Az egységes Európa megvalósulása egyre közelebbinek tetszik: az Európai Unió és tagországai elkötelezetten folytatják a Gazdasági és Monetáris Unió bevezetésére irányuló politikájukat, kijelölték a felvételre érdemes országok körét, folytatódik a jogharmonizáció, a közös szabványok kialakítása, a kereskedelempolitikai korlátozó eszközök leépítése. A folyamat része a gazdasági globalizálódásnak, ami egy világméretű szabadkereskedelmi zóna felé tart. Az egyik, ha nem az egyetlen legfőbb szemponttá a nemzetközi versenyképesség vált; az ennek érdekében hozott megszorító intézkedéseknek persze egyelőre csak a súlyosságát érzik Európa polgárai: a szociális juttatások lefaragását, a munkanélküliség növekedését, a környezetkárosító beruházásokat. A kialakult helyzetnek rövid távon biztos nyertesei egyelőre a transznacionális vállalatok, amelyek, mint látni fogjuk, tevékenyen részt is vállaltak a mai Európa megformálásában. Jelen tanulmány, amely döntően a Corporate Europe Observatory (CEO, Amszterdam) jelentése alapján készült, azt a külvilág számára gyakorlatilag láthatatlan lobbifolyamatot kívánja felfedni, amelynek során a nagyipari korporatív szervezetek fokozatosan kialakítják a nekik megfelelő gazdasági–politikai környezetet, kihasználva s egyben megkerülve a demokratikus döntéshozási folyamatot. Szót ejtek a másik oldal: a kisvállalkozások, a szakszervezetek, a környezetvédelmi szervezetek tevékenységéről is, amelyek pénzügyi és szervezeti problémáik miatt gyengének bizonyulnak az eredményes fellépéshez, végül kitérek a nagyvállalatok közép- és kelet-európai tevékenységére.

A Kerekasztal lovagjai és csatlósaik

A hetvenes években még alig volt kapcsolat az európai multinacionális cégek között, ám ez drámaian megváltozott a nyolcvanas évekre. Az 1983-ban megalakult Gyáriparosok Európai Kerekasztala (European Roundtable of Industrialists, ERT) 45 európai céget tömörít, melyek együttes éves forgalma 550 milliárd ECU (ez a tagországok összesített GDP-jének közel 10%-a), s 3 millió embert foglalkoztatnak. Az EU Bizottsága kezdettől fogva támogatta a csoportosulást, a kapcsolat különösen Jacques Delors elnöksége idején vált igazán szorossá. Mára az ERT a legbefolyásosabb lobbyiszervezet, amelynek döntő befolyása van az európai integrációs folyamatra.

Az ERT első komoly fellépése a belső piac kialakításának előkészítése volt. 1985-ben Wisse Dekker, az ERT (valamint a Philips) elnöke beterjesztette javaslatát az Európai Gazdasági Közösségen belüli kereskedelmi akadályok felszámolásának menetrendjéről, ami éppen egybevágott a Bizottság integrációs elképzeléseivel. Delors nem sokkal ezután ismertette elképzeléseit az Európa Parlamenttel, és beszéde tartalmában szinte teljesen megegyezett az ERT előterjesztésével. Pár hónappal később pedig megjelent a Fehér Könyv “A belső piac kiépítésének befejezéséről”, amely összegezte a mintegy háromszáz végrehajtandó irányelvet, majd 1986-ban aláírták az Európai Egységes Aktát, amely megteremtette az egységes piac 1992-re történő megvalósításának intézményi–döntéshozatali hátterét. A gyors sikerben az ERT intenzív lobbikampánya is komoly szerepet játszott: pár hónap alatt néhány jól megszervezett találkozón meggyőzték az EU-tagországok vezető kormánypolitikusait, hogy csak az egységes piac képes biztosítani a versenyképességet az Egyesült Államokkal és Japánnal szemben, s ezáltal ez az egyetlen kivezető út a gazdasági recesszióból. A szervezet érdekérvényesítő stratégiájára általában is jellemző, hogy tagjai távol maradnak a részletekbe menő brüsszeli törvényhozási folyamattól, sokkal inkább a tagországok s az Unió vezető politikusaival találkozva beszélik meg, alakítják ki az EU napirendjét, általános felépítését, valamint szorgalmazzák az elfogadott irányelvek végrehajtását. Az ERT előnye más lobbicsoportokkal szemben abban is megnyilvánul, hogy érdekeit a transznacionális cégek vezetői képviselik, akiknek személyes tekintélye és felelőssége külön súlyt ad a felső körökkel való tárgyalásoknak.

