Az 1996-os esztendő első két hónapjában a gazdaságpolitika slágerlistájának élére került az Államháztartási Reform megvalósításának szándéka, és átvette a gazdaságpolitikai cselekvés meghatározó „láncszemének" szerepét. Az 1988-89-ben meghirdetett és azóta jegelt államháztartási reform immáron következetes bevezetését – egyes megfogalmazásokban folytatását – az 1995 márciusában megkezdett, az európai, valamint a tengerentúli kormányzati körök osztatlan elismerését kiváltó önelégülten magabiztos stabilizációs politika tette szükségessé. Az államháztartási reform megvalósítását előirányzó operatív intézkedések körül kialakult nézetkülönbségek járultak hozzá a legújabbkori magyar politika- és gazdaságtörténet törvényszerű, általában évenként bekövetkező pénzügyminiszter-váltásaihoz.
A szóbanforgó reform a gazdaságpolitika prioritása lett. Az államháztartási reform jelszóvá magasztalását bizonyítja az új pénzügyminiszter kinevezését követő nyilatkozatdömping, amely a kezdeti „sikereket" felmutatni tudó stabilizációs politika legfontosabb megvalósítási eszközének rangjára emelte a csaknem egy évtizede mélyhűtött reformot.
A műhelymunka elemzési tapasztalataira támaszkodó cikk* nem az államháztartás szerkezeti decentralizálásának szükségességét, hanem az államháztartási „reformnak" a társadalom és a makrogazdasági környezetet negligáló vonalvezetését kérdőjelezi meg.
Az államháztartási reform következetes megvalósításának mítoszáról
Az 1995. évi „Bokros-csomagot" követő 1996. évi államháztartási reformra készült agit-prop., illetve mai elnevezéssel PR terv azt sugallja, mintha az 1988-89-es államháztartási reform meghirdetése óta egyedül a közelmúltban leköszönt miniszterben lett volna meg a politikai és szakmai elszántság az államháztartási reform következetes megvalósítására. Az elmúlt évekre oly jellemző emlékezetkihagyásos történetírás, amelyre a „tudományos" PR művek támaszkodnak, felületes és az elmúlt évtizedben lejátszódott újraelosztási folyamatok jellegének tagadására alkalmas. A hosszadalmas bizonyítás helyett csak egy tétel: a tervkoordinációról a piaci koordinációra történő áttérés elkerülhetetlenné tette az államháztartás, illetve a költségvetés szerkezeti átalakítását.
a) A költségvetés kiadási szerkezetében jelentősen – 4,5%-ra – csökkent a gazdálkodó szervek támogatása. A csökkentésben a legnagyobb részarányt a termelői árkiegészítés leépítése foglalta el, amely 1996-ban az államháztartási kiadások 1,5%-át sem éri el. A fejlett piacgazdaságok költségvetésében a gazdálkodó szervek támogatása között szereplő agrártámogatás mértékénél sokkal alacsonyabb a hazai agrártámogatás, amely 1996-ban az államháztartás kiadásainak 2,3%-át teszi ki.
Lényegében megszűnt a fogyasztói árkiegészítés, amely az államháztartás kiadási főösszegének 1,5%-át éri el.
A felhalmozási jellegű államháztartási ráfordítások minimális mértékre zsugorodtak. A vállalkozási szféra területén a költségvetés által finanszírozott beruházások (beleértve az állami lakásépítést) megszűntek. Az államilag finanszírozott központi beruházások részaránya 1996-ban az államháztartási kiadások 3,5%-át, a lakásépítés támogatása 2,5%-ot tesz ki.
b) Az elmúlt évtizedben az államháztartási bevételek – ezáltal a jövedelem – újraelosztási struktúrája is megváltozott.1 Augusztinovics Mária számításai szerint 1989 és 1993 között a Nettó Nemzeti Termék (NDP) volumene 28%-kal csökkent. Ez a visszaesés meredekebb az erre az időszakra általánosan használt 22%-os GDP csökkenésnél. Ez a különbség nyilvánvalóan az amortizáció szabályozásának „liberalizmusában" rejlik, amely a nyereség eltüntetésének egyik módszere.
„Az amortizáció ugyanis nemcsak arányában, hanem értékében is jelentősen megnőtt 1989 óta. Ez eléggé furcsa egy olyan időszakban, amikor a tőkeállomány fizikailag és piaci értékét tekintve egyaránt lepusztult, új beruházás alig volt és a vállalatokat a könyv szerinti érték töredékén adták el."
