Az Alkotmányos Szerződés biztonság- és védelempolitikai újításai

Baloldaliak az EU Alkotmányos Szerződéséről.

Az alkotmánynak keresztelt új uniós szerződés kapcsán számtalan komoly fogyatékosságot lehet és kell említeni, itt és most azonban az a kérdéscsoport kerül terítékre, amelyben a legjelentősebb pozitív elmozdulások történtek a megelőző nizzai dokumentumhoz képest. S ahol még a kormányközi konferencia sem elvett, hanem sokkal inkább hozzátett a Konvent által kidolgozott szövegtervezethez. Paradox módon az időről időre hol elsiratott, hol pedig aránytalanul felmagasztalt, az integráció mély belső ellentmondásait kíméletlenül felszínre hozó biztonság- és védelempolitikáról van szó.

Az alaphelyzet: felemásan megtáltosodó európai biztonság- és védelempolitika1

A biztonság- és védelempolitika rendkívül specifikus területet képez az uniós tevékenységek sorában: még a szigorú kormányköziség szerint működő politikák között is a nemzeti szuverenitásokat legféltékenyebben őrző játékszabályok érvényesek rá. Egyúttal azonban kétségtelen, hogy az ESDP (az európai biztonság- és védelempolitika) jelenti az integrációs folyamat következő, az utóbbi időben dinamikusan fejlődő állomását. Miként az sem kérdéses, hogy ez volna-lehetne-e a nélkülözhetetlen építőkocka Európa teljes értékű, önálló nemzetközi szereplővé válásához.

Az 1992-es Maastrichti Szerződésben meghirdetett közös külpolitika részeként "idővel kialakítandó" védelempolitika a délszláv kudarc tanulságait beépítő 1997-es Amszterdami Szerződéssel "fokozatosan kialakítandóvá" lett, egyúttal létrejöttek a döntéselőkészítés, a döntéshozatal és a döntésvégrehajtás minimális jogieljárásbeli feltételei. A 2001-ben aláírt, jelenleg érvényben levő Nizzai Szerződés elkezdte tartalommal is feltölteni az amszterdami kereteket. A gyökeresen eltérő brit és francia álláspontok közti átmeneti álmegegyezés talaján, továbbá a koszovói kettős kiábrándultság folyományaként (az 1999-es beavatkozás során az amerikaiaknak az európaiakkal való egyeztetés zökkenőivel, az európaiaknak saját kiszolgáltatottságukkal kellett szembesülniük), Nizzában a Tizenötök szentesítették azon elhatározásukat, miszerint az európai biztonság- és védelempolitika uniós (nem pedig NATO-) színekben kerül majd megvalósításra.

Az ESDP-nek utat nyitó saint-malói brit-francia megállapodás kizárólag azért születhetett meg 1998 decemberében, mert London és Párizs az egyetlen konszenzuspontra, nevezetesen az európai válságkezelő képességek fejlesztésére koncentrált benne. S bár igaz, hogy ezt két teljesen eltérő kiindulópontból tették (a britek közvetve ugyan, de végső soron a NATO cselekvési képességeit remélték erősíteni, a franciák szeme előtt viszont a teljes értékű, önálló, politikai Európa célkitűzése lebegett), a képességfejlesztés mindazonáltal használható legkisebb közös nevezőnek bizonyult. Következésképpen az európai biztonság- és védelempolitika kialakítása egy végletek között ingázó, felettébb sajátos folyamat. Amíg szőnyeg alá seperhetők a lényegi-tartalmi kérdések, addig diadalmenetnek vagyunk tanúi, azonban amint előkerülnek, rögvest a megsemmisülés szélére taszítják az egész építkezést.

Kényelmes magyarázatként általában azt szokás hangsúlyozni, hogy a közös európai külpolitikát alátámasztani hivatott védelempolitika mögül éppen csak a közös európai külpolitika hiányzik. Ez azonban korántsem ilyen egyszerű. Valójában az európaiak megközelítése a nemzetközi kérdések döntő többségében erősen konvergál – leszámítva az Egyesült Államokhoz fűződő viszony problémáját, és ehhez kapcsolódóan minden olyan alkalmat, amikor ellenvélemény esetén Washington a "barátság és szövetség" megkérdőjelezését helyezi kilátásba. Az EU nemzetközi szerepvállalásában tehát a transzatlanti kapcsolat amolyan fekete lyukként funkcionál. Vagyis nem csupán kivételt képez az amúgy feltűnően homogén európai hozzáálláson belül, de időről időre a közös biztonságfelfogásból természetszerűleg adódó uniós fellépés elnyelésével is fenyeget.2 A transzatlanti dilemmák napjainkra egy jól beazonosítható, háromszintes törésvonallá artikulálódnak. Az uniós tagálla­mok aszerint helyezkednek el ennek egyik vagy másik oldalán, hogy:

  • az Egyesült Államoknak való alárendelődés, avagy a tőle való függetlenség alapján értelmezik a hozzá fűződő partnerséget;
  • az integráció tartalmát illetően megelégszenek-e egy jól szervezett szabadkereskedelmi övezettel (mely csak akkor és annyiban rendelkezik politikai tartalommal, amikor és amennyiben az Washington számára hasznos lehet), avagy az alapítók eredeti terveihez híven egy valódi politikai-stratégiai entitás létrehozását célozzák;
  • mindezekhez kapcsolódóan a kialakítandó jövőbeni világrendet egyetlen transzatlanti pólus köré rendezve, avagy kiegyensúlyozottabb, plurális alapokon képzelik el.

A fentieket figyelembe véve, az Alkotmányos Szerződésben a biztonság- és védelempolitika terén megjelenő újításokat érdemes a maguk helyi értékén kezelni. Vagyis annak tudatában, hogy az előrelépések mögötti alapkérdések továbbra is tisztázatlanok, s így az egyébként néhol roppant imponáló rendelkezések tényleges hordereje és gyakorlati alkalmazhatósága egyelőre nyitott kérdés marad.

Az újítások: némi tartalom, több lehetőség, kevés pontosítás

Az új szerződésnek már a szerkezete is jelzi, hogy a biztonság- és védelempolitika minden belső ellentmondása dacára jelenleg – akár látványos fejlődési ütemét, akár a közvélemény körében mérhető népszerűségét, akár a benne rejlő potenciált nézzük – az unió sikerágazatának számít. Most első ízben szerepel ugyanis a szövegben egy kifejezetten a biztonság- és védelempolitikának szentelt szakasz (III. rész, V. cím, II. fejezet, 2. szakasz). Egyúttal terminológiaváltás is történt, amennyiben az ESDP CSDP-re (vagyis immár közösnek titulált biztonság- és védelempolitikára) módosult.

A döntéshozatal módját illetően mindazonáltal a védelempolitika továbbra is a legszigorúbban kezelt, alapvetően egyhangúsági alapon működő kormányközi terület marad. Márpedig az integráció immár fél évszázados történetéből világosan kiderült, hogy a szimpla kormányközi logika nem egyéb, mint a bénaság és középszerűség legbiztosabb receptje. Ilyen körülmények között a hátulütőket alapvetően két úton lehet csökkenteni. Egyrészt a hatékonyabban működő közösségi politikákkal (mint például a külkereskedelem) való maximális koordinálásnak köszönhetően, másrészt pedig a tehetetlenségre ítélő kormányközi kereteken belüli rugalmasabb megoldásokkal.

Ami az első opciót illeti, az új szerződés kidolgozóinak szeme előtt folyamatosan ott lebegett a külső fellépés egységesebbé tételének igénye. A III-V. címben így egy csokorba fogták "az unió külső tevékenységének" valamennyi kulcsterületét, a védelempolitikát is tartalmazó kül- és biztonságpolitikától a kereskedelempolitikán keresztül a humanitárius segélyezésig. A sokat reklámozott új uniós külügyminiszter – aki a Tanács alá tartozó kül- és biztonságpolitikai főképviselő és a külkapcsolatokért felelős biztos posztjának összevonásával amolyan kétsisakos minőségben ténykedik majd – elméletileg szintén a kormányközi és a közösségi dimenzióba tartozó politikák összehangolását lesz hivatott biztosítani. Ez azonban jórészt csupán illúzió. A valóságban ugyanis jottányit sem tompul a különbség a kormányközi és nemzetek feletti területeket vezérlő játékszabályok között: az új miniszternek témától függően hol az egyik, hol a másik logikát kell majd magáévá tennie és alkalmaznia. Ráadásul a Bizottság szerepe látványosan visszaesik a külügyek terén. Mind ez idáig ugyanis egyrészt teljes mértékben független volt a Tanácstól, másrészt a kül- és biztonságpolitikai kérdésekben vele megosztottan gyakorolhatta kezdeményezési jogát. Az új szerződés rendelkezései szerint azonban a külügyminisztert a tagországok állam- és kormányfőiből álló Európai Tanács nevezi ki és ő is hívhatja vissza, ami erősen olyan benyomást kelt, mintha a Bizottság külkapcsolatait ezután egy kormányközi "vakond" irányítaná. Mi több, a III-299. cikk értelmében a brüsszeli testület önállóan nem, csupán a külügyminiszter közvetítésével gyakorolhatja e téren egyébként sem kizárólagos kezdeményezési jogát. Egyúttal viszont az is tény, hogy a külügyminiszter köré szerveződő külügyi szolgálat jövőbeni szerepe és státusa bizonyos mértékig a gyakorlat függvényében alakul majd. Elődje például – a kül- és biztonságpolitikai főképviselő alá tartozó tanácsi titkárság – az uniós védelempolitika szárba szökkenése óta folyamatos de facto kompetenciabővülésen megy keresztül.

