A 70-es és 80-as évtized fordulóján a nyugat-európai országok­ban mélyreható változás ment végbe a szociálpolitika területén. Amit először még pusztán a társadalombiztosítás és munkanél­küli-segélyezés pénzügyi válságának tekintettek és a „jóléti tár­sadalom" kiépítése közbeni nemkívánatos lélegzetvételnyi szü­netként aposztrofáltak, gyors ütemben torkollott a jóléti állam jajongások kísérte leépüléséhez. Sok juttatást megrövidítettek, át­csoportosítottak, átrendeztek, és ami a fal túlsó oldalán mind­ezekből megmaradt, ahhoz egyre nehezebben és mind keve­sebb ember jutott hozzá. Kis késéssel a helyi önkormányzatok­nál is megkezdődött az irtóhadjárat a „robbanásszerűen megnö­vekedett" szociális kiadások leépítéséért. S a látóhatáron körvo­nalaiban feltűnt az ún. kétharmados társadalom, az a szociális képződmény, amelyben a lakosság egyharmada ki van zárva a megfelelő szociális ellátottság köréből.

Mégis, tovább éltek azok a fejlődésközpontú elképzelések, amelyek szerint itt – meglehet mélyreható, de csak – konjunktu­rális gondokról van szó, s ezek leküzdéséhez és gyors megha­ladásához az állami szociálpolitika bevételfokozó intézkedéseire és erőfeszítéseire lenne szükség. Első lendülettel legelőször is a pénzügyi források problémái felett akartak úrrá lenni: Azonban a szociálpolitikai változások ezeket az elképzeléseket már rég írott malaszttá tették, és a megbékülés az „elkerülhetetlen nadrág­szíj összehúzással" végül is csak a legelesettebbek számára ha­gyott valami védelmet, vagy ahogy a nyílt vitákban megfogalma­zódott: „voltaképpen még lenne elegendő pénz a szociális prob­lémák kezelésére, ha nem költenének oly sokat a bürokráciára, a fellengzős modernizációs projektekre vagy a fegyverkezésre".

Minden érvelés és elképzelés sikertelen volt a leépüléssel szemben, mivel a gondok gyökerei nem objektív pénzhiányból, s nem is a társadalombiztosítás számszaki félretervezéséből ered­tek: a jóléti állam épült le, mert megváltoztak a működéséhez szükséges peremfeltételek. Leépült, mert ez a képződmény nem más, mint a tőke világszerte elterjedt, ám földrajzilag behatároltan s csak bizonyos társadalmi csoportok számára működő, kor­szakfüggő felhalmozási formája. S végül leépült, mivel a 60-as évek végén gyökeresen átalakult a világgazdaság, amely addig maga után húzta azokat az alárendelt társadalmi rendszerele­meket is, amelyek nyomán Nyugat-Európában egy-egy országot a jóléti állam névvel illettek.

A „szociális biztonság" alapjai 1945 után

A II. világháborús pusztítások utáni újjáépítéssel Nyugat-Eu­rópára gazdasági fellendülés köszöntött, amely mintegy a 60-as évek végéig tartott, s csak időnként szakította meg egy-egy rövid hanyatlási szakasz. Mindemellett 1945 után is léteztek olyan társadalmi erők, amelyeket végül is kizártak a po­litikai folyamatokból, hogy ne sértsék a háború utáni nyugat-eu­rópai társadalom alapvető tabuját, azaz a döntően privát vállal­kozók termelési és beruházási döntéseibe való állami vagy tár­sadalmi beavatkozás érinthetetlenségét. Ezen a talajon fejlődött ki lépésről lépésre az a növekedési modell, amely egy soha fel nem tételezett hosszú időszakon keresztül ismételten képes volt (gyakorta már csírájában) elfojtani a tőke szabad mozgásával összekapcsolódott ciklikus tőkeértékesülési és -realizálási válsá­gokat.

