A permanens gazdaságpolitikai kvázi-reformokról

Egy hosszabb ideje folyó műhelymunka eddigi tapasztalatait összegzi szerzőnk. Nem kérdőjelezi meg az államháztartás szerkezeti decentralizálásának szükségességét, de behatóan bírálja az államháztartási „reformnak" a társadalmi és makrogazdasági környezetet negligáló vonalvezetését .

Az 1996-os esztendő első két hónapjában a gazdaságpolitika slá­gerlistájának élére került az Államháztartási Reform megvalósí­tásának szándéka, és átvette a gazdaságpolitikai cselekvés meg­határozó „láncszemének" szerepét. Az 1988-89-ben meghirde­tett és azóta jegelt államháztartási reform immáron következetes bevezetését – egyes megfogalmazásokban folytatását – az 1995 márciusában megkezdett, az európai, valamint a tengerentúli kor­mányzati körök osztatlan elismerését kiváltó önelégülten maga­biztos stabilizációs politika tette szükségessé. Az államháztartási reform megvalósítását előirányzó operatív intézkedések körül ki­alakult nézetkülönbségek járultak hozzá a legújabbkori magyar politika- és gazdaságtörténet törvényszerű, általában évenként bekövetkező pénzügyminiszter-váltásaihoz.

A szóbanforgó reform a gazdaságpolitika prioritása lett. Az ál­lamháztartási reform jelszóvá magasztalását bizonyítja az új pénzügyminiszter kinevezését követő nyilatkozatdömping, amely a kezdeti „sikereket" felmutatni tudó stabilizációs politika legfon­tosabb megvalósítási eszközének rangjára emelte a csaknem egy évtizede mélyhűtött reformot.

A műhelymunka elemzési tapasztalataira támaszkodó cikk* nem az államháztartás szerkezeti decentralizálásának szüksé­gességét, hanem az államháztartási „reformnak" a társadalom és a makrogazdasági környezetet negligáló vonalvezetését kér­dőjelezi meg.

Az államháztartási reform következetes megvalósításának mítoszáról

Az 1995. évi „Bokros-csomagot" követő 1996. évi államháztar­tási reformra készült agit-prop., illetve mai elnevezéssel PR terv azt sugallja, mintha az 1988-89-es államháztartási reform meg­hirdetése óta egyedül a közelmúltban leköszönt miniszterben lett volna meg a politikai és szakmai elszántság az államháztartási reform következetes megvalósítására. Az elmúlt évekre oly jel­lemző emlékezetkihagyásos történetírás, amelyre a „tudomá­nyos" PR művek támaszkodnak, felületes és az elmúlt évtized­ben lejátszódott újraelosztási folyamatok jellegének tagadására alkalmas. A hosszadalmas bizonyítás helyett csak egy tétel: a tervkoordinációról a piaci koordinációra történő áttérés el­kerülhetetlenné tette az államháztartás, illetve a költségve­tés szerkezeti átalakítását.

a) A költségvetés kiadási szerkezetében jelentősen – 4,5%-ra – csökkent a gazdálkodó szervek támogatása. A csökkentésben a legnagyobb részarányt a termelői árkiegészítés leépítése fog­lalta el, amely 1996-ban az államháztartási kiadások 1,5%-át sem éri el. A fejlett piacgazdaságok költségvetésében a gazdál­kodó szervek támogatása között szereplő agrártámogatás mér­tékénél sokkal alacsonyabb a hazai agrártámogatás, amely 1996-ban az államháztartás kiadásainak 2,3%-át teszi ki.

Lényegében megszűnt a fogyasztói árkiegészítés, amely az államháztartás kiadási főösszegének 1,5%-át éri el.