A keretek sikeres megteremtése után a nagyvállalatok a meglévő közlekedési hálózat fejlesztését “javasolták”, mert szerintük a régi infrastruktúra is gátja a gazdasági fejlődésnek. Nagyszabású terveket fogadtak el: a Csalagút megépítését, valamint a Trans-European Networks (TENs) kivitelezését, amelyben 12 ezer kilométernyi autópálya, új repülőterek és nagysebességű vasútvonalak létesítése szerepel. A vállalkozás a történelem egyik legnagyobb közlekedési beruházása, melynek költségeit 400 milliárd ECU-re becsülik. A TENs megvalósulásától jelentős hasznot remélnek a transznacionális vállalatok. A meggyorsult szállítás elősegíti a piacok kiszélesedését, ezáltal a termelés decentralizálását. A raktárak száma lecsökken, nagy elosztó központok alakulnak, s könnyebb kihasználni a regionális különbségeket is a költségek csökkentésére. Ennek következtében a tőke az alacsonyabb bérszínvonalú országokba áramlik át, saját országában szüntetve meg munkaalkalmakat. A mai belső piac is kitermelt már számos különös eljárást, amelyek csak szaporodni fognak: pl. egyes cégek a német tejet Görögországba fuvarozzák, hogy ott sajtot készítsenek belőle, amit ezek után fogyasztásra Észak-Európába szállítanak. Ezeken az előnyökön túl az ERT egyes tagvállalatai: autógyártó cégek, petrolkémiai társaságok további profitra tehetnek szert a termékeik iránti megnövekedett kereslet következtében.

1991-ben az EU hivatalosan is elkötelezte magát a Maastrichti Szerződésben a TENs mellett. A terv fontos részét képezi az EU munkahelyteremtő programjának is.

Környezetvédelmi szervezetek mind Brüsszelben, mind a tagországok kormányainál a TENs ellen érvelnek, szerintük például a közlekedési hálózat fejlesztése nem vezet automatikusan a munkahelyek számának növekedéséhez. Különösen tartanak a beruházás környezeti hatásaitól: az építkezések miatt bekövetkező természeti pusztítástól, valamint a közlekedés folyamán bekövetkező légszennyezés ugrásszerű megnövekedésétől. Követeléseiknek azonban csak csekély hányadát fogadták el, gyakorlati hatásuk nem érezhető. A TENs kivitelezése ugyan lelassult, de ez főleg a restriktív költségvetési politikák által megkövetelt közpénzlefaragás következménye.

Az ERT 1985 óta aktívan képviseli azt az álláspontot, hogy az egységes piac létrejöttéhez elengedhetetlen a közös pénznem bevezetése. Érveik szerint az EMU (Gazdasági és Monetáris Unió) hosszú távú biztonságot nyújt, ami a beruházások növekedéséhez, költségcsökkenéshez, ezáltal a versenyképesség, az export, a foglalkoztatás és a gazdaság növekedéséhez vezet. Ennek az üzenetnek a közvetítésére hozta létre öt ERT-tagtársaság 1987-ben Párizsban az EMU-társulást (Association for the Monetary Union of Europe, AMUE), ám az ötletet hivatalosan Helmut Schmidt német ex-kancellár és Giscard d’Estaing francia ex-elnök kezdeményezte. Az AMUE első elnöke az a Wisse Dekker, aki ekkor egyben a Philipset és az ERT-t is irányítja, s az Egységes Piac legfőbb szószólója. A társulás tagjai 80%-ban iparvállalatok, 15%-ban bankok, 5%-ban ipari, kereskedelmi kamarák; a gördülékeny munka érdekében a szakszervezeti és a fogyasztói érdekvédelmi szervezeteket nem hívták meg; ezt Étienne Davignon (a Société Générale de Belgique elnöke, az AMUE egyik vezetője, az ERT tagja, volt EU-bizottsági tag) nyíltan be is ismeri: “Mi nem mindenki nevében, hanem a saját nevünkben beszélünk. Az EMU csak akkor lehet eredményes, ha olyan emberek javasolják, akiknek az érdekében áll, kompromisszum szükségessége nélkül.”

