A gyermekszegénység és a gyermekes családok jövedelmi egyenlőtlenségei az utóbbi évtizedekben folyamatosan növekednek, néhány úgynevezett fejlett nyugati országban is. Napjainkban azonban az a veszély fenyeget, hogy a szociális ellátórendszerre irányuló – gazdasági kényszerekkel magyarázott – restrikciós politika következtében a 21. század eleje az egyenlőtlenségek jelentős növekedésének időszakává válhat. A tanulmány ezeket a trendeket a kelet-európai országok példáján, sok adattal megtámogatva mutatja be.
Szociálpolitikai válaszok a volt államszocialista országokban.1
“A gyermeki jogok elutasításának legperverzebb formája a szegénység, mert a szegénység teszi lehetetlenné az alapvető jogok közé tartozó szükségletek kielégítését.” (Tereza Albenez, UNICEF szakértő)
1. A gyermekek helyzete
Ami a legkiszolgáltatottabb csoportokkal történik, a társadalom tükre. A gyermekek nem tudnak dönteni a saját sorsukról. Mások, a felnőttek, a felnőtt világ intézményei teszik ezt, és a változtatás eszközeivel sem a gyermekek rendelkeznek.
A gyermekek életszínvonala és jóléte az európai országokban a második világháború óta eltelt időszakban ugyan jelentősen javult, de a gyermekes családok támogatásának rendszere közel sem volt olyan hatékony, mint például az időskorhoz kapcsolódó ellátásoké. A gyermekszegénység és a gyermekes családok jövedelmi egyenlőtlenségei az utóbbi évtizedekben folyamatosan növekednek, néhány úgynevezett fejlett nyugati országban is. Napjainkban azonban az a veszély fenyeget, hogy a szociális ellátórendszerre irányuló – gazdasági kényszerekkel magyarázott – restrikciós politika következtében a XXI. század eleje az egyenlőtlenségek jelentős növekedésének időszakává válhat. (Cornia – Danziger 1997)
Az UNICEF 2000 nyarán közreadott kiadványa alapján az OECD országokban jelentős különbségek tapasztalhatóak a gyermekekre vonatkozó szegénységi rátákban: 3 és 25% között mozog a relatív szegénységben2 élő gyermekek aránya. A jelentés által gazdagnak minősített országokban összességében minden hatodik, tehát megközelítőleg 47 millió gyermek él szegénységben. Svédországban, Norvégiában, Finnországban, Dániában, Belgiumban és Luxemburgban a legkedvezőbb a gyermekek helyzete. Ezekben az országokban nem csupán a gazdasági teljesítmény jó, a társadalmi egyenlőtlenségek szintje is elfogadható és a szociális kiadások GNP-hez viszonyított aránya is magas. A legtetemesebb szegénységi ráták (20% felett) Nagy-Britanniát, Olaszországot, az USA-t és Mexikót jellemzik. A jelentés készítői szerint az egyszülős családokban élő gyermekek veszélyeztetettsége átlagosan négyszerese a kétszülős családokban nevelkedőkének, valamint szoros összefüggés van a gyermekszegénység és a rendszeres munkával nem rendelkező, illetve az alacsony (az átlagjövedelem kétharmadánál kevesebb) munkabérért foglalkoztatott felnőtt családtagok száma között.
A huszonkilenc ország között szerepel Magyarország, Csehország és Lengyelország is. A gyermekek szegénységi rátái ezekben az országokban az UNICEF adatai alapján jelentősen különböznek. Csehország az OECD országok között is igen kedvező helyet foglal el (5,9%), Magyarország a középmezőnyben található (10,3%), Lengyelországban a legkedvezőtlenebb a helyzet (15,4%). Az USA 1997-es hivatalos szegénységi küszöbét alapul vevő számítások szerint az abszolút szegénység3 gyermekek közötti gyakoriságát tekintve, a 80%-ot meghaladó szegénységi rátákkal ez a három ország jelentősen elmarad a többi OECD országtól, ahol ez a mutató 1,2 (Luxemburg) és 42,8 (Spanyolország) között mozog. Ennek ellenére a jelentés készítői úgy értékelik, hogy ezek a poszt-államszocialista országok az elmúlt években a szociálpolitika eszközrendszerének segítségével meg tudták akadályozni a gyermekszegénység nagyobb mértékű növekedését. Másutt, például Oroszországban vagy Ukrajnában az átmenet veszteségeit a széthulló szociális ellátórendszer nem tudta enyhíteni. (UNICEF 2000) Ám az elmúlt tíz évben a szegénységi ráták növekedése a visegrádi országokban is “jóval meredekebb, mint a hagyományos OECD átlag” (Föster – Tóth 1999: 16).
Az UNICEF egy korábbi, 1996-os felmérése szerint a legrosszabb helyzetben a korábbi Szovjetunió tagállamaiban vannak a gyermekek, majd Bulgária és Románia következik. Viszonylag jobb a helyzet Csehországban, Magyarországon és Szlovéniában. Az egyes közép- és kelet-európai országok jövedelmi adatai azonban azt is mutatják, hogy a gyermekes családoknak és a gyermekeknek a népességen belüli arányukhoz képest többszörösen nagyobb az esélyük az elszegényedésre, mint a társadalom más rétegeinek. A szegénység növekedésének legfontosabb háttértényezői a foglalkoztatottak számának csökkenése, a munkanélküliség növekedése, a tartós munkanélküliség megjelenése, a jelentős infláció, a szociális transzferek értékvesztése és a reáljövedelmek csökkenése. A családtámogatásokra fordított kiadások a GDP-hez viszonyítva minden volt államszocialista országban éppen abban az időszakban csökkentek, amikor a szociális biztonság elemei megrendültek. Ma több gyermek él szegénységben, mint 1989-ben, még a jobb helyzetű országokban is. (UNICEF 1996)
Az átmenet első éveiben – elsősorban a GDP, a reálbérek és a reáljövedelmek jelentős csökkenése következtében – erősen növekedett a szegénység, később a szegénységi ráták többé-kevésbé stabilizálódtak. A második hullámot – az árliberalizáció, a privatizáció és a bérek differenciálódása következtében – az egyenlőtlenségek növekedése és a szegénység mélyülése jelentette. A legnagyobb egyenlőtlenségek Oroszországot és Ukrajnát jellemzik (1. táblázat), de növekedésük minden országban megfigyelhető.
