különböző globális és nemzetközi szervezetek rendszeresen terjesztik tanácsaikat a kelet-európai és a volt szovjet országokban; hogy ezek a taná­csok szervezettől függőek (pl. az ILO ezt, az Európai Unió Bi­zottsága azt javasol); mi több, hogy ezek a tanácsok a különbö­ző jóléti államokkal tipikusan összefüggésbe hozható politiká­kat tükröznek vissza (pl. az Európai Unió Bizottsága az európai jóléti államokban tipikus szociálpolitikát ír elő). A továbbiakban a hipotézist kiterjesztjük, miszerint az egyes országokat szoci­álpolitikájuk kialakításában inkább befolyásolja rendszeresen az egyik szervezet, mint a másik – olyan tényezők miatt, amelyek hatnak a szervezetek befolyásoló képességére. Más szavakkal, a hipotézis egy változata szerint az IMF rendszeresen hirdeti a liberális jóléti államra jellemző szociálpolitikát; Lengyelországra pedig – nagyon valószínű – jelentős mértékben gyakorol majd hatást az IMF a magas lengyel eladósodottság miatt (amely faktor növeli az IMF mint a politikát befolyásoló szervezet erejét).

Az 1. táblázat részletesebben mutatja be a hipotézist. Meg kell jegyezni, hogy hipotézisünk magában foglalja azt a feltevést is, hogy bizonyos szervezeteket nem lehet úgy leírni, mint amelyek tipikusan egyfajta politikát hirdetnek, mivel politikai ajánlásaik vál­tozóban vannak. Ez különösen érvényes az OECD-re és a Vi­lágbankra.

A politikai tanácsok jellemzése Esping-Andersen 1990-es ti­pológiáján alapul, ám a Világbank esetén feltettük, hogy jövőké­pe meghaladja a létező államtípusokat, hogy helyet adjon egy posztfordista dekonstrukcióhoz és rugalmassághoz illő szociál­politikának. Ez máshol is érvényes lehet.

Esping-Andersen nem foglakozott elemzésében a délkelet-ázsi­ai kistigrisekkel. Feltesszük, hogy ez az államtípus (államkapitaliz­mus oktatási és közegészségügyi infrastruktúrával) modellkén! szol­gálhat a volt szovjet tagállamok számára, de ennek az ötletnek nincs jelentős támogatója. (Kivéve talán a Világbankot?) Jelenleg nem világos, hogyan jellemezzük az OECD-t és az Európai Tanácsot.

A tanulmányban öt különböző geopolitikai helyzetű, különbö­ző mértékben eladósodott és az intézmények iránt különböző politikai orientáltságú országot vizsgálunk. Ezek Magyarország, Bulgária, Litvánia, Ukrajna és Üzbegisztán.

A szociálpolitika alakítására számos eszköz áll az intézmé­nyek rendelkezésére. Ezek között megtalálhatóak:

• Szociális feltételesség: a Világbank a szociálpolitika meg- p5 változtatása esetén ad kölcsönt.
• Gazdasági feltételesség: az IMF a gazdaságpolitikai válto­zásokhoz köti a kölcsönt (szociálpolitikai implikációkkal).
• Kiegészítő ösztönzők: EU-segélyek a helyi erőforrásokhoz mérten.
• Jogi szabályozás: Az ET jelentése a tagállam szociálpoliti­kájának hiányosságairól, ha az tagja az ET Szociális Chartájá­nak.
• Technikai segítség: az ILO, az EU, a Világbank, az OECD stb. ingyenes technikai tanácsokat nyújt.
• Politikai megállapodás: EU megállapodások a csatolt tagál­lamokkal.
• Forrás-újraelosztás: EU Strukturális Alap (ha ezt kiterjesztik Közép- és Kelet-Európára).