Az idézett elemzés szerint 1993-ban az állami költségvetés az eredeti munkajövedelmek 31,8%-át vonta el, amely az 1985. évi 15,8%-os elvonás kétszerese. (1985-ben az USA-ban eredeti munkajövedelmek állami elvonása 23,5%-os volt.)
Még jelentősebb az eltérés a tőkejövedelmek állami centralizációjában. Az 1985. évi 21,9%-os állami elvonás 1993-ra 3,4%ra, a bázis időszak 15,5%-ára mérséklődött, megközelítve az USA 1985. évi 2,7%-os értékét. A radikális csökkenést az 19851993 között végbement tulajdonszerkezeti változás csak részben indokolhatja.
Összegezve: a bemutatott szemelvények is igazolják, hogy a jövedelem újraelosztási folyamat jellegét tükröző államháztartási, illetve költségvetési struktúrája megközelíti -egyes esetekben meghaladja – a fejlett piacgazdaságok költségvetési szerkezetét. Ezért a 1996-os esztendőnek az Államháztartási Reform évévé történő minősítése mögött 1995 márciusától a megszokott pénzügypolitikai (vagy talán inkább pénzügytechnikai) manőverezés ideológiai megalapozása húzódik.
Az államháztartási reform újraélesztésének indokai
Az „államháztartási reform" jelszó halaszthatatlan megvalósításának szükségességét a már idézett elemzés (Drecin, 1996.) három okra vezeti vissza:
- az államháztartás aktivitása kiterjedt (túlsúlyos) a GDP-hez mért mutatóhoz viszonyítva;
- az államháztartás alrendszereinek működése a megváltozott társadalmi viszonyai között nem racionális;
- az államháztartás kialakult konkrét (krónikus jellegű) deficitje finanszírozhatatlan.
a) Az államháztartás bevételei Magyarországon a GDP-hez viszonyítva 1989-ben 61,2%-ot, 1992-ben 56,1%-ot tettek ki.2 Ugyanez az arány 12 fejlett piacgazdasággal összehasonlítva 36,4% és 65,6% között van. Hét országban az arány megközelíti az 50%-ot.
Az államháztartás kiadásai Magyarországon a GDP-hez viszonyítva 63,6% (1989), 61,6% (1992). A már említett'nemzetközi összehasonlítás szerint ez a mutató 41,3%-59,8%-os értékek között helyezkedik el.
Mint az a nemzetközi összehasonlításból kitűnik, a hazai adatok eltérése a fejlett piacgazdaságok mutatóitól nem tekinthető olyan kiugrónak, amely a vázolt reform megvalósítását elengedhetetlenné tenné. Ennél sokkal jelentősebb a makropénzügyekhez egyedül értő szakemberek által alkalmazott „bezzeg effektus", amely a gyanútlan politikai döntéshozók manipulálására kitűnően alkalmas.
b) Tagadhatatlan, hogy az államháztartás különböző alrendszereiben (nyugdíj, egészségügyi ellátás, felső-, illetve közoktatás, közigazgatás, területi önkormányzat stb.) rendkívül sok a megtakarítható tartalék. Az államháztartási reform megvalósítását azonban nem lehet az államháztartási deficitcsökkentés kritériuma alá rendelni. Ennek bizonyítására szolgál egy kölcsönvett hivatalos dokumentumból szolgáló idézet.3
„Az államháztartási reform – tartalmát és célját legegyszerűbben megfogalmazva az ország fejlődési szintjéhez mérten túldimenzionált állami szerepvállalás új alapokra helyezését, egyben szűkítését jelenti – azzal a céllal, hogy az állami újraelosztás érzékelhetően csökkenjen. A cél megvalósítása a nagy ellátó (elosztó) rendszerek reformjától várható, de világosan látni kell, hogy a már megszületett, vagy előkészítés alatt álló (szociális, közoktatás, felsőoktatás, közalkalmazotti, köztisztviselői stb.) törvények alapvetően egy-egy terület szakmai tevékenységének olyan megújítását, strukturális átalakítását célozzák, amely a költségvetési, államháztartási egyensúlyt nem javítja."
c) Az államháztartási reform újraélesztésének leglényegesebb indítékai az állami pénzügyi rendszer finanszírozhatatlanságára vezetnek vissza. A már idézett elemzés (Drecin, 1996.) fontos következtetése, hogy az állam finanszírozási válsága az elmúlt évtized céltévesztő pénzügypolitikai vonalvezetése következtében kialakult államháztartási bevételi és kiadási szerkezet következménye.
