Aki a szociálpolitika berkeiben nemigen járatos, annak bizony 1993-ban meglehetősen kevés az esélye, hogy eligazodjék az intézmények, törvények, rendeletek és új szabályok sűrűjében, a téma nyilvános vitáiban meg a (látszólag) értéksemleges szakkifejezések, a politológiai szakzsargon útvesztőjében, nem is szólva a szociálpolitika részterületeivel foglalkozó tanulmányok sokaságáról.
És mégis, a magyar szociálpolitikára vonatkozó minden komoly elemzés szándékosan vagy véletlenül, kimondottan, kimondatlanul vagy elhatárolódva – legyen szó szimptómákról vagy struktúrákról – manapság, a szociálpolitikai „rendszerváltás" kiteljesedése idején három kérdésben biztosan állást foglal.
Először is gyakorlatilag minden cikk, interjú és előadás véleményt mond a szociál- vagy pontosabban társadalompolitika régi, államszocialista rendszeréről, no meg annak kudarcáról. Másodszor, értékeléseket, kijelentéseket tartalmaz a tekintetben, hogy mit is jelenthet a szociálpolitika a (mai magyarországi) kapitalizmus, ill. piacgazdaság körülményei között, melyek a hajtóerői, és egyáltalán milyen a jellege. Harmadjára, a szociálpolitikai közvéleményt természetesen szüntelenül foglalkoztatják a mai szociálpolitika felváltásának vagy reformjának lehetőségei, illetve követelményei.
E három kérdés megközelítésével kapcsolatban először is vizsgáljuk meg, hogy melyek a 20. századi ipari társadalmakban szokásos szociálpolitika általános megjelenési formái, mégpedig függetlenül attól, vajon adott esetben „államszocialista" vagy kapitalista-piacgazdasági államalakulatokról van-e szó. A modern szociálpolitika mindenütt arra szolgál, hogy – különböző formákban és mértékben – rendszeres segítséget nyújtson mindazoknak, akik egy bérmunkára alapozott társadalomban nem képesek saját kezük munkájával biztosítani megélhetésüket: terhes anyáknak, egyedülálló kisgyermekes szülőknek, betegeknek, időseknek, tanulóknak, munkanélkülieknek. Ezzel természetesen még semmit sem mondtunk arról, hogy melyek azok a hajtóerők és indítékok, azok a szervező struktúrák, amelyek e nagyonis változatos támogatási formák mögött meghúzódnak; még kevésbé szóltunk ezek fejlődési lehetőségeiről és feltételeiről. Az „államszocialista" és a tőkés-piacgazdasági szociálpolitika összevetésével ugyanis itt már végére is értünk a közös vonások felsorolásának.
A piacgazdaság a bérmunkára kényszerítés meg a belőle való kirekesztés feladatát egyaránt a gazdasági viszonyok „láthatatlan" kezére bízza, így hát a szociálpolitikai támogatásokat is csak olyan formákban nyújtja, amelyek a viszonyok eme „láthatatlan kényszerét" alapjában érintetlenül hagyják. Következésképpen nem is biztosítja a munkaképes lakosság alapvető szükségleteit a munkához való jog és a munkavégzési kötelezettség eszközeivel. A gazdaságnak alárendelt társadalombiztosítási rendszer ezért nem engedheti meg magának azt a kockázatot, hogy mindenki számára eleve szociális biztonságot garantáljon. Ezzel ugyanis recessziós időszakok vagy hosszú társadalomgazdasági irányváltozások idején – feneketlen hordóvá válna. A „szociális háló" ezért nagyrészt oly módon szövődik, hogy a kiadási oldal mindenkor – vagy „automatikusan", vagy politikai beavatkozások révén – rugalmasan alkalmazkodhassak a bevételi oldal ingadozásaihoz.