1. táblázat | Jövedelmi egyenlőtlenségek (1997) | |
Alsó kvintilis részesedése a jövedelmekből |
Felső kvintilis részesedése a jövedelmekből |
|
Bulgária |
8,3 |
39,3 |
Oroszország |
4,2 |
52,8 |
Ukrajna |
4,3 |
52,2 |
Litvánia |
8,1 |
42,1 |
Lettország |
8,3 |
37,0 |
Románia |
8,9 |
37,3 |
Szlovákia |
11,9 |
31,4 |
Csehország |
10,5 |
37,4 |
Lengyelország |
9,3 |
36,6 |
Magyarország |
9,7 |
38,1 |
Szlovénia |
9,3 |
38,6 |
Forrás: 1999 World Development Indicators CD-ROM, World Bank |
Minden volt államszocialista országban igaz: a szegénység által érintett csoportok között első helyen a gyermekek találhatóak, s minél fiatalabb a gyermek, annál erősebb a szegénység kockázata. A szegénység gyakoribb és gyorsabban terjed a gyermekek, mint általában a felnőttek, illetve az idősek körében. Természetesen nem független mindez a családok helyzetétől, hiszen a sokgyermekes családokban az egy főre jutó jövedelem általában alacsony, a kisgyermekek szülei pedig általában pályakezdő, alacsony jövedelmű fiatalok.
A szegénység nem egyszerűen az alapvető szükségletek kielégítéséhez elengedhetetlenül szükséges források hiánya. “Szegénység az is, ha emberek-embercsoportok nem érik el a társadalomban elfogadottnak ítélt életszínvonalat, életminőséget, ezért kizáratnak megszokott, hétköznapi tevékenységekből, megfosztatnak a teljes társadalmi részvétel lehetőségétől. A szegénység nem csupán jövedelemhiány. Jogfosztottság, hatalomnélküliség, kitaszítottság, az emberi méltóság elvesztése.” (Tausz – Czike 1996) A gyermekek a szegénység e tágabb értelmében is speciális helyzetben vannak, nincs idejük “jobb időkre” várni. A gyermekkori nélkülözés és depriváció következményei egész életpályájukat meghatározhatják. A gyermekszegénység egész társadalomra ható negatív externáliái a pszichológiai-, pedagógiai- és szociológiai szakirodalomból jól ismertek. A rossz egészségi állapot, a gyenge iskolai teljesítmény, a tanulási-, magatartási- és beilleszkedési zavarok, az iskolai lemorzsolódás a későbbi társadalmi beilleszkedés szempontjából kedvezőtlen előjelek.
2. Családtámogatások
“A rendszerváltás gazdasági hatásai az első pillanattól jelentkeztek. Hatásuk a mai napig érezhető, és leginkább a gyermekek – a társadalom legsérülékenyebb tagjai által. Bár vannak már jelei a gazdasági növekedésnek, a régió gazdasági ’tortája’ jóval kisebb, mint 1989-ben volt. Ennek elosztása kevésbé egyenlő, mint volt, és – ami még ennél is rosszabb jel – a gyermekeknek jutó szeletet a folyamatos fogyatkozás veszélyezteti.” (UNICEF 1999: 3)
Természetesen a családtámogatások (családi pótlék, szülési és gyermeknevelési ellátások, adókedvezmények) önmagukban nem elégséges eszközei az egyenlőtlenségek csökkentésének. Bár a jövedelemtranszferek fontos szerepet tölthetnek be az életszínvonal alakulásában, de a meghatározó a piaci jövedelem. A munkajövedelmek csökkenése, illetve hiánya esetén azonban a családtámogatásoknak meghatározó feladatuk lehet az abszolút szegénység kialakulásának, illetve az egyenlőtlenségek növekedésének megelőzésében. Ezzel magyarázható az UNICEF ajánlása, amely szerint az átmenet veszteségeinek mérsékléséhez a jövedelmek csökkenésének időszakában az átlagjövedelmekhez viszonyítottan magasabb arányú szociális transzferek, így családtámogatások szükségesek. A családi pótlék, mint tradicionálisan legmeghatározóbb családtámogatási eszköz esetében az ajánlás az átlagjövedelem 20%-át jelöli meg, szemben a stabil gazdasági helyzetben megfelelőnek ítélt 10%-os szinttel. (UNICEF, 1996)
A rendszerváltás, a társadalmi-gazdasági átalakulás több szinten vetette fel a szociálpolitika reformjának szükségességét. Az öröklött rendszer jelentős hiányosságokkal működött, a rendszerváltással párhuzamosan új szociális problémák alakultak ki, a gazdasági szerkezet és a munkaerőpiaci helyzet megváltozott. A jóléti alrendszer általános krízise, a jóléti vegyesgazdaság kialakításának szükségessége, a 80-as évek végén, 90-es évek elején rohamosan növekvő munkanélküliség, a csökkenő reáljövedelmek, az ártámogatások megszűnése, az egészségügyi és oktatási ellátások részleges piacosítása, valamint a szociális biztonság garantálásában jelentős szerepet játszó univerzális vagy demogrant típusú ellátások és a segélyezési rendszer fejletlensége mindenképpen szükségessé tette a szociálpolitika struktúrájának, irányítási rendszerének, munkamegosztásának, eszközrendszerének átalakítását. A rendszerváltás kezdetekor nem volt kétséges, hogy ebben a folyamatban az emberek szociális biztonsága sokkal sérülékenyebb lesz, mint előzőleg. Megszűnik a munkahely és a jövedelem biztonsága, új alkalmazkodási stratégiákat kell találni és tanulni, az érdekérvényesítés új formáit kell gyakorolni. A jóléti rendszer újjáalakításával párhuzamosan a szociális háló szükségleteknek megfelelő kialakítása a veszteségek csökkentése érdekében, alapvető jelentőséggel bír és primátusa van. Nyilvánvaló, ezt a folyamatot nem segítette, hogy ugyanez az időszak Nyugat-Európában a jóléti állam nyújtotta szociális biztonság újraértelmezésének időszaka4 , jelentős és kevésbé jelentős megszorításokkal, visszalépésekkel, a neoliberalizmus értékrendszerének előretörésével. Az sem elhanyagolható, hogy a gazdasági átalakulásban meghatározó szerepet játszó úgynevezett nemzetek fölötti szervezetek (Világbank, Nemzetközi Valuta Alap) hatékonyan tudtak nyomást gyakorolni az érintett országokra és ez az egyes ellátások szintjén is érvényesült.