Az AMUE rendszeresen szervez találkozókat vezető politikusokkal, vállalati vezetőkkel, ezeken a személyes beszélgetéseken győzik meg partnereiket az EMU előnyeiről. A multinacionális cégek igen meggyőzően tudnak tárgyalni az országok kormányaival; ennek szélsőséges példájaként hozható fel az Unilever és a Toyota esete, amelyek vezetői kijelentették, hogy kivonják tőkéiket az Egyesült Királyságból, amennyiben az nem csatlakozik az EMU-hoz. A társulás ezen kívül tanácsadója az EU intézményeinek (pl. a 92-es pénzügyi válság megoldásánál), valamint részt vesz a pénzügyi javaslatok előkészítésében. 1991-ben fogalmazták meg fő elképzeléseiket, valamint az EMU bevezetésére javasolt menetrendjüket Európa átformálása című beszámolójukban, amellyel a pár hónappal később beterjesztett Maastrichti Szerződés feltűnő hasonlóságot mutatott. Tevékeny segítséget nyújtottak a Bizottság által 1995 májusában kiadott II. Zöld Könyvnek, valamint az Európai Monetáris Intézet (EMI) 95-ös jelentésének előkészítésében. Mindkét dokumentum a közös valuta bevezetésének módját taglalja, s a 97-es madridi csúcs döntési alapjaként szolgált.

Az ERT segítő kezének nyomai vehetők észre a Jacques Delors által az 1993-as brüsszeli csúcson bemutatott II. Fehér Könyvön, amelynek felolvasásánál Delors köszönetet is mond az előkészítésben nyújtott támogatásért. A jelentés hangsúlyozza a dereguláció, a rugalmas munkapiacok, az infrastrukturális beruházások fontosságát, s itt kap először különös hangsúlyt a következő évek kulcsszava: a nemzetközi versenyképesség.

Az ERT és a Bizottság gyümölcsöző munkakapcsolata nem változott az új elnök, Jacques Santer beiktatásával. A kooperáció eredményeként hívták életre a Versenyképességi Tanácsadó Csoportot (Competitiveness Advisory Group, CAG). A szervezet elnöke a volt olasz miniszterelnök, Carlo Ciampi, tizenhárom tagja nagyvállalatok – közöttük három ERT-vállalat – vezetői, politikusok, szakszervezeti vezetők. A szervezet célja, hogy folyamatosan ellenőrizze az Unió versenyképességét, s féléves jelentéseiben álljon elő a hatékonyság növelése érdekében tett javaslataival.

A CAG alapítása óta négy jelentést tett közzé, mindegyiket néhány héttel az Európa Tanács félévenkénti ülése előtt. A tanulmányok a TENs befejezését sürgetik, további pénzügyi támogatást javasolva megvalósításukra; gyors privatizációt és az állam szerepének csökkentését szorgalmazzák a hatékonyabb piaci verseny érdekében. A 96-os tanulmányok figyelmeztetnek a növekvő munkanélküliség, a munkaadók és munkavállalók között fellépő feszültségek veszélyére. Megoldásként rugalmasabb munkapiacot, kevésbé kötött munkafeltételeket és munkabéreket javasolnak, ezen felszabadított keretek között pedig a két oldal tárgyalásokon közös megegyezésre juthat. A gyakorlatban mindez a bérek letöréséhez vezet.

A CAG jelentései adták az alapját az 1996-os firenzei csúcson Santer által beterjesztett Bizalmi Szerződésnek, amely lényegében a II. Fehér Könyv átdolgozott változata. Az új munkaalkalmak teremtését az egységes piactól és a TENs-től várja, valamint egy új elemtől: a biotechnológiai eljárások engedélyeztetésétől.