Ezen eszközök megnövelték a komparatív előnyök versenyét az intézmények között. Arra a kérdésre, hogy miért vegyék fi­gyelembe a kelet-európai és a volt szovjet államok a politikai ajánlásokat, az intézmények képviselői szervezetük komparatív előnyeit emelik ki. Ezek:

• IMF: biztonság és gyorsaság (6 hónaponként új tanácsok).
• Világbank: kimerítő szektorális technikai elemzés és hitelek.
• OECD: pártatlanság és a hitelek hiánya.
• EU: európai aspirációk/kulturális affinitás
• ET: jogi eszközök (különösen az Emberi Jogok területén).
• ILO: érzékenység a társadalmi költségek és a társadalmi megállapodások iránt.

A Világbank: változó hangsúlyok a szociálpolitikában

A Világbank szociálpolitikai előírásainak jellemzésre bemutatjuk bevezető értékelésünket a Bank által nyújtott technikai tanácsok­ról és politikai ajánlásokról.

1. A Bank eszközei és tevékenysége

A 2. táblázat mutatja be a Bank néhány politikaformáló eszkö­zét és alkalmazásuk eddigi mértékét a vizsgált országokban.

A magyar eset a legteljesebb történet. Lezajlott a teljes ciklus a kiinduló országtanulmánytól a jóléti szféra tanulmányozásán és a javaslattételeken át a Szerkezeti Kiigazítási Kölcsönökig (Structural Adjustment Loans, SAL), amelyek egy része feltételes volt, a szociális törvénykezés előrehaladtától függött. A Vi­lágbank Tevékenységértékelő Részlege (Operation Evaluation Division) arra a következtetésre jutott, hogy: „A SAL feltételek időben teljesültek… Elkészült egy szociális háló, amely munka­nélküli-járulékokat és segélyezést biztosit, de még sok mindent kell tenni a szociális kiadások racionalizálása érdekében, hogy azok valóban a rászorulókhoz jussanak el."

Hogy milyen befolyása volt a Banknak a törvényhozásra, még nem világos; ez egy folyamatban levő vizsgálat tárgya. A Bank nézőpontjából a SAL feltételessége további bizonyítéka volt a Bank elkötelezettségének a szegénység elleni harc mellett. A Világbank stratégiájának megvalósítása a szegénység csökken­tése érdekében (Implementing the World Bank's Strategy to Reduce Poverty, 1993b) című saját kiadványában megjegyzi: „A szociális célú kiigazítási hitelek aránya az 1984-86-os pénzügyi évi 5%-ról az 1990-92-es pénzügyi évre 50%-ra nőtt. Az 1992-es pénzügyi évben a 32 kiigazítási hitelből 18 tartalmazott kife­jezett szegénységellenes célokat, és 14 közülük részletenként is feltételekhez volt kötve."

2. A Bank ajánlásai

A vizsgálódásunkban szereplő többi országban a Bank munká­ja nem ilyen előrehaladott. Ebben a fázisban még csak a társa­dalombiztosítást és jövedelemfenntartást érintő, a kiinduló nem­zetgazdasági jelentésben megjelent javaslatokat tudjuk megvizs­gálni. Ilyen elemzést már végzett más országokkal kapcsolat­ban Milanovic (1992.) a Bank részére. A volt SZU öt volt tagál­lama (Oroszország, Kazahsztán, Kirgizia, Grúzia és Litvánia) számára a jelentésben nyújtott javaslatokat megvizsgálva arra a következtetésre jutott, hogy voltak területek, ahol úgy tűnik, konszenzus van a Bankon belül, vannak területek, ahol az elté­rő javaslatokat az egyes országok eltérő körülményei indokol­ják, és van néhány kulcsterület, ahol az eltérő ajánlások implicit vagy explicit nézeteltéréseket tükröznek a Bank tisztviselői, il­letve a tisztviselők és az alkalmazott tanácsadók között.

Eszerint konszenzus létezik négy területtel kapcsolatban;

Az időskori, rokkantsági stb. nyugdíjak területén:

• a törvény által meghatározott nyugdíjkorhatárt fel kell emel­ni, és egyenlővé kell tenni a nők és a férfiak esetében;
• a dolgozni szándékozó nyugdíjasokat el kell téríteni szán­dékuktól (választásra kötelezve őket a bér és a nyugdíj között, vagy a keresetük arányában csökkentve nyugdíjukat);
• a legalacsonyabb nyugdíjak reálértékét védeni kell az eró­ziótól.