A nyolcvanas évek végéig a volt államszocialista országokban a családtámogatások jelentős része a társadalombiztosításhoz kötődött és a munkaérdem alapelvére épült, tehát az részesült ezekben az ellátásokban, aki a munka világába való elvárt beilleszkedés révén jogosultságot szerzett rá. A 80-as évek végén – a foglalkoztatottság arányainak a nők körében is bekövetkezett növekedése miatt is – kvázi demograntként működtek az egyes ellátások. Ez a nem szociális jogokon alapuló, de mégis létező biztonság rendült meg a rendszerváltást követő években. Egyfelől az ellátórendszernek új kihívásoknak kellett megfelelnie (munkanélküliség, hajléktalanság, szegénység stb.), s ez mélyreható változásokat okozott az ellátások struktúrájában és az egyes ellátások kiadásaiban. Másfelől egyértelműen megfogalmazódott a szociális kiadások csökkentésének, az ellátórendszer reformjának igénye. Mindez értékrendbeli változással is társult, amely szerint az államszocialista időszak a kollektív felelősség hangsúlyozásával “elkényelmesítette” az embereket, “rászoktatta” őket arra, hogy az államtól, a párttól, a szakszervezettől, a vállalattól várják problémáik megoldását. Egyre erőteljesebb lett az egyéni felelősség hangsúlyozása, legalábbis a hivatalos retorikában. Ám az időszak elején a társadalom tagjai – a kutatási eredmények szerint – a közösségi felelősségvállalást számos kockázat tekintetében továbbra is meghatározónak tartották.
Az elmúlt tíz év szociálpolitikai történései több nézőpontból vizsgálhatóak. Témánk szempontjából a két leglényegesebb kérdés: hogyan reagáltak a volt államszocialista országok a szegénység gyermekek körében tapasztalható erőteljes növekedésére, illetve a XXI. század elejére kialakult ellátórendszerek alapján milyen irányba mutatnak az utolsó évtized reformjai?
Jelentős ellentmondásként értékelhető, hogy a szociális ellátórendszer reformja, az ellátások struktúrájának átalakítása előbb kezdődött meg, mint ahogy ezt a foglalkoztatási és kereseti viszonyok változása indokolta volna. Az időszak elején jelentősen csökkent a foglalkoztatás, esett a keresetek reálértéke, liberalizálták az árakat és fokozatosan megszűntek az ártámogatások, nőtt az infláció. Mindezek társadalmi következményeit egy olyan ellátórendszer próbálta kezelni, amely jogosultsági feltételeiben nem igazodott megfelelően ehhez a folyamathoz, és értékében néhány országban radikálisan, másutt folyamatosan erodálódott. A különböző erősségű “sokk-terápiák” során a biztonság két alapvető pillére szűnt meg: a teljes foglalkoztatottság és az ártámogatások. A harmadik pillér – a szociális ellátások – mértéke pedig drasztikusan csökkent. Mindezt az egyre hangsúlyosabb segélyezés próbálta kiegyensúlyozni egy olyan időszakban, amikor a jövedelemigazoláshoz kötődő ellátásokra való jogosultság megállapítása igen sok problémát vetett fel (fekete és szürke gazdaság), a segélyezési adminisztrációban való gyakorlatlanság jelentősen megnehezítette az önkormányzatok ilyen irányú tevékenységét. Mindez gyökeresen eltér attól a felfogástól, amely szerint a gazdasági átalakulás során, a jövedelmek csökkenése idején a szociális ellátásoknak az átlagjövedelmekhez képest magasabb szinten kell biztosítaniuk a jövedelempótlást vagy kiegészítést, mint stabil gazdasági körülmények közepette.
A családtámogatási rendszerek általános, nem csupán a közép-kelet-európai országokban jelentkező problémája, hogy eszközeik a második világháború előtt, alapvetően más társadalmi körülmények között alakultak ki. Olyan időszakban jöttek létre, amikor az átlag család két szülőből: egy dolgozó apából és a gyermekeket otthon nevelő anyából állt. Ekkor magasabb volt az egy családban nevelkedő gyermekek száma, a fiatalok viszonylag hamar munkába álltak, korábban kötöttek házasságot, az első gyermek megszületése is az anya 20-as éveinek elejére esett, gyakoribb volt a többgenerációs családok együttélése. A nők kevésbé vállaltak munkát, nem volt társadalmilag elfogadott életcél a szakmai karrier a nők esetében. Ehhez a helyzethez jól illeszkedett a szülés idejére és az azt követő időszakra kiterjedő egészségügyi és pénzügyi ellátás, a gyermek iskolaköteles koráig biztosított családi pótlék. A folyamatosan belépő új ellátások – gyermeknevelési szabadságok, adókedvezmény, lakáskedvezmények – megpróbáltak reagálni a társadalmi, demográfiai, kulturális változásokra, de az ellátórendszer által alkalmazott eszközök nem módosultak jelentősen.
A rendszerváltás időszakában a családi ellátásokkal kapcsolatban kibontakozó vita során két álláspont fogalmazódott meg.