A felhalmozási jellegű államháztartási ráfordítások minimális mértékre zsugorodtak. A vállalkozási szféra területén a költség­vetés által finanszírozott beruházások (beleértve az állami la­kásépítést) megszűntek. Az államilag finanszírozott központi beruházások részaránya 1996-ban az államháztartási kiadások 3,5%-át, a lakásépítés támogatása 2,5%-ot tesz ki.

b) Az elmúlt évtizedben az államháztartási bevételek – ezál­tal a jövedelem – újraelosztási struktúrája is megváltozott.1 Augusztinovics Mária számításai szerint 1989 és 1993 között a Nettó Nemzeti Termék (NDP) volumene 28%-kal csökkent. Ez a visszaesés meredekebb az erre az időszakra általánosan hasz­nált 22%-os GDP csökkenésnél. Ez a különbség nyilvánvalóan az amortizáció szabályozásának „liberalizmusában" rejlik, amely a nyereség eltüntetésének egyik módszere.

„Az amortizáció ugyanis nemcsak arányában, hanem értéké­ben is jelentősen megnőtt 1989 óta. Ez eléggé furcsa egy olyan időszakban, amikor a tőkeállomány fizikailag és piaci értékét te­kintve egyaránt lepusztult, új beruházás alig volt és a vállalato­kat a könyv szerinti érték töredékén adták el."

Az idézett elemzés szerint 1993-ban az állami költségvetés az eredeti munkajövedelmek 31,8%-át vonta el, amely az 1985. évi 15,8%-os elvonás kétszerese. (1985-ben az USA-ban ere­deti munkajövedelmek állami elvonása 23,5%-os volt.)

Még jelentősebb az eltérés a tőkejövedelmek állami centrali­zációjában. Az 1985. évi 21,9%-os állami elvonás 1993-ra 3,4%­ra, a bázis időszak 15,5%-ára mérséklődött, megközelítve az USA 1985. évi 2,7%-os értékét. A radikális csökkenést az 1985­1993 között végbement tulajdonszerkezeti változás csak rész­ben indokolhatja.

Összegezve: a bemutatott szemelvények is igazolják, hogy a jövedelem újraelosztási folyamat jellegét tükröző állam­háztartási, illetve költségvetési struktúrája megközelíti -egyes esetekben meghaladja – a fejlett piacgazdaságok költségvetési szerkezetét. Ezért a 1996-os esztendőnek az Államháztartási Reform évévé történő minősítése mögött 1995 márciusától a megszokott pénzügypolitikai (vagy talán inkább pénzügytechnikai) manőverezés ideológiai megalapozása hú­zódik.

Az államháztartási reform újraélesztésének indokai

Az „államháztartási reform" jelszó halaszthatatlan megvalósítá­sának szükségességét a már idézett elemzés (Drecin, 1996.) három okra vezeti vissza:

  • az államháztartás aktivitása kiterjedt (túlsúlyos) a GDP-hez mért mutatóhoz viszonyítva;
  • az államháztartás alrendszereinek működése a megválto­zott társadalmi viszonyai között nem racionális;
  • az államháztartás kialakult konkrét (krónikus jellegű) deficit­je finanszírozhatatlan.

a) Az államháztartás bevételei Magyarországon a GDP-hez viszonyítva 1989-ben 61,2%-ot, 1992-ben 56,1%-ot tettek ki.2 Ugyanez az arány 12 fejlett piacgazdasággal összehasonlítva 36,4% és 65,6% között van. Hét országban az arány megköze­líti az 50%-ot.

Az államháztartás kiadásai Magyarországon a GDP-hez viszo­nyítva 63,6% (1989), 61,6% (1992). A már említett'nemzetközi összehasonlítás szerint ez a mutató 41,3%-59,8%-os értékek között helyezkedik el.