A kormányközi tehetetlenség orvoslásának másik kézenfekvő módja a rugalmasság (a szűkebb országcsoporton belüli gyorsabb előrelépések lehetőségének) bevezetése. Ez a sokak által diszkriminatívnak bélyegzett opció hosszú ideig fel sem merülhetett a politikailag rendkívül kényes védelempolitika terén, az új szerződés azonban egyértelműen polgárjogot adott neki. Mindenekelőtt az I-41. cikk (6) bekezdésében megelőlegezett, a III-312. cikkben kifejtett és a 23. sz. jegyzőkönyvben pontosított ún. strukturált együttműködésről van szó. Ez egy indításként egyelőre nem számszerűsített feltételrendszer alapján működő szorosabb együttműködési mechanizmus, melyben egyértelműen a képességfejlesztésre helyeződik a hangsúly. A rugalmasság másik megnyilvánulása a III-310. cikkben leírt lehetőség (ami nem más, mint a már időközben kialakult gyakorlat szentesítése), mely szerint a Tanács az egyhangúlag meghatározott küldetések végrehajtását egy szűkebb országcsoportra bízhatja.

A közös biztonság- és védelempolitika potenciális feladatainak körét az új szerződés jelentős mértékben kibővítette. A korábbi, ún. Petersberg-típusú küldetések mellett (humanitárius és mentési feladatok, békefenntartó missziók és válságkezelésben harcoló erők által kifejtett feladatok, beleértve a béketeremtést is) a III-309. cikkben explicit módon említésre kerültek a leszerelési műveletek, a katonai tanácsadói és segítségnyújtási feladatok, valamint a konfliktusok lezárását követően a helyzet stabilizálására irányuló műveletek is. Külön hangsúlyozva, hogy "e missziók mindegyike hozzájárulhat a terrorizmus elleni harchoz, ideértve a terrorizmus ellen saját területükön küzdő harmadik országok támogatását is".

A válságkezelési spektrum kiszélesítésén túl, most első ízben szerepel kollektív védelmi elkötelezettség az uniós szerződésben. Rögtön két formában is. Egyrészt a madridi merényleteket követően nagy publicitást kapott szolidaritási záradékról van szó: az I-43. és III-329. cikkben kifejtettek értelmében bármely tagállamot érő terrortámadás esetén az unió és tagországai "a szolidaritás szellemében együttesen lépnek fel". Jóval nagyobb vita előzte azonban meg a másik, általános kollektív védelmi garanciát nyújtó rendelkezést. Az I-41. cikk (7) bekezdésében foglaltak szerint: "A tagállamok valamelyikének területe elleni fegyveres támadás esetén a többi tagállam köteles minden rendelkezésére álló segítséget és támogatást megadni ennek az államnak." Az intenzív bagatellizálási igyekezetben a hangsúly természetesen arra a rituálészerűen ismételgetett kitételre került, miszerint a rendelkezés nem érinti az egyes tagállamok védelempolitikájának egyedi jellegét, s a részes államok számára továbbra is a NATO marad a kollektív védelem sarokköve. Ezt azonban két szempontból sem árt pontosítani. Először is: az Amszterdami Szerződés J.1 cikke már 1997-ben a közös kül- és biztonságpolitika céljai közé sorolta az "Unió integritásának védelmét", ami adott esetben bőven elég hivatkozási alap lenne bármilyen kollektív védelmi intézkedés életbe léptetéséhez. Másodszor: nehéz lenne nem észrevenni a nagyságrendbeli különbséget a "minden rendelkezésére álló segítséget köteles megadni", illetve a "megteszi az általa szükségesnek ítélt lépéseket" jellegű elköteleződés között (utóbbi a Washingtoni Szerződés előszeretettel misztifikált 5. cikkelye).

Végezetül feltétlenül említést érdemel az I-41. cikk (3) bekezdésében előirányzott és a III-311. cikkben részletezett Európai Védelmi Ügynökség felállítása. S nem csupán maga a döntés (ennek konkrét tartalma – a többi kormányközi kényszerzubbonyban tartott rendelkezéshez hasonlóan – úgyis a mindenkori politikai akarat függvényében alakul majd), hanem egyúttal annak megelőlegezett életbe léptetése is. A Tanács az akkor még alá sem írt új szerződés tudvalevőleg erősen kérdéses ratifikálását meg sem várva már 2004. július 12-én létrehozta az Ügynökséget, mely ideális esetben egyfajta fegyverzetpolitikai koordináló központtá nőheti majd ki magát a képességfejlesztés, kutatás és beszerzés terén. Minőségi változás azonban e téren is kizárólag a Bizottság oldaláról remélhető. A brüsszeli testület ugyanis – arra építve, hogy a fegyverzeti kérdések a kormányközi védelempolitika és a nemzetek feletti dimenzióba tartozó ipari, közös piaci és versenyügyi politikák metszéspontján találhatók – kitartóan igyekszik fogást találni a nemzeti privilégiumok páncélzatán.