Az egyik felfogás szerint a széleskörű családpolitikai ellátások a tervgazdaság természetes velejárói voltak (viszonylag alacsony és egyenlő bérek, jelentős társadalmi juttatások) és a piacgazdaságra való áttérés megkérdőjelezi ezek létjogosultságát. A piacgazdaságra történő átmenet szükségszerűen a családi pótlék bérekhez viszonyított arányának csökkenésével jár.
A másik nézet szerint a nyugat-európai gyakorlat azt igazolja, hogy a családpolitikai ellátások kiterjedtsége alapvetően értékválasztás és politikai döntések függvénye, nincs összefüggésben a gazdasági működés jellegzetességeivel. Az alacsony szintű ellátások nem a piacgazdaság természetes velejárói. Következésképpen az ellátások szinten tartása nem mond ellent a piacgazdaságra való áttérésnek. A gazdasági visszaesés viszont érveket szolgáltat arra, hogy a juttatásokat a leginkább rászorulók körére koncentrálják, így próbálva javítani az ellátások célzottságát, hatásosságát és hatékonyságát. (Jarvis – Micklewright 1994, Barr 1995)
Nem véletlen, hogy a családtámogatásokkal kapcsolatos javaslatok elsősorban a családi pótlék típusú ellátásokra irányultak, hiszen ezek alkották a kiadások meghatározó részét.
A kilencvenes évek végére ezeknek az ellátásoknak a színvonalában megszűntek a rendszerváltás idején jellemző jelentős eltérések országonként, a folyamatos elértéktelenedés fokozottan érintette a magasabb szintről induló családi pótlékokat. (2. táblázat)
2. táblázat | A családi pótlék az átlagbér százalékában | |||
Ország |
1989 |
1992 |
1995 |
A 90-es évek végén |
Bulgária |
12,8 |
10,7 |
5,8 |
4,9 (1997) |
Csehország |
10,4 |
11,7 |
9,9 |
8,8 (1997) |
Lengyelország |
2,6 |
6,7 |
3,6 |
2,5 (1998) |
Lettország |
na |
23,9 |
10,9 |
3,8 (1999) |
Magyarország |
20,5 |
18,1 |
12,6 |
5,9 (2000) |
Románia |
10,5 |
5,8 |
3,6 |
3,9 (2000) |
Szlovákia |
10,5 |
12,2 |
11,5 |
6,4 (1999) |
Forrás: Cornia 1994:15, UNICEF 1997: 143 alapján, Kangas 1999, valamint saját számítások *árkompenzációval együtt |
Az országok közötti különbségek csökkentek, és a viszonylag alacsony színvonal vált jellemzővé,aminek következtében a nyolcvanas évek végén még nagyvonalúnak minősített családi pótlék ellátások szintje ma már elmarad az EU országok többségétől. (3. táblázat) Az elértéktelenedés folyamatos és a színvonal jelentősen elmarad attól a szinttől, amely a gazdasági átalakulás időszakában hatékony jövedelemtranszfereket lenne képes biztosítani az érintett csoportok számára.
3. táblázat | A családi pótlék színvonala az EU tagállamaiban 1997-ben __________________________ |
Ország |
Kétgyerekes kétszülős családban az egy gyermekre jutó családi pótlék a bruttó átlagbér %-ban |
Ausztria |
9,8 |
Belgium |
11,0 |
Dánia |
8,3 |
Egyesült Királyság |
6,6 |
Finnország |
11,0 |
Franciaország |
14,4 |
Görögország |
0,3 |
Hollandia |
7,5 |
Luxemburg |
11,0 |
Németország |
9,6 |
Olaszország |
10,1 |
Portugália |
7,0 |
Spanyolország |
3,8 |
Svédország |
7,5 |
Forrás: O’Donoghue – Sutherland 1998, Kangas 1999 |
A családi pótlék elértéktelenedése elsősorban az alacsonyabb jövedelmű, a többgyermekes és a megfelelő munkajövedelem nélküli családokat sújtotta. Más tényezők mellett ez is hozzájárult a szegénységi ráta többgyermekes családok körében tapasztalt növekedéséhez.
Az értékállóság biztosítása a vizsgált országok többségében jelenleg sem megoldott. A több országban az időszak végén is jelentős infláció mellett az értékmegőrzés változatos technikáit alkalmazzák. A leggyakoribb forma az ellátások politikai döntésekhez kötött emelése. Az automatikus indexálás csak Csehországban valósult meg (a juttatások alapjául szolgáló megélhetési minimum, vagyis az adminisztratív szegénységi küszöb értéke nő, ha a fogyasztói árindex emelkedése meghaladja az 5%-ot). Az értékállóságot tovább csökkenti, hogy több országban az adminisztrációs és a gazdasági nehézségek miatt késedelmesek a kifizetések (Romániában a munkaadók/munkahelyek küzdenek fizetési nehézségekkel, Lettországban, Oroszországban, Ukrajnában általános gazdasági-pénzügyi problémák vezetnek ide.)
A családi pótlékra és az egyéb pénzbeli ellátásokra vonatkozó javaslatok többsége a célzottság javítását, az alacsony jövedelmű családokra koncentrálását is tartalmazta. Mivel az ellátások célzottságának és hatásosságának növelésén kívül a kiadások visszaszorításának szükségessége is követelményként fogalmazódott meg, végül az ellátórendszer változtatásai nem jártak együtt az alacsony jövedelmi helyzetű családok támogatásának jelentős növekedésével.
A kiadások GDP-hez viszonyított mérséklése csökkenő gazdasági teljesítmény és jelentős szintű infláció időszakában az ellátások reálértékének csökkentését eredményezte. (Csáki – Orosz 1995:41-42)
Összességében, míg a szociális kiadások GDP-hez viszonyított aránya a 90-es évek elején nőtt, a családtámogatásokra fordított kiadások reálértéke és az országok többségében a GDP-hez viszonyított aránya is csökkent.