Mint az a nemzetközi összehasonlításból kitűnik, a hazai ada­tok eltérése a fejlett piacgazdaságok mutatóitól nem tekint­hető olyan kiugrónak, amely a vázolt reform megvalósítását elengedhetetlenné tenné. Ennél sokkal jelentősebb a makropénzügyekhez egyedül értő szakemberek által alkalma­zott „bezzeg effektus", amely a gyanútlan politikai döntéshozók manipulálására kitűnően alkalmas.

b) Tagadhatatlan, hogy az államháztartás különböző alrend­szereiben (nyugdíj, egészségügyi ellátás, felső-, illetve közokta­tás, közigazgatás, területi önkormányzat stb.) rendkívül sok a megtakarítható tartalék. Az államháztartási reform megvalósí­tását azonban nem lehet az államháztartási deficitcsökkentés kritériuma alá rendelni. Ennek bizonyítására szolgál egy kölcsön­vett hivatalos dokumentumból szolgáló idézet.3

„Az államháztartási reform – tartalmát és célját legegysze­rűbben megfogalmazva az ország fejlődési szintjéhez mérten túldimenzionált állami szerepvállalás új alapokra helyezését, egyben szűkítését jelenti – azzal a céllal, hogy az állami újraelosztás érzékelhetően csökkenjen. A cél megvalósítása a nagy ellátó (elosztó) rendszerek reformjától várható, de vilá­gosan látni kell, hogy a már megszületett, vagy előkészítés alatt álló (szociális, közoktatás, felsőoktatás, közalkalmazotti, köz­tisztviselői stb.) törvények alapvetően egy-egy terület szakmai tevékenységének olyan megújítását, strukturális átalakítását célozzák, amely a költségvetési, államháztartási egyensúlyt nem javítja."

c) Az államháztartási reform újraélesztésének leglényegesebb indítékai az állami pénzügyi rendszer finanszírozhatatlanságá­ra vezetnek vissza. A már idézett elemzés (Drecin, 1996.) fon­tos következtetése, hogy az állam finanszírozási válsága az elmúlt évtized céltévesztő pénzügypolitikai vonalvezetése következtében kialakult államháztartási bevételi és kiadási szerkezet következménye.

Az 1988-89 óta követett időszakban az államháztartási szfé­ra kiadási oldala – a már említett gazdálkodó szervek támoga­tásai, fogyasztói árkiegészítés, felhalmozás, lakásépítés szám­talan szociálpolitikai jellegű ráfordításoktól mentesülve – jelen­tősen mérséklődött. Mindezek a kétségtelen egyensúlyt "javító korrekciók ellenére az állami pénzügyi rendszer egyensúlyi hely­zete fokozódó mértékben romlott. A paternalista „osztogató" költ­ségvetési ráfordítások helyét az adósságszolgálat foglalta el. Az államháztartási kiadások között szereplő adósságszolgálat a 1996-os előirányzatban 573,2 Mrd Ft, amely az összes kiadá­sok 20,5%-át, a GDP 9,6%-át teszi ki.

Az adósságszolgálatból származó kiadások rendkívüli mérté­kű növekedési dinamikát képviselnek. A költségvetés belső adós­ságállománya 1994 végén két és félszerese az 1990. év végi­nek. Még riasztóbb ez a növekedési index az 1994. évi adós­ságszolgálati kötelezettség esetében, amely mintegy ötszörösen (506%) haladta meg az 1990. évi szintet.4 Az adósságszolgálat növekedési indexe az 1990. évi bázishoz viszonyítva 1995 és 1996-ban tovább gyorsult. (1995-ben 854; 1996-ban 1023 index­értékkel.)

Az államháztartás finanszírozhatatlanságát másik oldalról az elosztható torta mértékének csökkenésével szokás magyaráz­ni. Az elosztható nettó nemzeti termék zsugorodása – a ked­vezőtlen külgazdasági klíma alakulásán kívül – jelentős mér­tékben az elmúlt 6-8 év gazdaságpolitikai következményé­re lehet vezethető vissza.

A következőkben csak utalni lehet arra, hogy a restrikciós elvonáspolitika hatására a GDP kb. egyharmadát kitevő volumen a feketegazdaságon keresztül kikerül a szervezett gazdaság pénzügyi folyamataiból.