A betegszabadság területén:

• át kell csoportosítani a költségek egy részét a vállalatokhoz.

A munkanélküliség területén:

• a pályakezdők számára nyújtott segélyeket meg kell szüntetni.

A szociális segélyezés (szegénység) területén:

• a szegénységi határokat újra kell definiálni.

A következő területeken azonban nézetkülönbségek mutatkoz­tak:

A nyugdíj összege. Azonos legyen mindenki számára (állami minimum), vagy legyen keresetarányos (egy implicit múltbéli „biz­tosítási szerződésnek" megfelelően)? ^

Családi pótlék. Keresettől függjön vagy legyen általános? Az előbbi elleni érvek a változatlanul szűk kereseti határok, az ad­minisztratív infrastruktúra hiánya és a gyerekek számának szo­ros összefüggése a családi szegénységgel.

Munkanélküli segély. Azonos legyen mindenki számára vagy keresetarányos?

Általános szociális háló. Legyen ilyen stratégia vagy sem? (A Milanovic által vizsgált országokban szociális hálót, azaz olyan szegénységi küszöböt, amely alá senki sem kerülhet, javasol­tak Oroszországban és Litvániában, nem foglalkoztak a kérdés­sel Kazahsztánban és Kirgíziában, és ellene érveltek Grúziában.)

Közmunka. A szociális segélyezést helyettesítő közmunka­programokat csak egyes országokban támogatták.

A 3. táblázat bemutatja a jelen elemzésben szereplő öt ország összehasonlítható elemzését az egyet nem értés fent felsorolt területeire koncentrálva. Ez nem lehet több, mint pillanatfelvétel egy adott időpont politikai ajánlásairól. A Bank stábja és konzul­tánsai is különböznek azoktól, akik a kiinduló jelentéseken dol­goztak, így az ajánlásokban változások következhetnek be. Ezt alább részletesebben kifejtjük.

A nyugdíjpolitika területén – bár még mindig vannak hangsúly­beli különbségek a keresetarányos nyugdíjak ellenzői és hívei, illetve a magánnyugdíjakat nyíltan támogatók és ellenzők között – észrevehető a közeledés egy válságtól hajtott, rövidtávú, az egységes nyugdíjat támogató stratégia felé. Ezt állapította meg Vodopivec (1992.) is, aki Milanovic munkáját folytatva későbbi jelentéseket vizsgált (Örményországról, Észtországról, Lettor­szágról és Ukrajnáról), és arra a következtetésre jutott, hogy „min­den most vizsgált jelentés az egységes munkanélküli segélyt és nyugdíjat támogatja. Ez az egyezés a Bank összehangolt tevé­kenységének gyümölcse – a Milanovic által említett erős érvek az egységes juttatás ellen nem tudtak ellenállni". Ami azt illeti, ez a kérdés egyáltalán nem tisztázott a Bankon belül – erre ké­sőbb még visszatérünk. A családi pótlék esetén változatos ja­vaslatok léteznek, ami vélhetően részben az országok politiká­jának, részben a jelentések szerzői, illetve a konzultánsok nézeteinek különbségeit tükrözik. A nagylelkű, keresetfüggő, magas helyettesítési rátájú munkanélküli segély elleni heves ostrom folyik. A szociális háló esetében ezek a jelentések feltár­ják, hogy a szokásos üres kijelentéseken túlmutató elemzések és ajánlások igencsak eltérőek. Míg a magyarországi jelentés az országos szintű rászorultsági elv stratégiáját támogatta (bár a valóságban régiónként különböző szociális segélyezési tör­vényt fogadtak el), addig a bulgáriai jelentés ezt az ötletet elvet­ve a kategoriális segélyeket támogatta (bár a valóságban orszá­gos szintű rászorultsági vizsgálati rendszert fogadtak el). A „ke­vésbé európai" (volt szovjet) országokban a Bank részéről is megértés mutatkozik aziránt, hogy az élelmiszersegélyek és az általános jogosultságok a szegény társadalmi rétegek felé elő-nyösebbek, mint az életképtelen, rászorultsági elvű stratégiák. Erre a témára később még visszatérünk.