Az 1988-89 óta követett időszakban az államháztartási szféra kiadási oldala – a már említett gazdálkodó szervek támogatásai, fogyasztói árkiegészítés, felhalmozás, lakásépítés számtalan szociálpolitikai jellegű ráfordításoktól mentesülve – jelentősen mérséklődött. Mindezek a kétségtelen egyensúlyt "javító korrekciók ellenére az állami pénzügyi rendszer egyensúlyi helyzete fokozódó mértékben romlott. A paternalista „osztogató" költségvetési ráfordítások helyét az adósságszolgálat foglalta el. Az államháztartási kiadások között szereplő adósságszolgálat a 1996-os előirányzatban 573,2 Mrd Ft, amely az összes kiadások 20,5%-át, a GDP 9,6%-át teszi ki.
Az adósságszolgálatból származó kiadások rendkívüli mértékű növekedési dinamikát képviselnek. A költségvetés belső adósságállománya 1994 végén két és félszerese az 1990. év véginek. Még riasztóbb ez a növekedési index az 1994. évi adósságszolgálati kötelezettség esetében, amely mintegy ötszörösen (506%) haladta meg az 1990. évi szintet.4 Az adósságszolgálat növekedési indexe az 1990. évi bázishoz viszonyítva 1995 és 1996-ban tovább gyorsult. (1995-ben 854; 1996-ban 1023 indexértékkel.)
Az államháztartás finanszírozhatatlanságát másik oldalról az elosztható torta mértékének csökkenésével szokás magyarázni. Az elosztható nettó nemzeti termék zsugorodása – a kedvezőtlen külgazdasági klíma alakulásán kívül – jelentős mértékben az elmúlt 6-8 év gazdaságpolitikai következményére lehet vezethető vissza.
A következőkben csak utalni lehet arra, hogy a restrikciós elvonáspolitika hatására a GDP kb. egyharmadát kitevő volumen a feketegazdaságon keresztül kikerül a szervezett gazdaság pénzügyi folyamataiból.
A már idézett elemzés5 szerint a nyereségadózás csökkenésével a bevallott adóköteles nyereség folyóáron az 1989-es 302.5 Mrd Fr-ról az 1993. évre 189 Mrd Ft-ra, azaz 62%-ra esett vissza. A pénzintézetek bevallott folyóáras nyeresége 54,4 Mrd Ft-ról 5,1 Mrd Ft-ra csökkent, azaz 1992-ban az 1989-es szint 9%-át érte el.
A tényleges nyereségadóbefizetés folyóáron az 1989. évi 116,5 Mrd Ft-ról 1993-ban 57,1 Mrd Ft-ra zsugorodott, ami a GDP-hez viszonyítva 6,8%-1,6% nyereségadó befizetést reprezentál. Ez utóbbi mutató a fejlett piacgazdaság 3%-os értékéhez viszonyítva rendkívül alacsony.
A restrikciós terápia és az államháztartási reform kontinuitása
A nyolcvanas évtized végén kialakult stabilizációs terápia, elsősorban a tervgazdasági modell által manipulált gazdasági növekedés institucionális feltételeinek lebontásával kívánta a gazdaság, ezen belül az államháztartás súlyosan megbomlott egyensúlyát helyreállítani. A stabilizációs terápia első szakasza a gazdasági növekedés, a beruházások visszaszorítására irányult. A piaci koordináció működőképességét túlbecsülve a gazdaság adottságait figyelmen kívül hagyó teljeskörű piacliberalizációt valósított meg. Az 1990-es parlamenti választáson legitimált kormányzat a vázolt stabilizációs politikát az amúgy is rossz hatásfokú „szocialista" nagyvállalatok, mezőgazdasági termelőszövetkezetek és vezetői ellen irányuló ideológiai keresztesháborúval toldotta meg. A külgazdasági piacok elvesztése mellett a rögtönzött, a globalizált világra nem figyelő, csak taktikai elemekre épülő gazdaságpolitika irreverzibilis útra terelte a magyar nemzetgazdaságot, mit sem törődve annak társadalmi következményeivel.
1993-94-ben a korábban kompromitálódott gazdasági növekedés rehabilitása a külkereskedelmi áruforgalom és fizetési mérleg éves 3,5-4 Mrd USA-dolláros deficitjével a gazdasági egyensúly súlyos megbomlásához vezetett. Ezért az 1994-es választásokon kormányzati pozícióba került koalíció kénytelen volt a gazdasági összeomlás elkerülését biztosító válságkezelési intézkedések meghozatalára.