A nyolcvanas évek végére kialakult differenciálatlan és fejletlen segélyezési rendszer alkalmatlan volt a problémák kezelésére. Ezért a szociálpolitikai reformok alapvető feladataként jelölték meg a segélyezési rendszer átalakítását, eszközeinek bővítését, jelentőségének fokozását. A leszakadó rétegek fokozott támogatását nyilvánították a fő célnak a segélyezés típusú juttatások azon jellegzetességére hivatkozva, hogy a segélyek a legjobban célzottak és ily módon biztosítható a legrászorultabb családok ellátása. A segélyezés jellegzetességei a családtámogatási rendszeren belül is megjelentek a hagyományosan társadalombiztosítási ellátásként működő juttatások jogosultsági feltételeinek változásával (például Csehországban és Szlovákiában, valamint Magyarországon 1996 és 1998 között).
Az adatok azt mutatják, hogy a problémára – szegénység – eltérő módon és ütemben reagáltak az egyes országok, és a kialakult rendszer még nem tekinthető stabilnak. Egyes országokban viszonylag gyorsan, a kilencvenes évek elején megszülettek a szociális segélyezést egységes keretbe foglaló törvények (Szlovénia, Csehország, Szlovákia, Lengyelország, Magyarország), máshol ezek csak a kilencvenes évek végén jelentek meg (Bulgária). A gyermekes családok segélyezése az országok többségében a segélyezés általános rendszerén belül történik, csak Magyarországon és Csehországban külön ellátási forma. A segélyezés finanszírozása az országok többségében a központi költségvetés és a helyi önkormányzat között megosztott, Romániában teljes mértékben a helyi források függvénye, Lengyelországban, Szlovéniában és Csehországban viszont független a helyi forrásoktól és így kiküszöböli a többi országra jellemző regionális eltéréseket. Magyarországon vegyes rendszer valósult meg.
A segélyezési rendszer átalakítására vonatkozó adatok alapján két csoport látszik elkülönülni. Csehországban, Szlovákiában és Szlovéniában a segélyezési rendszer életkor és családszerkezet által differenciált szinten, meghatározott jövedelem alatt garantált jövedelmet biztosít a háztartások számára. A különbség elsősorban abban jelentkezik, hogy míg Csehországban a megélhetési minimum összege indexált, addig a másik két országban annak szintje politikai döntések függvényében alakul.
A többi ország segélyezési rendszere változatlanul elsősorban az egyénekre koncentrál és – bár egyes országok (például Bulgária, Litvánia) szociális törvényei ezt már célként deklarálják, forráshiányok és adminisztrációs nehézségek miatt – nem biztosít garantált jövedelmet.
A segélyek alacsony szintje, valamint a források szűkössége miatt a segélyezés nem biztosít valódi támogatást, nem teszi lehetővé a jövedelmek érdemi kiegészítését. Az átmenet országainak többségében a szegénység ellen úgy folyik küzdelem, hogy a rendszernek nem célja valamennyi állampolgár jövedelmének a szegénységi küszöbre emelése. Az alacsony egy főre jutó jövedelem szükséges, de nem elégséges feltétel a jogosultság megszerzéséhez, és a juttatások mértéke nem garantálja a jövedelem létminimum szintjére való emelését.
Összességében a segélyezés hangsúlyosabbá vált a szociális támogatások rendszerében, növekedett a szerepe a szegény háztartások jövedelmi struktúrájában, de jelenleg sem játszik lényeges szerepet a szegénység csökkentésében, illetve a szegénységből való kiemelkedés folyamatában.
A segélyezési programok sikertelenségei költségvetési és adminisztratív nehézségekkel egyaránt magyarázhatóak. A központi szabályozás helyi végrehajtásának ellenőrzési mechanizmusai nem megfelelőek, a monitorozás hiányzik, a helyi források szűkösek, az ellátások alacsony színvonalúak, több országban is igen bonyolult a támogatás odaítélésének procedúrája. Mindez megkérdőjelezi a jelenleg működő ellátások hatékonyságát.
3. A családtámogatások reformja öt országban
A politikai rendszerváltást minden volt államszocialista országban mély gazdasági válság kísérte. A visegrádi országokban és Szlovéniában azonban az elmúlt tíz évet nem jellemezték jelentős hullámzások, a növekedést követő jelentős visszaesések, a kilencvenes évek közepétől nem jelentkezett hiperinfláció, összességében kedvezőbben alakultak a gazdasági mutatók, mint a térség más országaiban.
A családtámogatások változásainak szempontjából ezek az országok közel sem egységesek. Az örökség sem volt azonos. A rendszerváltás idején leginkább a magyar és a csehszlovák rendszer mutatott hasonlóságokat, hiszen mindkét országban differenciált, jelentős gyermeknevelési ellátásokkal is rendelkező, magas színvonalú és a segélyezés jellegzetességeit nem mutató ellátórendszer működött. Lengyelországban a differenciált szerkezetű családtámogatások elsősorban a rosszabb anyagi helyzetű családokra irányultak, viszonylag alacsony színvonalon. Jugoszláviát és azon belül Szlovéniát az ellátások viszonylag alacsony és területileg valamint településtípusonként jelentősen eltérő színvonala, az alacsony GDP felhasználás és a rászorultság szempontjának érvényesítése, továbbá a gyermeknevelési ellátások fejletlensége jellemezte.
Csehország és Szlovákia még együtt kezdte az erőteljesen célzott, segélytípusú ellátásokkal operáló rendszer kialakulása felé mutató reformokat, Csehországban nagyobb garanciákkal. A családtámogatásokra fordított kiadások belső szerkezete mindkét országban jelentősen megváltozott az elmúlt évek során. Csehországban az 1998-as kiadások nagyságrendje a családtámogatások összességét tekintve nominálértéken az 1990-es szint kétszeresének felelt meg, de a családi pótlékra fordított kiadások csak kis mértékben növekedtek, jelentősen emelkedtek viszont a gyermeknevelési és a segélyezési kiadások.