A munkanélküli-segély és a nyugdíjbiztosítás területén például a támogatás mértéke és időtartama egyrészt függ a legutolsó bértől, a munkaviszonyban töltött időtől és a parlament által a mindenkori gazdasági helyzetnek megfelelően hozott törvénymódosításoktól; az esetleges államháztartási hozzájárulások mértékét általában szigorúan korlátozzák. A betegbiztosítást közvetlenül vagy – hozzátartozóknál, vagy az ún. (például tanulmányi) „pótlékok" esetében közvetve a munkaviszonytól, illetve a munkaerőpiactól teszik függővé. Mindez végül is azt jelenti, hogy a piacgazdaság körülményei között a jóléti állam a nemzetgazdasági (tehát nem individuális) szinten jelentkező ciklikus vagy strukturális gazdasági kirekesztő folyamatokra nem a szolgáltatások kiterjesztésével, hanem éppen ezek redukálásával tud és szokott is reagálni. A kapitalista szociálpolitika lényege tehát nem az „ellátás", a megélhetési alapok biztosítása mindenki számára, hanem – legjobb esetben is – csak a (piac-) gazdasági ingadozások államilag közvetített kiegyenlítése, mégpedig anélkül, hogy ugyanez az állam eközben közvetlenül korlátozni akarná a vállalatok mozgási és cselekvési szabadságát, beavatkoznék a termelési és felhalmozási folyamatokba. Másképp szólva: miután a jóléti állam évtizedekig tartó gyarapodása véget ért, a Nyugatnak az 1970-es években kezdődött világgazdasági recesszió időszakában megint „meg kellett tanulnia", hogy az állami szociálpolitika nem ellensúlyozza a gazdasági válságot, hanem inkább csak alkalmazkodik hozzá. Pontosabban: bármely történelmi alakulatban és rendszerformákban jelenjék is meg, a kapitalista szociálpolitika minden változatában nyilvánosan tetten érhető egy közös vonás, nevezetesen, hogy számára maguk az emberek – a munkanélküliek, a szegények, a betegek – lényegében mit sem számítanak."1
A klasszikus „államszocializmusban", vagyis például Magyarországon a 70-es évek végéig – a fentiekkel ellentétben – az államilag szavatolt és szükség esetén kikényszerített munkaviszony volt a szociálpolitikai integrációs minta kiinduló és központi momentuma minden munkaképes polgár esetében. Éppen a „munkához való jog", illetve a munkavégzésre kötelezettség ezen általános eszméjére alapozva tűnt lehetségesnek, hogy – ellentétben a piacgazdasággal – itt a szociálpolitikának a központilag vezérelt újraelosztási mechanizmusok révén ne kelljen rendszeresen igazodnia a gazdaság, ill. a foglalkoztatottság (nagyjából megszüntetett) ingadozásaihoz.
Az „államszocializmusban" egy sor szociálpolitikai szolgáltatást ezért aztán közvetlenül át is vállaltak a vállalatok. Az egészségügyi ellátás – lett légyen bármennyire is korrumpált és rosszul szervezett – állampolgári jog volt, a munkanélküliséggel szemben nem volt szükség szociálpolitikai óvintézkedésekre; számos alapszükséglet kielégítését állami árszabályozás és ártámogatás garantálta: „A hetvenes években nem úgy volt, hogy pénzünk lett volna, hanem mintha minden csaknem ingyen lett volna." Függetlenül az „államszocializmus" jellegéről folytatott vitáktól és az ország reális szociális és gazdasági helyzetétől, a szociálpolitikának tehát volt itt egy meghatározó eleme, amely alapvetően megkülönbözteti a nyugati típusú szociálpolitikától. Arra kötelezte el magát, hogy – az államilag vezérelt, „utolérési" stratégiát folytató tervgazdaság kényszereihez és lehetőségeihez képest – mindenki számára biztosítsa a megélhetést és az alapellátást.
Így aztán félrevezető és ideologikusan torzult alapállás az a manapság divatba jött kutatási stratégia, amikor is az egykori „államszocialista" szociálpolitika egyes elemeit a neopozitivizmus borotvájával összefüggésrendszerükből kimetszve a nyugati típusú szociálpolitika sarkított fényében vizsgálják; például amikor a régi rendszer politikailag motivált rendőri intézkedéseiből azok ellen, akik nem engedelmeskedtek az általános munkavégzési kötelezettségnek (emlékezzünk csak a „közveszélyes munkakerülő" hírhedt fogalmára), minden további nélkül arra következtetnek, hogy itt a „valódi" szociálpolitika hiánya mutatkozik meg; vagy amikor kidomborítják, hogy az „államszocialista" szociálpolitika (is) munkaviszonyfüggő, de egyidejűleg a munkaviszonynak a sajátos, a nyugatitól eltérő funkcióját e szociálpolitikában elmulasztják felderíteni.
A nyugati és az egykori keleti szociálpolitikai rendszer logikájának imént vázolt összehasonlítása ellenben lehetővé teszi, hogy ilyen és hasonló tényeket helyesen értelmezhessünk, és ebből kiindulva nem kevésbé megalapozottan vázolhassuk fel a magyar szociálpolitikai „rendszerváltás" periodizációját, három történelmi szakaszra tagolva ezt a folyamatot.