Az ERT örömmel üdvözölte a GATT uruguayi fordulója nyomán meghirdetett piaci nyitást, amely megkönnyítette a fejlődő országokba irányuló kereskedelmet. A hatékony piac megvalósítása érdekében az EU Bizottsága és az USA Kereskedelmi Minisztériuma kezdeményezte a Transzatlanti Üzleti Párbeszéd (TABD) szervezetének kialakítását – tagjai Európa és az USA vezető vállalatai (Európából 11 ERT-tag, a tengerentúlról pl. a Boeing, a Ford, az IBM) és hivatalos szervei (az EU XXI. főigazgatósága, az USA Pénzügyminisztériuma). Alakuló ülésüket 1995-ben tartották Sevillában, a következőt pedig 96-ban Chicagóban. Az itt elfogadott Chicagói Nyilatkozatban fogalmazódik meg világosan a szervezet célja: “a transzatlanti tökéletes piac megalkotása, minden kereskedelmet és beruházást meggátoló akadály eltávolításával”. A konferencia az eltávolítandó akadályok közé sorolta a környezet- és munkavédelmi előírásokat is. Mind az EU Bizottsága, mind az USA kormányzata megígérte, hogy fontolóra veszik ajánlásaikat; az EU 95 végén elfogadta az Új Transzatlanti Napirendet (NTA), amelybe a TABD több javaslatát belefoglalták.

Az ERT legfrissebb tanulmányaiban megjelöli aktuális céljait: az energia- és telekommunikációs piac felszabadítását, a tagországok adórendszerének egységesítését, az oktatási rendszer megreformálását. A javaslatok megjelennek Mario Montinak, az egységes piac biztosának jelentésében, amely a 97-es amszterdami csúcsra készült, s egyben az egységes piac sikereit dicséri.

Az ERT és a CAG által javasolt legújabb eszköz a versenyképesség növelésére a “mintakijelölés: körülnézni a világban, hogy miként valósítottak meg a legjobban egy kívánt célt, s aztán így vagy még jobban csinálni”. A Bizottság kapva kapott az ötleten, s máris létrehoztak egy munkacsoportot, melynek feladata a “mintakijelölés” stratégiájának beépítése az EU eljárási rendszerébe. A minta egyébként nem ismeretlen: tipikus példája a maastrichti kritériumrendszer, amely a regionális különbségeket figyelmen kívül hagyva támasztja ugyanazokat az elvárásokat. Az új szisztéma liberalizációs versenyhez vezet, ahol a másik országgal, vállalattal szembeni versenyképesség megőrzése érdekében le kell építeni a munkapiaci és környezetvédelmi szabályozókat, csökkenteni kell a béreket.

Az 1997 júniusában tartott amszterdami kormányközi konferenciát és a madridi csúcsot a szervezet újabb sikerként könyvelheti el. A 95 óta dolgozó munkacsoport eddigi tevékenységéhez mérten szerény javaslatokkal állt elő, ez azt jelzi, hogy az európai integráció az általuk helyesnek vélt úton halad: a Maastrichti Szerződés alapelvei változatlanok maradtak, hat új országgal megkezdődhetnek a csatlakozási tárgyalások. A több mint 100 millió potenciális EU-állampolgár piacot, olcsó munkaerőt, természeti erőforrásokat jelent az európai nagyvállalatoknak, “mintha egy új Délkelet-Ázsiát fedeztünk volna fel a határainknál” – véleményezi az ERT főtitkára. A szervezet nem nyugtalankodik a munkahelyteremtésre tett javaslatok szerződésbe foglalásáért, véleményük szerint ez csak a lakosság félelmeit fogja eloszlatni, nem fog számottevő munkaalkalmat teremteni. A versenyképességet inkább veszélyeztető tényezőnek a környezetvédelmi előírások életbelépését tartják.

Lényeges változtatásokat az ERT az Unió szervezeti felépítésében szeretne kieszközölni. Meglátásuk szerint a jelenlegi döntéshozatali struktúra akadályozza a hatékony fellépést és a törvényhozást. Megoldásként egy többségen alapuló szavazási rendszer bevezetését támogatják, ahol a tagországok szavazatait lakosságuk arányában súlyoznák. Az ERT elégedetlen az uniós szervezetek közötti hatalommegosztással is, szerintük a Bizottság nagyobb hatékonysággal működhetne, amennyiben elnökének hatáskörét megnövelnék, ami kétségtelenül meggyorsítaná az EU működését, ám egyben kevesebb betekintést engedne az Európa Parlament és a közvélemény számára. Az új rendszer nagyobb lehetőséget adna az Európán kívüli országok, szervezetek felé irányuló egységes fellépésre is, amelynek eredményessége a GATT uruguayi fordulójánál már bebizonyosodott.