Szlovákiában a segélyezési rendszer reformja kapott elsődlegességet. A szlovák Szociális, Munkaügyi és Családügyi Minisztérium megállapítása szerint a rendszerváltás előtti szociális ellátásokat a mindenki számára biztosított, differenciálatlan szociális biztonság jellemezte, melyből teljes mértékben hiányoztak a költség-haszon elemzések. Az átalakulási folyamatban ennek megjelenítésén túl az államtól való szociális függőség leépítése, az eszközök és források pluralitása, a szociális segélyezés személyközelivé és professzionálissá tétele a cél. Mindezek révén – többek között – fokozni kívánják az érintettek aktív részvételét szociális helyzetük javításában, hangsúlyozzák az egyéni felelősséget.5
Szlovéniában a volt Jugoszlávián belül kiemelkedőek voltak a családtámogatás keretében nyújtott ellátások, de lényegesen kevésbé kiterjedtek, eszközeikben szegényesebbek és alacsonyabb színvonalúak, mint a többi közép-európai államszocialista országban. Így az elsődleges feladat a családtámogatások eszközrendszerének kialakítása volt. Az ellátórendszer 90-es évekbeli története nem tekinthető teljes mértékben konzisztensnek. Az időszak elején több új ellátást vezettek be, de megtartották az alapvető ellátások szelektív, segélyezési jellegét. A 90-es évek közepén ezeket univerzális ellátások váltották fel, aminek következtében ugrásszerűen nőtt az igénybevételi arányszám. A 90-es évek végén ismételten egy több szempont alapján differenciált (jövedelem és gyerekszám) jövedelemigazoláshoz kötött családi pótlék típusú ellátás került bevezetésre. Szlovénia kevésbé határozottan, mint Csehország és Szlovákia, de ugyanazt az utat követi, elsősorban az alacsony jövedelmű családok támogatására és az egyéb ismérvek (családszerkezet) alapján veszélyeztetett családokra koncentrálja az ellátásokat.
Magyarországon – Csehországhoz és Szlovákiához viszonyítva – sokkal kevésbé tapasztalható hosszú távú építkezés. Az időszak elején a tradicionális családi szerepeket erősítő új támogatási formák jelentek meg (várandósági pótlék, gyet). Az időszak közepén a költségvetési megtakarítások és az alacsony jövedelmű családok helyzetének javítása szempontjából egyaránt sikertelen változtatás lépett életbe, melynek során az ellátások segélyezési jellege erősödött. Az utolsó években (1998 óta) a reformok iránya teljesen megváltozott. Deklaráltan a középosztályt célzó, a rossz anyagi helyzetű csoportokat reziduálisan kezelő programcsomag kialakítása kezdődött el, amelyhez hasonló megoldások sem a vizsgált országokban, sem az OECD tagállamokban nem lelhetők fel.
Az 1989-es rendszerváltást követő magyar kormányok egy vonásukban biztosan megegyeztek. Azt vallották és vallják, hogy a gazdaság teljesítőképességének fokozása csak a jóléti ellátások szintjének csökkentése árán érhető el. Abban sem tértek alapvetően el az elmúlt tíz év magyar kormányai, hogy a gazdasági válságból való kilábalás terheinek eloszlását hogyan képzelték el. A gazdasági növekedés elérésében hasznosítható paraméterekkel bíró állampolgárokra kevesebb teher nehezedett, míg a szükségleteik kielégítését döntően a jóléti rendszerekre alapozó emberek számottevő hátrányokat szenvedtek. E felfogás szükségszerű velejárójaként bizonyos társadalmi csoportok marginalizálódása és a társadalomból történő kizáródása következett be. E szűklátókörű felfogás azt sem észleli, most dől el, hogy az ország csupán a globális gazdaságba kíván-e integrálódni a következő években, vagy a klasszikus európai szociális modellt is elfogadja.
4. táblázat A családtámogatások (családi pótlék, szülési és gyermeknevelési ellátások, segélyezés, adókedvezmények) főbb jellegzetességei a 90-es évek végén
|
|||||
Cseho. |
Lengyelo. |
Magyaro. |
Szlovákia |
Szlovénia |
|
1. a családi pótlék gyerekszám szerinti progresszivítása |
N |
I |
I |
N |
I |
2. a családi pótlékon kívüli támogatások gyerekszám szerinti differenciálása |
N |
I |
I |
N |
N |
3. a családi pótlék differenciálása a gyerekek életkora szerint |
I |
N |
N |
I |
N |
4. erőteljesen célzott családi pótlék (jövedelem vagy más ismérvek alapján) |
I |
I |
N |
I |
I |
5. több jövedelemsáv alkalmazása a családi pótlék megállapításakor |
I |
N |
N |
I |
N |
6. egyedülálló szülők jelentősen magasabb színvonalú ellátása (hosszabb időtartamú szabadságok, magasabb családi pótlék) |
I |
N |
R |
R |
R |
7. normatív, szabadfelhasználású segélyek |
I |
I |
R |
R |
I |
8. jelentős időtartamú gyermeknevelési szabadságok (3 vagy több év) |
I |
I |
I |
I |
N |
9. demogrant típusú ellátások |
R |
N |
N |
R |
R |
10. adókedvezmények |
I6 |
N |
I |
I |
I7 |
11. stabil, kalkulálható ellátórendszer |
I |
R |
R |
R |
R |
12. a meghatározó ellátások indexálása |
I |
R |
N |
R |
R |
I = igen, N = nem, R = részben |
Lengyelországban a rendszerváltás első éveiben a szociális kiadások jelentősen növekedtek. Ez a növekedés egyrészt az új ellátási típusok bevezetéséből (munkanélküli ellátások, segélyezési rendszer reformja), másrészt viszont az ellátások színvonalának jelentős emeléséből adódott. A 90-es évek elején többek között a családi pótlék értéke is jelentősen (több mint 80%-kal) emelkedett. 1992 után azonban az ellátások színvonalának meghatározásában új számítási módokat vezettek be, és ezek következtében azok értéke csökkent. Az első évek szociálpolitikai reformjai később lelassultak és a mai állapot nem tér el lényegesen a 80-as évek végi helyzettől, az ellátások eszközrendszerüket és színvonalukat tekintve elmaradnak a másik négy országra jellemző szinttől.