A közmunka ötlete, amit korábban Milanovic említett, úgy tű­nik, kiesett a Bank kedvelt stratégiái közül. Érdekes módon ezt a stratégiát felkarolta az IMF (Ahmad, 1993.): az IMF-en belüli hívei erősen védelmezik azon az alapon, hogy a csak részben monetizált és változó gazdaságokban a rászorultság vizsgálata bizonytalan, és a diszkriminatív gyakorlat (pl. hogy az előítélet­tel rendelkező szociális dolgozók egyesektől megtagadják a jut­tatást) is elkerülhető a közmunka-rendszerben. Eme stratégia védelmében az IMF tisztviselői rámutatnak arra is, hogy a szo­ciális biztonság megteremtése sürgősebb, mint ahogy a megfe­lelő adminisztratív kapacitást üzembe helyezik.¹

3. Banki határozatlanság – a nyugdíj és a szociális háló vitái

A Világbanknak a jövedelmek szintentartására vonatkozó aján­lásait vizsgálva legalább két olyan területre bukkantunk, ahol egyértelmű belső véleménykülönbség és/vagy zavarodottság látható a Bank tisztviselői és konzultánsai között.

Mindenekelőtt szükséges bizonyos kontextualizáció a Bank szegénységellenes stratégiájáról. A Világbank és kisebb mér­tékben az IMF még a kelet-európai állami bürokratikus rendsze­rek összeomlása előtt, a fejlődő országokkal kapcsolatos politi­kájára és tevékenységére vonatkozó korai kritikákra válaszolva szegénység elleni stratégiát fogadott el. A Jelentés a világ fejlő­déséről (World Development Report, 1990.) a szegénységre kon­centrált. 1991-ben megjelent a Kiegészítő jelentés a szegény­ség csökkentésére (Assistance Strategies to Reduce Poverty). Ezt követte 1992-ben a Szegénység csökkentésének kéziköny­ve (Poverty Reduction Handbook). Ám 1989 előre nem látott ese­ményei meghaladták ezt a kezdeményezést, és a Világbank sze­génység elleni munkájában a fő figyelem a FÁK országaira és Kelet-Európára irányult. Ez azt jelentette, hogy a Banknak fog­lalkoznia kellett és ajánlásokat kellett készítenie európai iparo­sodott országok számára. Mivel ehhez gyengén volt felszerel­ve, a cél érdekében számos új munkatársat kellett felvennie és új konzultánsokat kellett alkalmaznia, akik jobban ismerik az ipa­rosodott országok jövedelem-szintentartó rendszereit és érzé­kenyebbek a korábbi kormányok által nyújtott szociális biztosí­tékok iránt. A Bank Európa és Közép-Ázsia Részlegének (Europe and Central Asia Division) Emberi Erőforrások Csoportja (Human Resources Sector) gyorsan gyarapodott.

Míg a Bank Emberi Erőforrások szektorainak domináns tradí­cióját és gyakorlatát otthon az amerikai liberalizmus, külföldön a privát szociálpolitikai fejlődés dél-amerikai modelljei befolyá­solták, a fejlődő országokban helytálló szegénységellenes gon­dolkodással kombinálva, addig az új tehetségek új látásmódot hoztak. Nicholas Barr, Sipos Sándor, Igor Tomes, John Micklewright és még sokan mások magukkal hozták a kereset­függő szociális biztonsági rendszer „európai" hagyomárryanak a megértését és a „kommunizmus" szociális garanciái iránti ér­zékenységet. Ezen összefüggésben érvelni lehet amellett, hogy nem csak a Világbank fontos szereplője a posztkommunista szo­ciálpolitika alakításának, de a „kommunizmus" korábban létre­jött szociális garanciái is visszahatnak a Bankra, és újraformál­ják gondolkodását a helyénvaló szociálpolitikáról.