A nagy játékosok

A politikai döntéshozás formálására számos mód nyílik Brüsszelben, ahol az érdekszervezetek tagjaik hatékony érdekképviseletét igyekeznek ellátni. A rendszeresen lobbizók becsült száma 7 és 10 ezer közé tehető, “néha több lobbizót lehet látni a Parlamentben, mint képviselőt” – nyilatkozta egy parlamenti tanácsadó. A Parlament 1996-ban fellépett a lobbirendszer szabályozása érdekében: ma elvileg csak a bejegyzett lobbiszervezetek fejthetik ki tevékenységüket az Uniós intézményeken belül, kezdeményezték egy lobbikódex összeállítását, a képviselőktől vagyonnyilatkozatot kérnek.

A Brüsszelben jegyzett EU-lobbicsoportok közül az Európai Ipari és Munkaaadói Szövetségek Uniója (Union of Industrial and Employers Confederations of Europe, UNICE) képviseli hivatalosan a vállalati szféra érdekeit. A szervezet 1958-ban alakult, 25 ország 33 munkaadói szövetségét egyesíti; elnöke François Perigot, az ERT-tag Unilever volt elnöke, az AMUE tagja. Az ERT-vel ellentétben az UNICE sokkal inkább a döntéshozatal részleteibe kíván bekapcsolódni. Igen erős kapcsolatokkal rendelkezik mind az EU, mind a tagországok különböző döntéshozatali szervei irányában, amelyeknek tagjait a szervezet szakértői győzik meg vezérelveik helyességéről, s az ezek megvalósítására irányuló törvények meghozásának szükségességéről. ők képviselik a munkaadói oldalt az 1986-ban kialakított Szociális Párbeszédben. A fórum másik két tagja az ETUC munkavállalói szövetség – l. később – és a CEEP, a közalkalmazottak szövetsége. Az itt kialakított közös álláspont szolgál a Bizottság szociális törvényalkotási javaslatainak egyik fő alapjaként. Az UNICE szoros együttműködésben áll más ipari lobbicsoportokkal, és létrehozta saját szövetségi rendszereit is: az Európai Munkaadók Hálózatát, amely szociálpolitikai ügyekkel foglalkozik, valamint az Európai Kereskedelmi Szolgáltatások Hálózatát. A Greenpeace brüsszeli képviselője, Susan Leubuscher, így jellemzi tevékenységüket: “Hatalmas tagságuk van, és úgyszólván mindenütt ott vannak, ahol döntések születnek.”

Céljaik szembetűnő hasonlóságot mutatnak az ERT javaslataival: Európa versenyképességének növelése, az egységes piac és az EMU létrehozása. Ennek ellenére az UNICE hangsúlyozottan elhatárolódik az ERT-től, mivel helyteleníti az ERT szervezeteinek háttérben végzett munkáját, a nyilvánosság és a viták hiányát. Az UNICE esküdt ellenségeinek tekinti a környezeti és szociális érdekvédelmi csoportokat, s javaslataik megvalósítását minden erővel próbálja meghiúsítani.

Az ipari érdekképviseleti csoportok között különösen nagy feltűnést kelt az utóbbi években a biotechnológiai lobbi. Először Jacques Delors 1993-as II. Fehér Könyve ismerte el hivatalosan a biotechnológia fontosságát, ami “a következő század fenntartható fejlődése egyik legmeghatározóbb technológiájának ígérkezik”. A Bizottság tevékenyen támogatja a biotechnológiai eljárások ügyét, bevezetésüktől új munkahelyek teremtését és a versenyképesség növekedését várva. Ennek a két szempontnak jegyében javasolja 96-os Bizalmi Szerződésében Jacques Santer is az engedélyeztetésüket. Az Európa Parlament és az Unió nem minden tagját győzték meg ezek az érvek. A vita kapcsán a német Bundestagban felszólalt a kutatási miniszter is, aki ismertette, hogy a 80-as évektől alkalmazott biotechnológiai eljárások következtében Németországban mindössze 2000 új munkahely született évente. A Európa Parlament 1995-ben megvétózta és visszaküldte a Bizottsághoz az új biológiai formák engedélyeztetésére szóló javaslatot, amelyet 97-re tűztek ki újratárgyalásra.