Lényeges meghatározó mozzanatot jelentett az új akkumulá­ciós modell számára a bruttó társadalmi termék elosztási rend­szerének meghatározott típusú változása. Mindez a tőke, az ál­lam, továbbá az integrációra kész „munkavállalói szervezetek" együttműködésében valósult meg, országonként eltérő gyakorlat szerint. Az ipari országokban fokozatosan emelkedni kezdett a bérből és fizetésből élők tekintélyes részének jövedelme, még­pedig a termelékenység növekedésével együtt és azzal egyfor­ma mértékben. (Csak mellékesen jegyezzük meg itt, hogy mind­emellett a rendszer működéséhez folyvást újabb csoportok járul­tak hozzá – mint például a vendégmunkások hada vagy a házi­asszonyok – mégpedig minden fizetség nélkül vagy lényegesen alacsonyabb bérrel.) A jövedelemnövekedés egy részét a munka­vállalók közvetlenül kapták kézhez, másik részének újraelosztását az állam vállalta magára egy második körben. Az állami beavatko­zás részben közvetlenül történt, az adók differenciálásával és a kü­lönböző szociális juttatásokkal (amivel közvetlen hatással voltak az egyes emberek financiális helyzetére), részben pedig az állami fog­lalkoztatási politikán keresztül érvényesült.

A bérből és fizetésből élők jövedelemnövekedésétől azonban a legkisebb mértékben sem csorbult a tőke akku­mulációs stratégiája. Mert mindaddig, amíg a növekedési rá­ták összességükben megfelelően nagyok voltak, a termelé­kenység növekedésén nyugvó bérnövekedés és a reálmér­tékben növekedő profit semmi módon nem zárták ki egy­mást. Ezen elvek alapján nem szenvedtek tehát csorbát az értékesülési feltételek, lévén, hogy az a bérnövekedés, amely nem megy a nyereség rovására, nem jár a tőke beruházási kedvének csökkenésével. Ugyanakkor könnyen belátható, hogy a bérbe­vételek növekedése, amely egyúttal a tömeges vásárlóerő növe­kedését jelenti, hozzájárul a rendszer működéséhez: rohamosan növekedtek a belföldi értékesítési lehetőségek (az exportból származó többletbevételek mellékesen mindig is beletartoztak). Mindemellett a tőke realizálódását illetően mindig is döntő szere­pet játszott az állam célzottan alkalmazott kiadási politikája; adott esetben itt mutatkozott meg az állam szerepe a megter­melt értékek második körben való szétosztásában, éspedig az elkerülhetetlen dekonjukturális időszakokban.

Az „önmagukban" improduktív szociális kiadásokon kívül – amelyek persze stabilizálták a keresletet és munkahelyeket te­remtettek – ebben a második körben az állam a maga pénzesz­közeivel a magángazdaság különböző javai felé fordult, hogy a pangás ellenére rentábilis értékesítési piacokat teremtsen, és ezzel megfelelő lendületet adjon a tőke megcsappant beruházá­si kedvének. Ez az eljárási rendszer a konjunkturális időszak csúcsán az adókulcsok növelésének politikáján nyugodott, s ugyanígy, a leszálló ágban az állam fokozott eladósodásán, amelyet a következő növekedési fázisban ismét csökkenteni kel­lett – és lehetett.

Összességében tehát a második világháború utáni európai fellendülés titkát úgy kell érteni, hogy az nem volt más, mint foly­tonos és állandó termelékenységi és gazdasági növekedés a közvetlenül a tőke gyámsága alatt álló területek folyamatos gya­rapodása közepette. Ez fejeződött ki e rendszeren belül a régi­ók és embercsoportok mind újabb és mind fejlettebb integráció­jában, valamint a bérmunkaszektor erőteljes növekedésében. Másrészről a gazdaságra közvetlen hatást kifejtő, újfajta állami tevékenység-rendszerek fejlődtek ki, s ez szolgáltatta a kí­sérőzenét a folyamatos felemelkedéshez.