Először is ez a szociálpolitikai „rendszerváltás" nem az 1989-es fordulattal vette kezdetét Magyarországon. A piacgazdasági viszonyok előretörése és a nemzetgazdasági játéktér beszűkülése már 1978-tól egyre erőteljesebben arra ösztönzött, hogy legalább az intézményi alapok megteremtődjenek a nyugati, piacgazdaságra orientált szociálpolitikai sémára való átváltáshoz. Már 1984-85-ben – hivatalos kormányzati megbízás alapján készült tanulmányok folyományaként – olyan ajánlatok kerültek a kormány elé, miszerint önálló szociális minisztérium létrehozására lenne szükség. 1987-ben e tekintetben az intézmények frontján végleg megindult a mozgás, a társadalombiztosítás egy évvel később kivált az államháztartás kereteiből, a biztosítási elv bevezetését egyre igézőbb hangon szorgalmazták. Egyidejűleg (csaknem) nyíltan lemondtak a teljes foglalkoztatottság garantálásának politikájáról, és olyan formulák örve alatt, mint például az „újrakezdési segély" meg a „meghosszabbított várakozási idő", megjelentek a munkanélküli-segély előképei. Hamarosan konszenzus jött létre abban a tekintetben is, hogy elkülönült betegbiztosítási rendszernek kell létrejönnie. És a sort még folytathatnánk. Legalábbis a szakemberek számára világossá vált, hogy a munkanélküliség bevezetése – illetve a munkakényszer átengedése „csupán" a „láthatatlan" gazdasági erők játékának – az egyes területeken állampolgári jogon működő szociális ellátási rendszert (a recesszió által kiváltott általános finanszírozási problémáktól függetlenül is) egy idő múlva elkerülhetetlenül felügyelet nélküli „önkiszolgáló bolttá" alakítja át.
Másodszor, 1989-ben a régi elit mégsem volt abban a helyzetben – és szándékában sem állt -, hogy az intézményi előfeltételek megteremtésén és az alapvető ideológiai hozzáállás átalakításán túl is hozzányúljon az „államszocialista" szociálpolitika lényegéhez. Az államhatalom ez idő tájt – hatalmát mentendő – a társadalom irányításának nem egy ágából már visszavonult, átengedve a terepet a piacnak. Ennek egyik legközismertebb példája a „második gazdaság", amely politikai szempontból azt a paradoxont testesítette meg, hogy az uralmon lévők a társadalom bizonyos szféráinak ellenőrzését és befolyásolását feladva (és ezáltal az elvárt életszínvonalat biztosítva) kívánták elérni a rendszer elfogadtatását és hatalmi monopóliumok fenntartását. Az alapszükségletek kielégítésének elvével való radikális, nyílt szakítás a szociálpolitikában viszont nem biztosíthatott volna effajta halasztó jellegű megoldást. Egy ilyen lépés ugyanis piaci vagy demokratikus kiegyenlítő mechanizmusok nélkül csak tovább csökkentette volna az „államszocializmus" teljesítményét, és így csak felgyorsította volna a rendszer legitimitásának apadását a lakosság körében. Ezért egy ilyen lépés a pluralizmus formális bevezetése előtt bármely politikai szinten az ott helyet foglaló hatalomstratégák szemében haszontalannak tűnt.
A formális rendszerváltást követően azután három egész év kellett ahhoz, hogy a munkanélküli-biztosítás bevezetésével, az egészségügy biztosítási elvű átszervezésével, továbbá a társadalombiztosítás, illetve a nyugdíjrendszer komplex átalakításával, végül pedig a „szociális törvény" megalkotásával törvényhozási-intézményi szinten rögzítsék a piacgazdasági tipusú szociálpolitikához vezető híd pilléreit.
Harmadszor, nemcsak az 1989 óta végbement szociálpolitikai események és fejlemények e kronologikus elemzéséből, hanem a fent jellemzett piacgazdasági típusú szociálpolitika kényszeréből is arra a valószínű következtetésre kell jutnunk, hogy a kapitalista szociálpolitika magyar változata a belátható időben még csíráiban sem vezethet olyan megoldáshoz, amelyben mindenki számára biztosítva lesz az alapellátás. A mély gazdasági válság ugyanis folytatódik, márpedig a gazdasági válság a piacgazdasági típusú szociálpolitikában kirekesztést jelent. És Magyarországra – még ha bizonyos makroökonómiai jellemzőit netán rendbehozza is egy esetleges neoliberális konszolidáció – továbbra is alapvetően jellemző marad a széles néptömegek társadalmi kirekesztettsége, vagyis a tömeges munkanélküliség, a nyugat-európaitól messze elmaradó reálbérek, meg az egy főre jutó GDP-hányadban mutatkozó hasonló mértékű leszakadás. És ezen még az sem változtat, ha létrejön egy, a gazdagság felhőrégióiban lubickoló vékony, izolált legfelsőbb társadalmi réteg. Minthogy az effajta gazdasági mutatók alacsony fejlettségi szintre és periferizálódott nemzetgazdaságra utalnak, a szociálpolitika szempontjából ez csak megerősíti, hogy egy nyugati típusú, széles rétegekre kiterjedő, relatív egyenlőséget biztosító jóléti állam aligha állhat a küszöbön. Sőt, ezzel éppen ellentétes folyamat játszódik le. Nemcsak a strukturális átalakulás tekintetében, de a mindennapi jelenségek szintjén is az államszocialista állapotokhoz képest drasztikus hanyatlás figyelhető meg, ami hosszabb távra is előrelátható fejlemény.