A biotechnológiai lobbiszervezetek 1996-ban egyesítették erejüket az EuropaBio nevű szervezetben, amely az Unió 500 legfőbb biotechnológiai eljárásokat alkalmazó vállalatát, többek között a Bayert, a Danone-t, a Nestlét, az Unilevert tömöríti magába. Hatékony fellépésük következményeként a Bizottság engedélyezte több genetikailag módosított élelmiszer európai piacokon történő forgalmazását, ami nagy vitát váltott ki az Unió több tagországában. Válaszul az aggodalmakra a Parlament 1997-ben megerősítette a döntést, de a forgalmazást szigorú egészségügyi előírásokhoz kötötte. A 97-es napirenden több javaslat áll még genetikailag módosított ipari és mezőgazdasági termék engedélyeztetésére.

Félrevezető neve ellenére az Üzleti Világtanács a Fenntartható Fejlődésért (World Business Council of Sustainable Development, WBCSD) is az ipari érdekképviseleti csoportok körébe sorolható. A szervezet elődje (BCSD) az 1990-es riói Föld Csúcs után alakult, amelynek céljai közül kevés valósult meg, egyesek szerint éppen az aktív ipari lobbi miatt. Véleményük szerint a fenntartható fejlődés feltételei a gazdasági növekedés és a szabad piacok megléte, a környezet védelmét pedig a hulladékok mennyiségének csökkentése, valamint az önkorlátozás biztosítja. Sokat hangoztatott kulcsszavuk az “ökohatékonyság”: a hulladék- és energia-felhasználás csökkentése a termelési eljáráson belül, a termelés csökkentése nélkül.

A szervezet 1995-ben alakult újjá WBCSD néven, immár 125 nemzetközi céget tömörít magába, tagjai közül sokan – pl. a Fiat, a General Motors, a Sony, a Toyota – olyan más nagyipari szervezetekben is képviseltetik magukat, mint az ERT. A csatlakozás meghívással történik, s a tagdíj nem olcsó: 50 ezer dollár évente. A szervezet tagjai révén jelen van döntéshozatali szervek tanácsadó csoportjaiban, így a WTO-nál, a Világbanknál, a EU-tagországok kormányainál. Egy jelentős holland környezetvédelmi szövetség szerint: “A WBCSD inkább csak filozófia, mint munkaprogram. (…) Ezek az ambíciózus célok egyelőre nem látszanak megvalósulni az üzleti szektor tevékenységében.”

A “kisemberek” képviselői

A kis- és középméretű vállalkozások képviseletét az 1990-es évek elejéig 15 különböző szervezet próbálta meg ellátni Brüsszelben. Ezek a keretek nem adtak lehetőséget az egységes fellépésre, így e szervezetek 1992-ben egyesültek a Mesteremberek, Kis- és Középméretű Vállalkozások Európai Uniójában (UEAPME), amely ma már Európa 27 millió alkalmazottját foglalkoztató 5,5 millió vállalkozás elismert képviseleti szerve, tagja az Unió tanácsadói hálózatának. Az UEAPME támogatja az Unió politikáját, de nehezményezi, hogy nem lehet tagja a Szociális Párbeszéd fórumának, így nem szólhat bele olyan, a kis- és középvállalkozókat is érintő döntésekbe, mint a szociális juttatások vagy a munkakörülmények kialakítása. A helyzet javítása érdekében a szervezet szoros kapcsolatban áll az UNICE-vel, amely a Szociális Párbeszéd keretein belül a munkaadói oldal jelenlegi képviselője.

Az UEAPME támogatja az egységes piacot és az EMU bevezetését: a gazdasági stabilitás, az alacsony kamatlábak kedvező környezetet nyújtanak a vállalkozóknak. Közülük sokan nagyvállalatok alvállalkozói, szállítói, akik között a liberalizált piac kiélezi a versenyt, így szükségük van a rugalmas munkapiaci feltételekre is a fennmaradáshoz.

Az európai munkavállalók érdekképviseletére alakult 1973-ban az Európai Szakszervezeti Szövetség (European Trade Union Confederation, ETUC), amely ma Európa 28 országának 62 szakszervezetét egyesíti (ezek taglétszáma 57 millió, ami az Európában foglalkoztatottak 59%-t jelenti). A szervezet 1985-ben léphetett igazán színre, amikor meghívták az alakuló Szociális Párbeszéd hivatalos tagjává. Az ETUC így kiveheti részét a szociális törvényhozásra adott javaslatok előkészítéséből, valamint rendszeres konzultációkat folytathat az Unió vezető személyiségeivel.