A „szociális biztonság", amely szintén hozzájárult e rendszer kialakulásához, az alapvető jelentőségű növekedésnek eme sa­rokpillérén nyugodott. A bruttó társadalmi termék stagnálása a termelékenység növekedésének eme modelljében logikusan a foglalkoztatottsági arányok romlását és a (magasabb fokú) mun­kanélküliséget jelenti. Ez, mihelyt strukturális jeggyé formálódik, ismét csak tartósan megnövekedett igényeket teremt a szociális juttatásokra, mégpedig csökkenő állami bevételek közepette. A klasszikus értelemben vett „szociális biztonság" tehát gazdasá­gilag (és nem pusztán szociálpolitikailag) expanzív munkaerőpi­achoz és kielégítő foglakoztatási szinthez kötődött, amely pedig a folyamatos növekedésen alapuló részlegesen nemzetállami keretek között működő akkumulációs modell hozadéka volt.

Az állam mint a szociálpolitikai rendszer fő letéteményese a foglalkoztatási rendszer eme szintjén aligha képes közvetlenül befolyásolni az árutermelést; csak az állami szükségletek közve­tett eszközével teheti ezt, mivel beavatkozása a magántulajdon­nak a termelés eszközei feletti rendelkezési jogába gyakorlatilag kizárt. Ily módon azonban a (ma már „klasszikus" jelzővel illetett) „jóléti állam" – többek között – csak addig működőképes, ameddig a fogyasztás állami támogatásának politikája tény­legesen pozitív hatással van a munkaerőpiacra.

A világgazdaság alapvető átalakulása – a szociális biztonság feltételeinek szétomlása

Hogy a második világháború utáni hosszantartó fellendülési sza­kasznak vége, annak jelei a 60-as évek vége felé kezdtek meg­mutatkozni. A nyugat-európai ipari központok munkássága nem­csak számszerűségében gyarapodott, de munkáját – éppen a háború utáni jóléti társadalom okán kiterjedt tömegtermelés kö­vetkeztében – mind egységesebb feltételek közepette és mind nagyobb üzemekben végezte. A háború utáni évtized menekült­hullámának kiapadása és a vendégmunkások millióinak erre kö­vetkező bevándorlása után határokba ütköztek annak lehetősé­gei, hogy a bérköltségeket újból és újból „vérfrissítő" utánpótlás­sal ellenőrzés alatt lehessen tartani, és ezzel együtt – kisvártat­va – a belső piac is bővüljön. A teljes foglalkoztatás, sőt, a szak­szervezeteknek a munkaerőhiány hátterével szervezett öntuda­tos fellépései, a sztrájkok és bérharcok politikai bizonytalanságot teremtettek, és lassanként a béreknek a termelékenység növe­kedésénél nagyobb mértékű emelkedésével jártak.

Mindezen tényezők következtében veszélybe került a fennál­ló tőkefelhalmozási modell nyereségessége, ami azután azonnal a beruházások visszafogásában csapódott le. A Német Szövet­ségi Köztársaságban a hivatalos politikában ebben az időben ún. „beruházási lyukat" emlegettek.

Természetesen a vállalkozók mindig készen álltak a cent­rum országokban kínálkozó (részlegesen) nemzetállami piaci ori­entáció feladására. Korábbi korporatív együttműködésük a szak­szervezetekkel és az állammal, valamint a tömegfogyasztás szisztematikus kiterjesztésére való törekvésük nem volt egyéb, mint tőkefelhalmozási stratégiájuk gyakorlati kifejeződése, amiről jó tapasztalatokat szereztek a megelőző évtizedekben. Abban a pillanatban, amikor a nyugat-európai ipari központok­ban csökkent eme háború utáni modell nyereségessége, vállal­kozói részről nyomban felhagytak a jólét növelésének érdeké­ben folytatott együttműködő és közös erőfeszítéseket felmutató, ám senkitől sem számon kérhető „kötelezettségvállalással". Ehe­lyett a vállalkozók, hogy elhárítsák az emberi munkaerő „túl ma­gas" költségeit, beruházási tevékenységüket inkább a racioanlizálás és az automatizálás köré összpontosították.