A már idézett elemzés5 szerint a nyereségadózás csökkené­sével a bevallott adóköteles nyereség folyóáron az 1989-es 302.5 Mrd Fr-ról az 1993. évre 189 Mrd Ft-ra, azaz 62%-ra esett vissza. A pénzintézetek bevallott folyóáras nyeresége 54,4 Mrd Ft-ról 5,1 Mrd Ft-ra csökkent, azaz 1992-ban az 1989-es szint 9%-át érte el.

A tényleges nyereségadóbefizetés folyóáron az 1989. évi 116,5 Mrd Ft-ról 1993-ban 57,1 Mrd Ft-ra zsugorodott, ami a GDP-hez viszonyítva 6,8%-1,6% nyereségadó befizetést reprezentál. Ez utóbbi mutató a fejlett piacgazdaság 3%-os értékéhez viszonyítva rendkívül alacsony.

A restrikciós terápia és az államháztartási reform kontinuitása

A nyolcvanas évtized végén kialakult stabilizációs terápia, első­sorban a tervgazdasági modell által manipulált gazdasági növe­kedés institucionális feltételeinek lebontásával kívánta a gazda­ság, ezen belül az államháztartás súlyosan megbomlott egyen­súlyát helyreállítani. A stabilizációs terápia első szakasza a gaz­dasági növekedés, a beruházások visszaszorítására irányult. A piaci koordináció működőképességét túlbecsülve a gazdaság adottságait figyelmen kívül hagyó teljeskörű piacliberalizációt va­lósított meg. Az 1990-es parlamenti választáson legitimált kor­mányzat a vázolt stabilizációs politikát az amúgy is rossz hatás­fokú „szocialista" nagyvállalatok, mezőgazdasági termelőszövet­kezetek és vezetői ellen irányuló ideológiai keresztesháborúval toldotta meg. A külgazdasági piacok elvesztése mellett a rögtön­zött, a globalizált világra nem figyelő, csak taktikai elemekre épü­lő gazdaságpolitika irreverzibilis útra terelte a magyar nemzetgaz­daságot, mit sem törődve annak társadalmi következményeivel.

1993-94-ben a korábban kompromitálódott gazdasági növe­kedés rehabilitása a külkereskedelmi áruforgalom és fizetési mérleg éves 3,5-4 Mrd USA-dolláros deficitjével a gazdasági egyensúly súlyos megbomlásához vezetett. Ezért az 1994-es választásokon kormányzati pozícióba került koalíció kénytelen volt a gazdasági összeomlás elkerülését biztosító válságkeze­lési intézkedések meghozatalára.

Az 1994-es választások, de különösen az 1995-ös márciusi ifjaknak a gazdaságpolitika centrumába való kerülése óta a sta­bilizációs politika második szakasza indult el. Ennek a pénzügypolitikai korrekciónak legfontosabb pillére a hazai valu­ta egyszeri 9%-os devalválása, az 1,4, illetve 1,2%-os havonta előre bejelentett csúszó leértékelése, valamint az ideiglenesen bevezetett import vámilleték. E liberális, illetve monetárisnak nem nevezhető terápia pozitív hatását 1995-ben az áruforgalmi és a fizetési mérleg pozíciójának javuló tendenciájában, ezen keresz­tül a pénzügyi válság elkerülésében lehet megjelölni. Ugyanak­kor a vázolt terápia a pénzügypolitika által gerjesztett infláció fel­gyorsulásán keresztül kedvezőtlen hatást gyakorolt az államház­tartás egyensúlyi helyzetére. A mesterségesen gerjesztett inflá­ció felgyorsulásának elkerülése érdekével magyarázható az a restrikciós terápia, amely mintegy 12%-kal kurtította meg a ha­zai munkavállalók nemzetközi összehasonlításban rendkívül ala­csony bér-, illetve vásárlóerő színvonalát.