Az 1994-es választások, de különösen az 1995-ös márciusi ifjaknak a gazdaságpolitika centrumába való kerülése óta a stabilizációs politika második szakasza indult el. Ennek a pénzügypolitikai korrekciónak legfontosabb pillére a hazai valuta egyszeri 9%-os devalválása, az 1,4, illetve 1,2%-os havonta előre bejelentett csúszó leértékelése, valamint az ideiglenesen bevezetett import vámilleték. E liberális, illetve monetárisnak nem nevezhető terápia pozitív hatását 1995-ben az áruforgalmi és a fizetési mérleg pozíciójának javuló tendenciájában, ezen keresztül a pénzügyi válság elkerülésében lehet megjelölni. Ugyanakkor a vázolt terápia a pénzügypolitika által gerjesztett infláció felgyorsulásán keresztül kedvezőtlen hatást gyakorolt az államháztartás egyensúlyi helyzetére. A mesterségesen gerjesztett infláció felgyorsulásának elkerülése érdekével magyarázható az a restrikciós terápia, amely mintegy 12%-kal kurtította meg a hazai munkavállalók nemzetközi összehasonlításban rendkívül alacsony bér-, illetve vásárlóerő színvonalát.
1. táblázat A budapesti munkavállalók ár-, bér-, vásárlóerő színvonala a világ nagyvárosainak százalékában |
|||
|
Árszínvonal |
Nettó bérszínvonal |
Belföldi vásárlóerő |
Zürich |
43,3 |
6,8 |
15,8 |
Frankfurt |
55,8 |
10,2 |
18,8 |
Bécs |
55,5 |
11,8 |
21,4 |
Madrid |
71,4 |
15,9 |
22,5 |
Athén |
79,5 |
23,8 |
30 |
Liszabon |
84,2 |
29,4 |
35,2 |
Mexikóváros |
86,4 |
45 |
52,5 |
Prága |
120,6 |
106 |
88,8 |
Forrás: Preise und Löhne um die Welt in internationaler Kaufkraftvergleich. Ausgabe 1994. Schweizerischen Bankgesellschaft, Zürich. (A számított értékek a budapesti színvonalnak a megadott városokhoz viszonyított értékeit mutatják.) |
A nemzetközi összehasonlításban a budapesti bér- és vásárlóerőszínvonal rendkívül kedvezőtlen pozícióját igazolja, hogy a bérszínvonal esetében fővárosunk 51 nemzetközi nagyváros között a 45., míg a belső vásárlóerő tekintetében a 44. helyet foglalja.
Ez a súlyos, az ország társadalmi stabilitását veszélyeztető áldozat egyúttal az igénybe vett inflációs terápia miatt a költségvetés pénzügyi egyensúlyát is kedvezőtlenül érinti, ezért a reálbér-színvonal további csökkentésének lehetőségei a társadalmi tűrőképesség határához közelítenek. Ezért talán nem véletlen, hogy az elmúlt egy-két évben a restrikciós főcsapás iránya a munkavállalók szociális szolgáltatási ellen irányul. Ez a kampány – jól csengő jelszava szerint – a „koraszülött jóléti állam" lebontását szorgalmazza. Az elmúlt hónapokban gyakorta idézett állítással kapcsolatban megállapítható, hogy az ún. jóléti ráfordítások mértékét nem szerencsés alkalmazni olyan országok esetében, ahol a jóléti kiadások a munkaerő újratermelési költségeit messze alul múló bérköltségek kompenzálására szolgál. Ezzel az ellátással szemben mit mutatnak a statisztikai adatok? A KSH egy kiadványa6 – 1980 közepén – összehasonlította a lakás, a kommunális, a TB, a jóléti kiadások részarányát az állami költségvetéshez viszonyítva.