Ahogy Nyugat-Európában megrendültek a háború utáni gaz­dasági modell továbbfolytatásának lehetőségei, kezdett világ­szerte lépésről lépésre átalakulni a termelésnek és értékesülés­nek eme modellje. Éppen az ipari országokban szokásos, ter­melékenységnövekedésen nyugvó bérnövekedés nyitotta egyre tágabbra az ollót az ipari és a fejlődő országok bérei között. Ez­zel együtt a harmadik világ folyamatos integrálódása a nem­zetközi munkamegosztásba oly mértékben fokozta a ter­melők és a termelőeszközök részleges elválását, hogy a harmadik világban abszolút mértékben (és az ipari orszá­gokban uralkodó bérviszonyokhoz képest relatíve is) töme­ges méretekben áll rendelkezésre igen alacsony bérű mun­kaerő. A komplex termelési folyamatok szétdarabolásának újon­nan kitalált módszerei, valamint az olcsóbbá vált szállítási és kommunikációs költségek ezzel a háttérrel módot adtak a terme­lés bizonyos részeinek áttelepítésére ezekre az „olcsó bérű or­szágok" gyűjtőfogalommal jegyzett helyekre. A külföldre telepí­tés révén csökkent termelési költségek következőleg termé­szetesen magukban a nyugat-európai országokban is felerősí­tették a racionalizálás kényszerét.

A termelés kitelepítése – együtt a bérek növekvő nyomá­sával és a racionalizálási törekvésekkel – Nyugat-Európá­ban tovább gyűrűztette lefelé a csökkenő kereslet és a visszaszoruló foglalkoztatás spirálját. Az ipari országokban definitíve eljárt az idő a teljes foglalkoztatásra irányuló szándé­kok felett; és – párhuzamosan a fejlődő országok eladósodásá­val és gazdasági válságával – az új tőkefelhalmozási stratégiák világszerte először is stagnáló kereslethez, sőt, ezzel egyidőben a meglevő kapacitások kihasználási szintjének csökkenéséhez vezettek. A világgazdaság belerekedt az 1929 utáni legna­gyobb válságba.

A társadalombiztosítás és a közvetett állami foglalkoztatási politika kapcsolódó rendszere számára mindebből messze-menőek voltak a következmények. Az állami kereslet erőlteté­se, amelyet a válság kezdetekor még a klasszikus anticiklus színében igyekeztek feltüntetni, egyre kevésbé tudott valódi foglalkoztatási sikerekkel dicsekedni. Miután a vállalatok az állami keresletre részben a termelés további kiszélesítésé­vel válaszoltak, és mivel a termelést minden korábbinál erőteljesebben racionalizálták, az állami beavatkozás már önmagában sem járt a foglalkoztatás bővítésének megszo­kott mértékével. A hivatalos foglalkoztatáspolitika ezek között a körülmények között nem volt képes megakadályozni a munka­nélküliségnek már régebben – a termelés racionalizálásának és kihelyezésének folyományaként – bekövetkezett átalakulását a konjunkturálisból a strukturálisba. A munkanélküliség a nyugat­-európai ipari országok strukturális jellemzőjévé vált. Ebből kö­vetkezően tartósan növekedtek a szociális biztonság költsé­gei, amelyeket már a rákövetkező konjunkturális csúcsban sem lehetett jelentősen csökkenteni, s még kevésbé refinan­szírozni. Az így a jóléti állam „pénzügyi válsága" néven színpad­ra lépő jelenség tehát nem volt más, mint korábbi évtizedekben uralkodott állami szociálpolitika gazdasági és politikai szétrombolódásának kifejeződése.

Az alkalmazkodó szociálpolitika

Válaszképpen a jóléti állam financiális válságára (legkésőbb a 70-es és 80-as évek fordulóján) a szociális és munkaerő-politi­kában mélyreható strukturális változás következett be a szociális kiadások finanszírozásának területén. Ezt a változást nem lehet egyszerűen a „juttatások csökkentése" címszava mögé sorolni. Végül is a közvetett foglalkoztatási politika alacsony hatékonysá­gának felismeréséből logikusan következett a teljes foglalkozta­tást megcélzó ideológia leáldozása. Ez annak a felismerésnek volt a következménye, hogy a belátható jövőben tartós strukturá­lis munkanélküliséggel kell számolni, s így a financiális válságot nem lehet múló rosszullétként kezelni. A „megoldást" tehát adott körülmények között leginkább a nadrágszíj összehúzásában kel­lett keresni. Ennek megfelelően megkezdődtek a rendszeres ir­tási munkálatok a szociális juttatások erdejében.