A továbblépés: stratégiai, műveleti, ipari-technológiai autonómia vagy alárendelődés

Az alaphelyzet leírásakor említett háromszintes tartalmi ellentmondás közepette az uniós biztonság- és védelempolitika terén tett valamennyi előrelépés kisebbfajta csodával ér fel. Azonban olyan csodával, melynek kiteljesítése az alapító atyák szándékához híven mintegy eleve bele van kódolva az integrációs projektbe. Ennek bekövetkeztét ráadásul a bipoláris rendszer összeomlása óta a nemzetközi rendszerben tapasztalható változások értelemszerűen csak gyorsítanák. Most nem is beszélve arról, hogy az uniós közvélemény is (melyet pedig a hivatalos kommunikáció inkább csak egyfajta gazdasági és értékközösségre igyekszik kondicionálni) jó ideje figyelemre méltó következetességgel és határozottsággal támogatja az önálló politikai-stratégiai Európa opcióját.3 Mindezt tehát csupán egyetlen módon lehet késleltetni, netán megakadályozni: ha a jelenlegi európai politikusgeneráció – korábbi alárendelődési reflexeinek csapdájában, szolgalelkűségből, kényelemből vagy csupán a változástól félve – szándékosan szembehelyezkedik az egyébként logikus és természetszerű folyamatokkal. Más szavakkal (mint azt a "Nyolcak" levélírása kapcsán Valéry Giscard d'Estaing, az alkotmányos szerződéstervezetet kidolgozó Konvent elnöke fogalmazta): ha "az atlanti szisztéma iránti lojalitást az európai szolidaritás elé helyezik".

Mert amíg ez a kísértés fenyeget, addig hiába szögezte le már a Maastrichti Szerződés is, hogy a kialakítandó kül-, biztonság- és védelempolitika célja "az európai identitás kinyilvánítása" és Európa "függetlenségének megerősítése". S ez utóbbit hiába veszi át az alkotmányos szerződés III-292. cikke is, az unió nemzetközi fellépésének mozgatórugóit taglalva. Addig ugyanis a valódi (tehát egyszerre stratégiai, műveleti és ipari-technológiai) autonómia kérdését felvető konkrét pontok kapcsán mindig lesznek, akik inkább Európától idegen geopolitikai-gazdasági érdekeknek adnak elsőbbséget. Miként azt az integrációt "kitaláló" Jean Monnet fejtegette Emlékirataiban: "A kudarcok, melyekkel szembesülnöm kellett, nem annyira születésileg korlátolt embereknek voltak tulajdoníthatók, mint inkább olyanoknak, akik szándékosan nem vettek tudomást az evidenciákról: akiket vakká tett a saját támpontrendszerük iránti lojalitás."

Jegyzetek

1 Ennek bővebb kifejtését l. a szerző "Az Európai Unió biztonság- és védelempolitikája a transzatlanti kapcsolatok és az integrációs dilemmák kettős szorításában", illetve "Az európai biztonság- és védelempolitika néhány elméleti-gyakorlati vetülete" című tanulmányaiban. (Az Európai Unió biztonság- és védelempolitikai dokumentumai 1. és 2. kötet, SVKK-Chartapress, 2004.)

2 Erről bővebben l. a szerző a Népszabadság Online-on megjelent cikkét: Európai biztonságmodell, avagy hogyan "harcol" az Unió (2004. október 25.).

3 Az Eurobarometer-felmérések tanúsága szerint az uniós biztonság- és védelempolitika 1999-től (az ESDP indításától kezdve) folyamatosan 70 százalék feletti támogatottságot élvez. A legutóbbi (2004/1) felmérés alapján az uniós lakosság 81 százaléka véli úgy, hogy nemzetközi válság esetén a tagállamoknak közös álláspontra kell jutniuk, és 77 százalék tart szükségesnek egy önálló, az Egyesült Államoktól független európai külpolitikát. A megkérdezetteknek csaknem fele szeretné, ha a védelempolitikai döntések uniós szinten születnének (szemben a csupán fele ekkora támogatottságot élvező nemzeti és az alig több mint 10 százalék által kívánatosnak ítélt NATO-döntéshozatallal).