2. táblázat Szociális kiadások az állami költségvetés százalékában |
|
% | Országok |
20 | Izrael |
24.6 | USA, Ausztrália |
25 | Magyarország |
26 | Kanada, Románia |
31-33 | Egyesült Királyság, Jugoszlávia, Svédorszság |
40 | Dánia, Chile |
44 | NSZK |
„Az államháztartás finanszírozhatóságának kulcsa a gazdasági növekedés, a gyorsabb növekedés elősegítésében pedig meg kell változtatni a közkiadások szintjét és összetételét… Mivel Magyarország jóléti rendszerének fenntartása felemészti a közkiadások nagy részét, a növekedéshez szükséges erőforrások felszabadításához elkerülhetetlen e rendszer szerkezeti átalakítása… Nemzetközi összehasonlítások azt mutatják, hogy Magyarország erőforrásainak lényegesen nagyobb hányadát költi jóléti intézkedésekre és intézményekre, mint a fejlődés hasonló fázisában lévő más piacgazdaságok. Sőt, a magyar transzfer-és jogosultsági rendszer szolgáltatásait csak a magas arányú jövedelemújraelosztásukról ismert OECD-gazdaságokban, így például Svédországban, Hollandiában és Franciaországban múlják felül."7
Az idézet nem a volt pénzügyminiszter, illetve a jegybank jelenlegi elnöke, hanem a világbanki szakértők írói munkásságának terméke. Ez a dokumentum annak a hazai pénzügypolitikának a forrása, amely napjainkban az államháztartási reform ürügyén a „jóléti" rendszer költségeinek lefaragására törekszik. Az államháztartási reform súlyponti kérdése a nyugdíjrendszer, illetve az egészségügyi ellátás reformja, amelynek bevezetése a Pénzügyminisztérium és az adott két önkormányzat közötti, a megszokottnál is súlyosabb szakmai viták jellegét ölti.
A jóléti (nyugdíj, egészségügy) rendszerek reformját a Pénzügyminisztérium azért tartja rendkívül égető problémának, mert a tőke alacsony hozadékát a magas bérköltség (!) okozza. A bérköltség mérséklésének programját a munkáltató által fizetett TB-járulék csökkentéssel kívánja megoldani. A nyugdíj- és egészségügyi reform igazi célja a tőke és a munkajövedelem arányainak megváltoztatása a munkajövedelem hátrányára. A nyugdíjreform fontos iránya a nyugdíjkorhatár felemé^ lése, ami a járulékfizetési idő meghosszabbítását, a kifizetési kötelezettség csökkentését eredményezné.
A másik fontos, egyelőre kidolgozatlan elképzelés a jelenlegi kiróvó-felosztó nyugdíjellátási rendszer átállítása az „egyéni tőkeszámlák" hozadékától és tőkenagyságától függő egyéni ellátási rendszerre.
Összegzés helyett
A jóléti rendszerek átalakítására redukált, az államháztartás finanaszírozhatóságát biztosító reformtörekvések tartalékai kimerültek. E felismerés aprópénzre váltása nemcsak a társadalmi reagálás, azaz a politikai stabilitás, hanem a makrogazdaság működése szempontjából is elengedhetetlen követelmény.
Az államháztartás pénzügyi egyensúlyának helyreállítására irányuló stabilizációs politika olyan korrekciót igényel, amely a lakosság reáljövedelmének és jóléti szolgáltatásainak megkurtítása helyett az egyensúly helyreállítását a pénzügypolitika által gerjesztett infláció megfékezésén keresztül akarja elérni és ezt tekinti elsődleges feladatának. A vázolt hangsúlyváltás nem teszi feleslegessé az államháztartási reformot, beleértve a jóléti rendszerek átalakítását. Ebben a reformfolyamatban azonban a sorrendiség szempontjából is sokkal nagyobb szerepet kell biztosítani az eddig kevésbé hangoztatott, az államigazgatás és a területi önkormányzatok gazdálkodását elősegítő pénzügyi, illetve adóreform megvalósításának, amely megteremtheti egy piackonform gazdasági növekedés kereteit.
Jegyzetek
* A cikk Drecin József: „Gondolatok az államháztartási reformról" c. UNI-ECO Egyetemi Tanácsadó KFT kiadásában megjelent vitaexpozé, illetve az MSZP Közgazdasági Tagozata e tárgyban megtartott vitájának tapasztalataira támaszkodik.
1 A következőkben támaszkodom: Augusztinovics Mária: Újraelosztás és jóléti állam. Társadalmi Szemle, 1996/2. 14-28.
2 Az adatok forrása: Magyarország – Szerkezetváltás és tartós növekedés. Világbank Országtanulmány, Washington DC, 1995. 160.
3 Az államháztartási reform koncepciójának néhány kérdése. Pénzügyminisztérium, 1994. szeptember.
4 Az adatok forrása: Konjunktúrajelentés. A világgazdaság és a magyar gazdaság helyzete és kilátásai 1995 nyarán. 1995/2. Kopint-Datorg 100.
5 Drecin (1996) számításai szerint.
6 Gazdasági fejlettség színvonalának összehasonlítása. KSH, 1989. 323-330.
7 L: Világbank országtanulmány, 25.