1. táblázat

A budapesti munkavállalók ár-, bér-, vásárlóerő színvonala a világ nagyvárosainak százalékában

 

Árszínvonal

Nettó bérszínvonal

Belföldi vásárlóerő

Zürich

43,3

6,8

15,8

Frankfurt

55,8

10,2

18,8

Bécs

55,5

11,8

21,4

Madrid

71,4

15,9

22,5

Athén

79,5

23,8

30

Liszabon

84,2

29,4

35,2

Mexikóváros

86,4

45

52,5

Prága

120,6

106

88,8

Forrás: Preise und Löhne um die Welt in internationaler Kaufkraftvergleich. Ausgabe 1994. Schweizerischen Bankgesellschaft, Zürich.

(A számított értékek a budapesti színvonalnak a megadott városokhoz viszonyított értékeit mutatják.)

A nemzetközi összehasonlításban a budapesti bér- és vásárlóerőszínvonal rendkívül kedvezőtlen pozícióját igazolja, hogy a bérszínvonal esetében fővárosunk 51 nemzetközi nagy­város között a 45., míg a belső vásárlóerő tekintetében a 44. helyet foglalja.

Ez a súlyos, az ország társadalmi stabilitását veszélyeztető áldozat egyúttal az igénybe vett inflációs terápia miatt a költség­vetés pénzügyi egyensúlyát is kedvezőtlenül érinti, ezért a reál­bér-színvonal további csökkentésének lehetőségei a társa­dalmi tűrőképesség határához közelítenek. Ezért talán nem véletlen, hogy az elmúlt egy-két évben a restrikciós főcsapás iránya a munkavállalók szociális szolgáltatási ellen irányul. Ez a kampány – jól csengő jelszava szerint – a „koraszülött jóléti ál­lam" lebontását szorgalmazza. Az elmúlt hónapokban gyakorta idézett állítással kapcsolatban megállapítható, hogy az ún. jólé­ti ráfordítások mértékét nem szerencsés alkalmazni olyan orszá­gok esetében, ahol a jóléti kiadások a munkaerő újratermelési költségeit messze alul múló bérköltségek kompenzálására szol­gál. Ezzel az ellátással szemben mit mutatnak a statisztikai ada­tok? A KSH egy kiadványa6 – 1980 közepén – összehasonlítot­ta a lakás, a kommunális, a TB, a jóléti kiadások részarányát az állami költségvetéshez viszonyítva.

2. táblázat

Szociális kiadások az állami költségvetés százalékában

% Országok
20 Izrael
24.6 USA, Ausztrália
25 Magyarország
26 Kanada, Románia
31-33 Egyesült Királyság, Jugoszlávia, Svédorszság
40 Dánia, Chile
44 NSZK

Ezek után talán felfedezhető a kontinuitás a restrikciós terá­pia és az államháztartási reform felújítása között. Az államház­tartási reform gyorsütemű radikális bevezetésének kampányát a pénzügyi kormányzat 1995-ben indította. A kampány első üte­me a jóléti rendszer átalakítására irányul. Rendkívül figyelemre­méltó a következő idézet:

„Az államháztartás finanszírozhatóságának kulcsa a gazda­sági növekedés, a gyorsabb növekedés elősegítésében pedig meg kell változtatni a közkiadások szintjét és összetételét… Mi­vel Magyarország jóléti rendszerének fenntartása felemészti a közkiadások nagy részét, a növekedéshez szükséges erőforrás­ok felszabadításához elkerülhetetlen e rendszer szerkezeti át­alakítása… Nemzetközi összehasonlítások azt mutatják, hogy Magyarország erőforrásainak lényegesen nagyobb hányadát költi jóléti intézkedésekre és intézményekre, mint a fejlődés hasonló fázisában lévő más piacgazdaságok. Sőt, a magyar transzfer-és jogosultsági rendszer szolgáltatásait csak a magas arányú jövedelemújraelosztásukról ismert OECD-gazdaságokban, így például Svédországban, Hollandiában és Franciaországban múlják felül."7

Az idézet nem a volt pénzügyminiszter, illetve a jegybank je­lenlegi elnöke, hanem a világbanki szakértők írói munkássá­gának terméke. Ez a dokumentum annak a hazai pénzügypo­litikának a forrása, amely napjainkban az államháztartási re­form ürügyén a „jóléti" rendszer költségeinek lefaragására tö­rekszik. Az államháztartási reform súlyponti kérdése a nyug­díjrendszer, illetve az egészségügyi ellátás reformja, amelynek bevezetése a Pénzügyminisztérium és az adott két önkormány­zat közötti, a megszokottnál is súlyosabb szakmai viták jelle­gét ölti.