Természetesen a Bankon belüli vitákat kiváltó okok ennél bo­nyolultabbak. A Bank gondolkodását úgyszintén befolyásolták a délkelet-ázsiai „kis csodák", amelyek igazolták az állami infrast­rukturális oktatási és egészségügyi kiadások stratégiáját, így csorbítva a liberális fundamentalizmus igazát. Clinton megválasz­tása és közelmúltbéli rögtönzött megjegyzése („Úgy vélem, az IMF politikája nem volt jó Oroszországnak. Az USA megpróbál­ja megnyugtatni őket, több figyelmet fordítva a munkahelyterem­tésre és a társadalmi nyomorúságra, elősegítve a gazdasági re­formot.") ugyancsak jelentős tényező. További bonyodalom, hogy az európai konzervatív korporatizmust és a skandináv szociál­demokráciát a gazdasági verseny fenyegeti, és megkérdőjelezi lehetőségeit, hogy kezelni tudja a gazdaság posztfordista (Jessop, 1991.) átstrukturálását.

Ha ez a háttere a Bankon belüli egyet nem értésnek, amelyet a Kelet-Európának és a FÁK-nak javasolt eltérő ajánlások tük­röznek, hova jutottak mostanra a viták? Eldőlt-e a nyugdíjak vagy a szociális háló ügye? A nyugdíjak ügyében a Bank abban a szokatlan helyzetben van, hogy egy időben két különböző ori­entációjú anyag jelent meg stábjától és a konzultánsoktól. Egyik a Világbank politikai kutatási jelentése a nyugdíjakról (World Bank Policy Research Report on Pensions. Estelié James, 1994.), amely része Louise Fox nagyobb tanulmányának, az Időskori biztonság az átalakuló gazdaságokban címűnek (Old Age Security in Transition Economies). Louise Fox készítette a bol­gár társadalombiztosításról szóló fejezetet (Világbank, 1992.), amelyben a szerző támogatta a magánnyugdíjrendszer kialakí­tását és elkerülte az érvelést a nemzeti szociális biztonsági rend­szer mellett. Fox most közvetlenül az elnöknek, Lewis Prestonnak dolgozik. Fox ajánlásai a térség országai számára az állami nyug­díj erős csökkentésén nyugszanak, javasolva vagy egy létmini­mumnak megfelelő általános nyugdíjat, vagy egy rászorultaknak járó általános nyugdíjat, amelyet adóból finanszíroznak. Kiegé­szítésként önkéntes magánnyugdíjat javasol, elválasztva a fog­lalkoztatási rendszertől.

Nicholas Barr, másrészről, egy másik Világbank-kiadványban a szociális biztonságról szóló fejezetben egy csoport olyan poli­tikai javaslatot tesz, amelyek inkább összhangban vannak a „mainstream" európai rendszerek jelenlegi gyakorlatával. Itt is felbukkan a nyugdíjkorhatár felemelésének és a minimális jára­dékok védelmének szükségessége. Ami eltér, az az állami jöve­delemfüggő nyugdíjak és magánalternatíváik hatásköre. Barr szerint a társadalombiztosítási járulékokat meg kell osztani a munkás és a munkáltató között, és erősíteni kell a be- és kifize­tések kapcsolatát. A magánnyugdíjakat nem szabad bevezetni addig, amíg a szükséges szabályozó struktúra készen nincs. Ezenfelül kijelenti, hogy „a politikacsinálók megválaszthatják az állami és a magánnyugdíj keverékének a formáját". A „main-stream" nyugat-európai országokban hárompillérű rendszer lé­tezik, amelyet az állami és magánnyugdíjak egymás mellett élé­se jellemez. Az alap felosztó-kirovó állami rendszer feladata na­gyobb, mint a puszta létminimum biztosítása. Ezen felül vannak a kötelező és önkéntes magánrendszerek.