Az egészségügyben például ez a tendencia nemcsak magában a biztosításelvben érhető tetten, hanem a tömegellátást nyújtó gondozói és intézményi hálózat financiális kiéheztetésében is, nemkülönben a gyógyszerár-politikában. Más példa: a munkanélküliség kezelésében a nyugati kritériumoknak megfelelő „mintaszerű" munkanélküli-biztosítási rendszerek meg az aktív „foglalkoztatáspolitika" teljeskörű bevezetését korlátozó újraszabályozások követték, takarékossági intézkedések és, a tartalékok kimerítése – mindez a piacgazdasági szociálpolitikának a munkapiac és a költségvetés realitásaihoz való alkalmazása jegyében.
Csehák Judit, aki a 80-as évek második felében meghatározó politikai irányítója volt minden szociális jellegű intézkedésnek, s aki – minden piacgazdaság-pártisága ellenére – már csak az akkori politikai pozíciója miatt sem vert gyökeret a vadliberálisok táborában, emígy foglalta össze 1992 elején a szociálpolitikai fordulat lépéseit: „Mégis úgy gondolom, hogy ami változást elkezdtünk az egészségügyben, a szociálpolitikában, az előkészítette a rendszerváltozást. Az én csalódásomnak… az az oka, hogy … nem vagyunk képesek egy újat megcsinálni."2 Az államszocialista szociálpolitika (inkább társadalompolitika) nemcsak azokon a szervezeti hiányosságokon bukott meg, amelyeket a liberálisok és a „nemzetiek" imamalomszerűen felhánytorgattak (és a baloldaliaknak eszük ágában sem volt tagadni), mint a korrupció, az alacsony hatékonyság, az „öntözőkanna-elv" stb. jelenségei. Inkább az volt a kudarc oka, hogy az államszocializmus szociálpolitikája ténylegesen összeegyeztethetetlennek bizonyult a piacgazdaság elveivel.
A választóvonal egyfelől ez utóbbi érv, másfelől pedig a szociálpolitikával kapcsolatban „szakmai tárgyilagossággal" újból és újból kimutatott biztosítási, egyensúlyi és hatékonysági kategóriák ráolvasásszerű emlegetése között húzódik, s már ahogy ez lenni szokott, most is egy egyszerű igazságra redukálható: az 1989 utáni szociálpolitika és az e tárgykörben folytatott tudományos viták túlnyomó része a szociálpolitika struktúráinak, formáinak és kiterjesztési határainak a kapitalista világpiac alapelveihez való igazítását megkérdőjelezhetetlenül evidens feladatnak, mi több, gyakran – kimondatlanul – egyszerre útnak és célnak is tekinti. A jelen bevezető cikkben követett megközelítés ellenben azt tekinti kiindulópontnak, hogy az egzisztenciális biztonság minden egyes ember szükséglete.
Az Eszmélet éppen ezért nem térhet ki az elől, hogy a szociálpolitika vonatkozásában tényként vegye tudomásul a piacgazdaság magyarországi megjelenését, és hogy feltegye a kérdést: vajon egy olyan szociálpolitikának, amelynek számára az emberek „mit sem számítanak", mégis miféle esélyei lehetnek arra, hogy minél kevesebbek – és lehetőleg ne a legszegényebbek – kirekesztéséhez vezessen, és hogy emberhez méltó gondoskodási formákat hívjon életre. A szociálpolitika terén ezek a piacgazdasági rendszeren túlmutató követelések ma ott kezdődnek, ahol – gazdasági és politikai mozgásterének realisztikus számbavétele mellett – a szociálpolitikai szférát mégiscsak a „létbiztonságot mindenkinek" gondolat mentén akarják átalakítani.
Jegyzetek
1 Ernst Köhler, Arme und Irre. Die liberale Fürsorgepolitik des Bürgertums. Berlin, 1977.
2 Népszabadság, 1992. jan. 4., 15. o.