A jóléti (nyugdíj, egészségügy) rendszerek reformját a Pénz­ügyminisztérium azért tartja rendkívül égető problémának, mert a tőke alacsony hozadékát a magas bérköltség (!) okozza. A bérköltség mérséklésének programját a munkáltató által fizetett TB-járulék csökkentéssel kívánja megoldani. A nyugdíj- és egészségügyi reform igazi célja a tőke és a munkajövede­lem arányainak megváltoztatása a munkajövedelem hátrá­nyára. A nyugdíjreform fontos iránya a nyugdíjkorhatár felemé^ lése, ami a járulékfizetési idő meghosszabbítását, a kifizetési kötelezettség csökkentését eredményezné.

A másik fontos, egyelőre kidolgozatlan elképzelés a jelenlegi kiróvó-felosztó nyugdíjellátási rendszer átállítása az „egyéni tő­keszámlák" hozadékától és tőkenagyságától függő egyéni ellá­tási rendszerre.

Összegzés helyett

A jóléti rendszerek átalakítására redukált, az államháztartás finanaszírozhatóságát biztosító reformtörekvések tartalékai ki­merültek. E felismerés aprópénzre váltása nemcsak a társa­dalmi reagálás, azaz a politikai stabilitás, hanem a makrogaz­daság működése szempontjából is elengedhetetlen követel­mény.

Az államháztartás pénzügyi egyensúlyának helyreállítására irányuló stabilizációs politika olyan korrekciót igényel, amely a lakosság reáljövedelmének és jóléti szolgáltatásainak megkur­títása helyett az egyensúly helyreállítását a pénzügypolitika ál­tal gerjesztett infláció megfékezésén keresztül akarja elérni és ezt tekinti elsődleges feladatának. A vázolt hangsúlyváltás nem teszi feleslegessé az államháztartási reformot, beleértve a jóléti rendszerek átalakítását. Ebben a reformfolyamatban azonban a sorrendiség szempontjából is sokkal nagyobb szerepet kell biz­tosítani az eddig kevésbé hangoztatott, az államigazgatás és a területi önkormányzatok gazdálkodását elősegítő pénzügyi, illet­ve adóreform megvalósításának, amely megteremtheti egy piackonform gazdasági növekedés kereteit.

Jegyzetek

* A cikk Drecin József: „Gondolatok az államháztartási reformról" c. UNI-ECO Egyetemi Tanácsadó KFT kiadásában megjelent vitaexpozé, illetve az MSZP Közgazdasági Tagozata e tárgyban megtartott vitájá­nak tapasztalataira támaszkodik.

1 A következőkben támaszkodom: Augusztinovics Mária: Újraelosztás és jóléti állam. Társadalmi Szemle, 1996/2. 14-28.

2 Az adatok forrása: Magyarország – Szerkezetváltás és tartós növe­kedés. Világbank Országtanulmány, Washington DC, 1995. 160.

3 Az államháztartási reform koncepciójának néhány kérdése. Pénzügy­minisztérium, 1994. szeptember.

4 Az adatok forrása: Konjunktúrajelentés. A világgazdaság és a ma­gyar gazdaság helyzete és kilátásai 1995 nyarán. 1995/2. Kopint-Datorg 100.

5 Drecin (1996) számításai szerint.

6 Gazdasági fejlettség színvonalának összehasonlítása. KSH, 1989. 323-330.

7 L: Világbank országtanulmány, 25.