A releváns országrészlegek Emberi Erőforrások csoportjaiban a kérdés nem tisztázott. Egy 1993. novemberi belső tanácsko­zás eredményét az „európaiak" saját győzelmükként értékelték, az egységes állami pillér hívei pedig stratégiájuk helyességé­nek elismeréseként. A tanácskozás jelentése azt a következte­tést vonta le, hogy „egy lehetséges stratégia az, hogy egy-két reprezentatív országot kiválasztva, ezekbe fókuszáljuk a régió energiáit és erőforrásait" (Világbank, 1994.). Ezután egy belső konferenciát tartottak, amelynek az elnöke azt hangsúlyozta, hogy nem volna bölcs dolog a kelet-európai országokat a nyu­gat-európai költséges és hibás döntések közötti választásra késztetni, és lehetőséget látott arra, hogy a kelet-európaiak a posztfordista rugalmas termeléshez inkább illő rendszereket al­kalmazzanak. Itt minimális rászorultsági elvű állami nyugdíjakra gondol. A politikai vita valószínűleg még tart, mint az a példák­ból látszik (pl. Litvánia), így fontos a Bank stábjának és konzul­tánsainak kiválasztása.

Míg az Emberi Erőforrások csoportokban a kérdés még eldön­tetlen, a szegénységi stratégiáért felelős, elkülönült Oktatási és Szociálpolitikai Ágazat (Education and Social Policy Arm) készí­tett egy kiadványt (1993.) a Világbank és az IMF közös Fejlesz­tési Bizottsága (joint Development Committee) számára a tár­sadalombiztosítási reformról és a szociális hálókról. A kiadvány szerint „Chile drámai áttörést hajtott végre, amikor átváltott egy, magánszektor által működtetett nyugdíjrendszerre", de „a chilei vonalat követő nyugdíjreform lehet, hogy irreális cél Kelet-Euró­pa és a FÁK országai számára. Középutas megközelítés lehet a két- vagy hárompillérű rendszer, benne egy, csupán a létmini­mumot biztosító állami nyugdíjjal". (71.) Ezt az álláspontot tá­mogatta a bizottság elnöke is a tanácskozáson (1993. szeptem­ber 27.). így a folytatódó viták és Nic Barr munkájának jelentő­sége ellenére a Bank nyugdíjpolitikája félő, hogy „keményedni" fog a-maradékelvű minimális állami nyugdíj irányába. Az ügy azonban még nem zárult le. A Világbank 1996-os Éves Jelenté­se az átmeneti gazdaságokkal foglalkozik; érdekes megjegyez­ni, hogy Louise Fox helyett Nic Barrt kérték fel a nyugdíjakkal és közkiadásokkal foglalkozó fejezet megírására. Most (1995. június) mindkét tábor szóvivői a korábbi nézetkülönbségek eny­hüléséről beszélnek. Egyik oldalon felismerték, hogy a teljesen érett privatizált nyugdíjrendszer infrastruktúrája még messze van á megvalósulástól. A másik oldalon az állami rendszer elkötele­zettsége a társadalmi szolidaritás irányába ma már csak az első pillérben testesül meg, amely mindenkinek 30%-os helyettesí­tési rátát biztosít. A második állami pillér 2%-os társadalombiz­tosítási járulékkal további 20%-os helyettesítést adhat 20 év alatt. Ezek fölött és ezeken túl már a magánrendszerek területe talál­ható.

A szociális háló politikája megoldatlan és kísérleti maradt, még a közös Fejlődés Bizottság hivatalos szintjén is. Az elnök arra a következtetésre jutott, hogy „nincs általános konszenzus ennek a [szociális háló] problémának a megközelítésére és megoldá­sára". A közös kiadvány azonban a rászorultsági elvű szociális hálók adminisztratív akadályairól szólva megjegyzi: „az alacsony béreket biztosító közmunkaprogramok költséghatékony, bár kor­látozottabb alternatívát nyújthatnak az adminisztrációs költségek­nek az önszelekció általi csökkenése révén". Ez világosan tük­rözi az IMF gondolkodásmódjának hatását. A Bank Oktatási és Szociálpolitikai Osztálya megbízást kapott egy jelentés elkészí­tésére a szociális hálók hatékonyságáról 1995-ben. Ugyanek­kor az európai „táborral" összefüggésbe hozható csoport meg­bízásából értékelés készült a szociális segélyezési stratégiák­ról. Mindkét jelentés megjelenését érdeklődve várjuk.