Párhuzamosan ezzel, a szociális igazgatás arra kényszerült, hogy egyáltalában szembesüljön az állandóan (relatíve) magas munkanélküliség adta szociálpolitikai adottságokkal. Ugyanis az ipari kapitalizmus társadalmainak szociálpolitikája – bár önmaga a munkaerőpiacon kívül álló rendszer – közvetlenül a munka­erőpiacra és a megfelelő mennyiségben rendelkezésre álló fog­lalkoztatási lehetőségekre volt utalva. Mindez nem pusztán tisz­tán gazdasági és pénzügyi értelemben igaz, hanem a szociálpo­litika és a munkaerőpiac közötti funkcionális politikai összefüg­gés tekintetében is. A népesség tömegeinek szociális bizton­sága a szabad bérmunkán nyugvó rendszerben nem azt je­lenti, hogy az állam mindenki számára munkahelyet garantál vagy teremt, de azt sem, hogy a munkanélküliségtől sújtot­tak számára „csak úgy", munka nélkül jövedelmet biztosít valamilyen szociális juttatás formájában. Inkább úgy áll a do­log: ez a szisztéma az átmeneti munkanélküli állapot kezelé­sét – a legjobb esetben – olyan mértékben hajlandó felvállal­ni, hogy el lehessen kerülni a rendesen vele járó teljes el­szegényedést, s a munkanélküliek ugyanakkor a lehető leg­gyorsabb visszatérésre kényszerüljenek a bérmunka rend­szerébe – lévén ez számukra a még mindig jobb, illetve elkerül­hetetlen választási lehetőség. Az államnak a bérmunka rendsze­rébe való visszatérésben játszott közvetítő szerepe egyben a munkaerőpiac szervezését és irányítását is jelenti. Miután azon­ban most már sokkal több ember keres munkát, mint amennyit számára a munkaközvetítő hivatalok kínálni képesek, nagy nyo­más nehezedik magára a szisztémára: fikció lett az ellátási rendszer összekapcsolása a bizonyítható munkavállalási készség­gel, minek következtében a juttatásokra szorulók szokatlanul hosszú időre ránehezednek a szociális bürokrácia költségveté­sére. Éppen ezeknek az említett visszásságoknak a megszünte­tésén kezdtek tűnődni a szociális bürokrácia berkeiben.

Mialatt eme belső gondok megoldásra vártak, a vállalkozók mind nyíltabban és határozottabban álltak elő azokkal az elkép­zelésekkel, hogy a szociálpolitikában és a munkaerőpiacon ural­kodó viszonyok alkalmazkodjanak megváltozott akkumulációs stratégiájukhoz. A költségcsökkentés és a racionalizálás primá­tusa a termelés területén, illetve a mind jobban kereső és nö­vekvő létszámú középrétegek számára előállított magas rugal­masságú és specializálódott termékek előállítása mélyreható változásokat követelt meg a munkaerőpiacon. A munkajogi és szakszervezeti oldalról biztosítékokat élvező munkaerő nem pusztán drága volt, hanem túlságosan kötődött munkahe­lyéhez is, nem bizonyult megfelelően rugalmasnak ahhoz, hogy új termelési területekre irányítsák vagy időlegesen al­kalmazzák, illetve elbocsássak. Ezért aztán vállalkozói oldal­ról erőteljes nyomás nyilvánult meg a munkaerő szociális és munkajogi biztosítási rendszerének fellazítására. A Né­met Szövetségi Köztársaságban 1985-ben egy ennek a szán­déknak megfelelő átfogó „foglalkoztatás-támogatási" törvényt fo­gadtak el, amely többek között az időben korlátozott munka­szerződésekről tartalmazott nagyvonalú rendelkezéseket, és li­beralizálta a munkaerő kölcsönzésről szóló rendelkezéseket. Az ún. meghatározott idejű foglalkoztatási rendszer tendenciájának kiszélesedése, amelyet az időbeli korlátozás, a csökkentett és nem rendszeres munkaidő, a csökkentett bérek és a szociális juttatásokra (pl. a betegbiztosításra) való szűkített igényjogosult­ság jellemez, csak erősödött a fenti törvénnyel. 1985-ben a Szö­vetségi Köztársaságban minden harmadik új munkahelyre talált munkanélküli meghatározott időre szóló munkaszerződést írt alá. Egy év alatt ötvenhat százalékkal nőtt a kölcsön-munkaerő száma.