A családtámogatások szegénységcsökkentő motivációja valószínűsíthető a demográfiai ismérvek vagy jövedelem alapján erőteljesen célzott és a jövedelmi szintek szerint differenciált családi pótlék, az egyszülős családokat kiemelten – hosszabb időtartamú szabadságok, az ellátások alapszintjét jelentősen meghaladó támogatások – kezelő ellátórendszerek, és a segélyezés keretében a normatív és szabad felhasználású ellátástípusok alkalmazása esetén. A 4. táblázat adatai arra utalnak, hogy ebből a szempontból lényeges különbségek vannak az öt ország között. Csehország, Szlovénia és Szlovákia ellátórendszerét nagymértékben, a lengyel és a magyar ellátórendszert csak kismértékben jellemzi ezek érvényesülése.
Nincsenek olyan adataink, amelyek alapján a gyermekszegénység alakulását mind az öt országban vizsgálhatnánk. Föster és Tóth (1999) Csehországra, Lengyelországra és Magyarországra irányuló elemzései alapján azonban látható, hogy ezekben az országokban a sokgyermekes8 és az egyszülős családokban élő gyermekek szegénységi rátái és szegénységi kockázata növekedett a legmeredekebben az elmúlt tíz évben. Az OECD és más országok helyzetére vonatkozó adatok alapján valószínűsíthető, hogy ez a tendencia Szlovákiában és Szlovéniában is megfigyelhető. Ezzel párhuzamosan a nyolcvanas évek végén még a gyerekszám emelkedésével progresszívan emelkedő családi pótlék rendszerek jelenleg már sokkal kevésbé differenciáltak, több országban az ellátás mértékének megállapításánál a családban nevelkedő gyermekek számát nem is veszik figyelembe. Ennek hátterében valószínűleg a népesedéspolitikai jelleg megszüntetésére irányuló törekvés áll, pedig a családi pótlék progresszivitása nem feltétlenül pronatalista célokat szolgál. A szegénység csökkentésének, megelőzésének eszköze is lehet, amennyiben nem a valahányadik gyerek megszületését “jutalmazza” magasabb családi pótlékkal, hanem a család gyerekszámmal növekvő terheit ismeri el, és a különböző gyerekszámú családokban eltérő, de a családon belüli gyermekekre nézve egységes ellátást állapít meg.
Új elem a nyolcvanas évekhez képest a gyermek életkorát figyelembe vevő differenciálás, az életkorral növekvő ellátás. Ez egyrészt a gyermeket nevelő család fokozódó terheit veszi figyelembe, másrészt azt a törekvést tükrözi, hogy a családtámogatások egyre inkább az egész gyermek- és fiatalkort célozzák meg és ne csupán az első életévekre koncentrálódjanak az ellátások. A támogatási rendszer egészét azonban éppen a fordított tendencia, a születés körüli ellátások intenzív fejlesztése és a legáltalánosabb, tehát a legtöbb vagy minden gyermek által igénybe vehető, szabad felhasználású jövedelemtranszferek színvonalának és ellátásokon belüli arányának csökkenése jellemzi. A gyermeknevelési szabadságok jelentős reformja a munkaerőpiaci folyamatokon túl Lengyelország és Szlovénia esetében az ellátások korábbi fejletlenségével, Magyarországon pedig a deklarált népesedéspolitikai célkitűzések megvalósításának szándékával is magyarázható. A családi pótlék típusú ellátások értékvesztése pedig még azokban az országokban – Szlovénia, Csehország – is drasztikus mértékű, ahol a deklarált célkitűzések a gyermekszegénység megelőzésének eszközeként minősítik ezeket az ellátásokat.
A segélyezés – alacsony színvonalon és kevés hatékonysággal – ma már mind az öt ország családtámogatási rendszerében megjelenik. Itt érhető tetten leginkább, hogy ezeknek az országoknak a kormányai úgy vélik, nem lehet kikecmeregni a gazdasági hatékonyság és a társadalmi igazságosság között feszülő ellentmondás szorításából. A viszonylag korszerűen kialakított segélyezési rendszerekben is folyamatosak a visszalépések, megszorítások. Csehországban a kezdeti jövedelemigazoláshoz képest egyre inkább vizsgálják a család “érdemességét”, Szlovákiában az “önhibából” szegények csak az ellátás 50%-ra jogosultak, Magyarországon az eleinte normatív rendszeres gyermekvédelmi támogatásra9 való jogosultság megállapításához ma már környezettanulmány, illetve a család vagyoni helyzetének felmérése is társul.
Új elem a családtámogatás rendszerében az adórendszeren keresztül érvényesített juttatás. Bár ez az ellátás Csehországban és Szlovákiában is megjelenik, jelentőségét és értékét tekintve Magyarországon a leghangsúlyosabb. Ezt az eszközt, bár az utóbbi évtized során egyre csökkenő mértékben, az EU országokban is alkalmazzák. Jelentős különbség azonban, hogy a vizsgált országokban az adókedvezményt csak a megfelelő színvonalú jövedelemmel rendelkezők tudják igénybe venni, s így a gyermekes családok jelentős része nem vagy csak részben részesül e támogatási formából.
A szabályozás folyamatos módosulása, az alapvető jellegzetességek változása arra utal, hogy a családtámogatások rendszere az érintett országokban még nem stabil. Az ellátórendszer változásainak jellegzetességei azt mutatják, hogy a folyamatokat az országok többségében nem egy részletesen kidolgozott koncepció, hanem sokkal inkább a politikai érdekek, a gazdasági változások és a külső kényszerek befolyásolják. Úgy tűnik, még nem született meg a gyermekek és a gyermeket nevelők támogatására vonatkozó társadalmi konszenzus.