Következtetések

1. Változó hangsúlyok a szociálpolitikai diskurzusban

Nem túl erős a bizonyíték arra, hogy az egyes intézrjjények in­tézményfüggő szociálpolitikai ajánlásokkal, és ezek az ajánlá­sok a jóléti rendszerek bizonyos típusaival hozhatók kapcsolat­ba. Inkább azt mutattuk be, hogy a kívánatos nemzeti és nem­zetközi szociálpolitikáról folyó vita áthatja ezeket az intézménye­ket. Más szavakkal, mindegyik vizsgált intézményre jellemző a belső egyet nem értés, a változó politikai ajánlások és a válto­zékony politikai gondolkodásmód. A globális vita, vagy más ter­minológiát használva, a globális ideológiai küzdelem a Kelet-Európában és a volt Szovjetunióban helyes szociálpolitikáról foly­tatódik, de a különböző pozíciók és az egyes intézmények közé nem lehet egyenlőségjelet tenni.

Az EU-ból keletre áramló tanácsok nem mindig európai kon­zervatív korporatista tanácsok. Az euroliberálisok és az euro-korporatisták közötti küzdelmet tükrözte a DGV (a szociális ügyek európai „minisztériuma") sikertelen kísérlete, hogy felügyelje a Phare-programot kezelő DGI-ből kiáramló tanácsokat. A Phare versenyeztetése, kombinálva a fogadó kormányoknak a tendert eredményét befolyásoló képességével oda vezet, hogy a szoci­ális szférában a Phare a Világbank, néha az ILO, néha más meg­győződés konzultánsainak irányítása alá kerül. Az OECD szoci­álpolitikai gondolkodásmódjában paradigmaváltás látszik meg­történni, az amerikai liberalizmustól egyfajta társadalmilag sza­bályozott kapitalizmus felé. Az Európai Tanácsban a Szociális Ügyek Igazgatósága, úgy tűnik, át kívánja gondolni eddigi meg­közelítését a szociálpolitika területén, amelybe beletartozhat a munkából és juttatásból származó bevételek közötti éles különb­ségtétel megtörése is. Talán a Világbankon belül a legnyilván­valóbb, hogy eszmék és politikai ajánlások heves és éles küz­delme zajlik. Azonosíthattunk egy „tábort", amely az európai jö­vedelemfüggő, állami finanszírozású társadalombiztosítási rend­szerek híve, és egy másikat, amely egyfajta egységes, mara­dékelvű nyugdíjpolitikát támogat. Bár ebben a tanulmányban nem vizsgáltuk részletesen az ILO álláspontját, úgy tűnik, ellentét van a Közép- és Kelet-Európa Teamen belül azok között, akik egy hagyományos közép-európai, bismarcki megközelítést támogat­nak állami társadalombiztosítással, rászorultsági elvű szociális segélyezéssel (szociális háló), és azok között, akik állampolgári jogon járó juttatással helyettesítenék a régi rezsimek által ga­rantált munkajövedelmet.

2. Szociállíberalizmus versus konzervatív korporatizmus

Bemutattuk, hogy a nyugati jóléti kapitalizmus klasszikus formái (liberalizmus, konzervativizmus, szociáldemokrácia) részt vesz­nek a vizsgált globális vitában, de azt is kezdtük megmutatni, hogy a jóléti politika létező paradigmái összeomlanak a munka és biztonság posztfordista dekonstrukciójával szemben. A világ­bankon belül világosan látszik a kísérlet – bár lehet, hogy nem lesz sikeres -, hogy túljussanak az egyesek szerint csődbe ju­tott és fenntarthatatlan európai társadalombiztosítási rendsze­reken, és egy maradékelvű és rászorultsági elvű szociális hálót hozzanak létre Kelet-Európában és a volt Szovjetunióban. Ez a stratégia, amelyet szociálliberalizmusnak nevezhetünk, még nem fogalmazódott meg világosan. A szociális háló pontos jelentése még nem tisztázott. A rászorultsági elv problémáit még nem gon­dolták át. Az IMF által kedvelt közmunkán alapuló szociális háló („munkáért-kenyeret") eszméjét nem osztja a Bank. Talán az IMF ezen gondolkodásmódja, talán a szociálliberalizmus „work-fare" változata. Ez párhuzamba állítható egy hasonló, bár más irányú kísérlettel az ILO-n belül. Eszerint a volt szovjet államokban he­lyes volna egy rászorultsági elv nélküli, állampolgári jogon járó juttatás bevezetése. Ezt az ötletet nem osztja testületileg az ILO, amely még mindig erősen konzervatív korporatista.