A teljesítménycsökkentés után áhítozó és a magas munka­nélküliség közepette megnyilvánuló bérmunkavállalási készsé­get fenntartani kényszerülő társadalombiztosítási és munka­erőgazdálkodási bürokráciák mindeme jelenségeket beépítették az általuk követett politikába, és felvállalták a munkaerőpiac ru­galmassá tételének és átstrukturálásának szerepkörét. A támo­gatási rendszer általános színvonalának egyszerű csökkentése mellett megjelent az egyes – több vagy kevesebb igénnyel fel­lépő – csoportok közötti növekvő differenciálás is. Mindehhez megszigorították a munkakészség bizonyítását szolgáló követel­ményrendszert, ami de facto annyit jelentett, hogy az egyes em­berek növekvő mértékben voltak arra kényszerítve, hogy foglalkozásuktól – hivatásuktól idegen munkát vállaljanak, hogy beletörődjenek abba, hogy az új munkahelyen keve­sebb bérért dolgozzanak, mint a régin, és hozzájárulásukat ad­ják a behatároltság eme jegyeit felmutató munkaközvetítéshez. Mindezzel beindult egy lefelé irányuló spirális mozgás, mert akit erre az útra vittek, annak számára lecsökkentek a támoga­tás esélyei egy valamikori újbóli munkanélkülisége eseté­ben, így fokozottabb lett a kényszer, hogy legközelebb még kedvezőtlenebb feltételek mellett vállaljon munkát. Másrészt ez a stratégia oda hatott – kéz a kézben a foglalkoztatási viszo­nyok munkajogi biztosítékainak amúgy is bekövetkezett megfo­gyatkozásával -, hogy felerősödött a munkanélküliség rotációja, azaz: relatív mértékben növekedett a munkanélküliség által érin­tettek száma a nyilvántartott munkanélküli napok/hónapok összességéhez képest. Mindezzel három problémát sikerült egy csapásra megoldani. Először is sikerrel járt a szociális bürok­rácia ama törekvése, hogy költségeit ne pusztán úgy szűkít­se, hogy megkurtítja kiadásait, hanem úgy is, hogy egész népességcsoportokat zár ki az ellátandók köréből. Másod­szor: a munkanélküliség nagyobb mérvű rotációja révén a mun­kanélküliek magas százalékos aránya ellenére tartotta szintjét a sikeres közvetítő tevékenység, amely kiterjedt a munkavállalási készség ellenőrzésére és – úgymond – a szociális juttatásokkal való visszaélések kizárására. És harmadjára: támogatást nyert a foglalkoztatottak átrétegződése a régiből az új termelési terüle­tekre és a részmunkavállalói piacra, valamint e munkaerő rugal­massá tétele és a szociálpolitika akkumulációs modelljének az ezzel karöltve járó újjáalakulása is. A jóléti állam nemcsak hogy leépült, hanem át is épült, és felvállalta a gazdasági korszellem­nek megfelelő szerepkört.

*

És mi a mese tanulsága? A szociálpolitika nem holmi látszóla­gos, időtlen, absztrakt modelleken nyugszik, legyenek azok ön­magukban bármilyen megfelelőek. A jóléti állam fejlődése a kapitalista ipari társadalmakban korántsem jelent lineáris előrehaladást és kiszélesedést a szociális biztonság felé. Éppen az ilyen előrehaladást hirdető felfogásról mondható el, hogy az nem volt egyéb, mint egy korszak ideológiai kí­sérőzenéje, amikor is a világ régióinak egy töredékében a szociálpolitika kiteljesedése képes volt összekapcsolódni a világgazdaság fejlődésével.

(Ford.: Gellériné Lázár Márta)