A stabil ellátórendszer hiánya a gyermekes családok autonómiájának csökkenéséhez vezet, növeli a gyermeket nevelők és a gyermekek kiszolgáltatottságát. A kedvezőtlen munkaerőpiaci folyamatok mellett az ellátások elértéktelenedése, az indexálás hiánya, egyes országokban az ellátások folyósításának bizonytalansága, a jogok érvényesítésének problémái, a segélytípusú ellátások jelentőségének növekedése, a családtámogatásokon keresztüli kontroll-funkciók erősödése, az ellátások adminisztrációjában bekövetkezett decentralizálás, a szubszidiaritás térnyerése jelentősen korlátozza a gyermekes családok szociális biztonságának garanciáit. Értékváltást is tükröző tendenciára utal, hogy az ellátások folyamatosan veszítenek normatív jellegükből. Így nem remélhető, hogy a gazdasági és munkaerőpiaci helyzet esetleges stabilizálódása után jelentősen erősödnének a szociális jogosultságok.
A 90-es évek során bekövetkezett változások arra utalnak, hogy az elmúlt évszázad során fokozatosan kiterjedő állami szerepvállalás folyamatosan csökken, így a gyermekek jóléte ismét egyre inkább a szülők munkaerőpiaci helyzetének és a család demográfiai jellemzőinek (családszerkezet és gyerekszám) függvényévé válik, s a jóléti ellátások szerepe csökken. Ez a tendencia fokozottan érinti a munkaerőpiacról részben vagy teljesen kiszoruló, a szociális transzferektől erősen függő családokat. A szociális, egészségügyi és oktatási szolgáltatások esetében is ezeket a csoportokat érintik leghátrányosabban a piacosítási tendenciák, az ingyenes szolgáltatások körének szűkülése. A rendszerváltás óta kirajzolódó szociálpolitikai megoldások fő veszélye az, hogy egyre kiszolgáltatottabb helyzetbe hozzák az érdemesség és érdemtelenség fokozatos megjelenítésével a népesség leszakadó részét és a minderről mit sem tehető gyermekeket is.
Irodalom:
Barr, N. (szerk.) (1995): Munkaerőpiac és szociálpolitika Közép- és Kelet-Európában. Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület, Budapest
Cornia, G. A.–Danziger, S. (eds.): Child Poverty, The Labor Market and the Welfare State in the Industrialized Countries, 1945 – 1995, Oxford University Press, 1997
Csáki Gy.–Orosz É. (1995): Az államháztartás reformja: csak az elosztás? Esély, 1995. 3. 26-43.
Darvas Á.–Tausz K.: A gyermekszegénység Magyarországon az évezred végén. In: Iványi Erika–Solymosi Zsuzsa (szerk.): Gyermekszegénység Magyarországon, az évezred végén. Írások Huszár Tibor 70. születésnapjára. ELTE Szociológiai és Szociálpolitikai Intézet. Budapest 2000.
Gyorsjelentés a gyermekszegénységről Magyarországon és Romániában (írta és szerkesztette: Darvas Á. és Tausz K.) Szociális Szakmai Szövetség, Budapest, 2000
Förster, M.F.–Tóth, I. Gy.(1999): Családi támogatások és gyermekszegénység a kilencvenes években Csehországban, Magyarországon és Lengyelországban. TÁRKI Társadalompolitikai Tanulmányok 16., TÁRKI, Budapest, 1999
Jarvis, S. J.–Micklewright, J. (1994): A családi pótlék célzottsága és célzása Magyarországon. Esély, 2.
Kangas, O. (1999): Social policies in Settled and Transitional Countries. LIS Working Paper No. 196, March 1999
O’Donoghue, C.–Sutherland, H. (1998): Accounting for the Family: The Treatment of Marriage and Children in European Income Tax systems. Innocenti Occasional Papers, Economic and Social Policy Series, EPS 65, Unicef, Florence – Italy
Tausz K.–Czike K.: Gyorsjelentés a szegénységről. Szociális Szakmai Szövetség, Budapest, 1996
UNICEF (1997): Children at Risk in Central and eastern Europe: Perils and Promises. UNICEF International Child Development Centre, Florence, Italy, Economies in Transition Studies. Regional Monitoring Report, No. 4
UNICEF (1999): After the Fall. The human impact of ten years of transition. UNICEF International Child Development Centre, Florence, Italy
UNICEF (2000): A League Table of Child Poverty in Rich Nations, UNICEF Innocenti Research Centre, Florence, Italy
Jegyzetek
1 Jelen tanulmány elsősorban a szerzők elmúlt években folytatott és részben megjelent munkáira támaszkodik: Gyorsjelentés a gyermekszegénységről Magyarországon és Romániában (Szociális Szakmai Szövetség, Budapest, 2000; Darvas Ágnes: Utak vagy tévutak? Családtámogatások Közép-Kelet-Európában a rendszerváltás óta (PhD disszertáció, kézirat); Darvas Ágnes–Tausz Katalin: A gyermekszegénység Magyarországon az évezred végén. I.: Iványi Erika–Solymosi Zsuzsa (szerk.): Gyermekszegénység Magyarországon, az évezred végén. Írások Huszár Tibor 70. születésnapjára. ELTE Szociológiai és Szociálpolitikai Intézet. Budapest 2000.
2 Az adott ország szegénységi küszöbe, azaz a medián jövedelmek 50%-a alatti egy főre jutó jövedelem.
3 Az USA 1997-es hivatalos szegénységi küszöbét alkalmazták mérőszámként.
4 Amiben nem az egyetlen, de mindenképpen fontos tényező volt az ún. létező szocializmus válsága.
5 Social Policy in Slovak Republic 1999: 92
6 A családi pótlék összegénél kisebb, gyermekszámtól független, gyermekenként egységes összeg (a gyermek fogyatékossága esetén ennek kétszerese), valamint a házastárs alacsony jövedelme esetén érvényesíthető adókedvezmény
7 Adóalapkedvezmény: az első gyerek után magasabb kedvezmény (10%), utána 5-5% gyermekenként, valamint speciális kedvezmény fogyatékos eltartott után.
8 Kivéve Magyarországot, ahol már a kilencvenes évek végén is igen magas volt a többgyermekes családok szegénységi kockázata.
9 2001-től kiegészítő családi pótlék.