Más szavakkal, meg vagyunk győződve arról, hogy a szociál­politika kialakítása során Kelet-Európa különböző nyugati szoci­álpolitikai stratégiák kísérleti terepe, de az eszmék és stratégiák ezen küzdelme ma magában foglalja a posztfordista szociálpoliti­ka egy szociálliberális változatát is, amely időnként visszhangra talál az intézmények gondolkodásában is. Csupán puhatolózva ajánljuk a keletre áramló tanácsok ezen tipológiáját, és az egyes intézmények összekapcsolását bizonyos típusú ajánlásokkal.

(Fordította: Magi István)

Jegyzet

¹ Az IMF politikáját illetően érdekes megjegyezni, hogy a pénzügyi gondolkodásmód, úgy tűnik, előnyben részesíti a déli fejlődő országok­ban inkább helyénvaló gyakorlatot, és ennek védelmében a meg­valósíthatóságot és a fenntarthatóságot hozza fel. Az észak-európai fejlett keresetfüggő állami nyugdíjrendszereket fenntarthatatlannak bélyegzi.

Irodalom

Ahmad, E. (1991): Social Safety Nets in Transition Economics. In: Tanzi, V. (szerk.): Fiscal Issues in Economics in Transition. IMF.

Ahmad, E. (1993): Poverty, Demography and Public Policy in CIS countries. IMF Working Paper, 93/9. február.

Bair, N. (1994): Labour Markets and Social Policy in Central and Eastern Europe. World Bank.

Cornia, G. – Jolly, R. – Stewart, F. (1987): Adjustment with a Human Face. Oxford University Press.

Deacon, B. (1995): The impact of supranational and global agencies on Central European national social policy. In: Boje, T. P. (szerk.): Welfare State and Labour Markets in a Changing Europe. M E Sharpe, New York.

Development Committee (1993): Development Issues: Presentations to the 47^th meeting of the Development Committee. 1993. szept. 27. World Bank.

Esping-Andersen, G. (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Policy, Cambridge.

I.L.O – C.E.E.T (1994a): The Bulgarian Challenge: Reforming Labour Market and Social Policy. Budapest

I.L.O – C.E.E.T (1994b): Social Protection in Transition Economies: From Improvisation to Social Concepts. (A discussion paper by Michael Cichon), Budapest.

I.L.O (1995): Making Social Protection Work: The challenge of tripartism in social protection goveinance for countries in transition. Geneva.

James, E. (1994): Averting the Old-Age Crisis. Policy Research Department, World Bank.

Jessop, B. (1991): The Politics of Flexibility. Aldershot, Edward Elgar.

Milanovic, B. (1992): Review of Social Safety Net Chapters in Reports on the Former Soviet Union. 1992. szept. 11. World Bank (kéziratban).

Tanzi, V. (1991): Fiscal Policies in Economies in Transition. IMF.

Tanzi, V. (1993): Transition to Market: Studies in Fiscal Reform. IMF.

Vodopivec, M. (1992): Review of the Labour Market and Social Safety Net Sections of CIS' CEMs. 1992. dec. 23. World Bank (publikálatlan).

World Bank (1993a): Perfomance Audit Report: Hungary; Structural Adjustment Loan. Report No 12103. 1993. Junius Operations.

World Bank (1993b): Implementing the World Bank's Strategy to Reduce Poverty. World Bank.

World Bank (1994): ECA Region: Social Security Regional Review, (3 Nov 1993) Summary of Plenary Session Discussion, 1994. Jan. 21.