A Bizottság aktív közvetítő szerepet vállalt a Szociális Párbeszéd tagjai között, ennek eredményeként az ETUC és az UNICE számos kérdésben közös álláspontra tudott jutni. Az ETUC belátta, hogy az UNICE erős ellenállását csak jelentős engedményekkel lehet leküzdeni, valamint ők is felismerték az egységes piac és valuta előnyeit, így támogatják az EMU bevezetését. Feladatuknak az egységes “Szociális Európa” megvalósítását tekintik, fellépnek a szociális jogok védelmében és a munkahelyteremtés szükségessége mellett, és követelik ezen javaslataiknak a Maastrichti Szerződésbe foglalását.

Az ETUC legnagyobb problémája belső szervezetlensége. A különböző országok szakszervezetei eltérő érdekeket képviselnek, s az együttes döntésekben vétójoggal rendelkeznek: mindez megnehezíti egy közös álláspont kialakítását. A szervezet 1991-ben ugyan centralizálta működését, ennek ellenére még mindig nem sikerült a nemzeti szakszervezetek előtt elismertetnie önmagát.

A hivatalos környezetvédelmi szervezeteknek, nagy számuk ellenére, szintén komoly problémát jelent érdekeik hatékony képviselete. A nem-kormányzati szervezetek (NGO-k) nem rendelkeznek kellő mértékű anyagi forrásokkal és elegendő taggal, hogy ellensúlyozni tudják az ipari szervezetek lobbitörekvéseit. Hiányoznak továbbá az elengedhetetlen személyi kapcsolatok: még a legbefolyásosabb szervezet, az Európai Környezeti Iroda (EEB) is csak egyszer találkozott hivatalosan a Bizottság elnökével. A tagországok kormányzati vezetőivel és a Parlament képviselőivel könnyebben tudnak konzultálni, de ez a kapcsolat inkább csak jelképes.

Kelet-Európa: segélyek, de kinek?

A Corporate Europe Observatory kutatása szerint az európai nagyvállalatok jelentős haszonhoz jutnak az EU Közép–Kelet-Európába irányuló programjainak következtében. Az első szembetűnő jelenség a nagy nyugat-európai üzleti tanácsadó szervek magas foglalkoztatottsága, valamint magas javadalmazásuk. Az EU könyvvizsgálói is kifogásolják a helyzetet. Jelentésük szerint a tanácsadók hatásköre és fizetésük túlzott, pl. a Coopers and Lybrand nemzetközi tanácsadó cég “vállalatok privatizációjához nyújtott technikai hozzájárulásért” Albániában és Belorussziában egyenként 300 ezer ECU-t kapott. A segélyprogramok indítását az Unió szigorú gazdasági–politikai feltételekhez köti: gazdasági stabilitást, kereskedelemkorlátozó eszközök alkalmazásának csökkentését, privatizációt ír elő. Ezeknek az irányelveknek a megvalósítását várják el más nemzetközi szervezetek: az IMF, a Világbank is. A gyors privatizáció következtében számos tőkeerős nyugati vállalat szerzett tulajdont, az eljárás hatékonysága, “tisztasága” azonban több esetben megkérdőjelezhető, erre példát a térség minden országában láthatunk.

Annak ellenére, hogy az Európa Parlament a Kelet-Európában meghirdetett mezőgazdasági segélyprogramok legfőbb céljának az ökológiailag semleges eljárások alkalmazását nevezte meg, a Phare égisze alatt a transznacionális vállalatok (Bayer, Hoechst, Shell) olyan növényvédőszereket exportálhatnak, amelyek használatát az Unió több tagországában betiltották. Hasonló a helyzet a nukleáris anyagok szállításával, tárolásával; különösen az Oroszországban tevékenykedő Siemenst támadják erősen környezetvédelmi szervezetek. A segélyprogramok negyedét infrastrukturális beruházások teszik ki, folyik a TENs Kelet-Európára való kiterjesztése: új autópályák, vasútvonalak épülnek Kelet- és Nyugat-Európa között.

A programok ugyan kiemelt szerepet kapnak az EU propagandájában, a pályázatok nyerteseiről adatot szerezni viszont már nehezebb feladat. Maguk az Unió tisztviselői sem látják át teljesen a helyzetet, a Phare egy főfelügyelője is beismeri: “Nincs igazi általános stratégia az EU keletre irányuló programjai mögött.”

***

Az Európai Unió kormányainak szembe kell nézniük a globalizálódó világ kihívásaival. Az EU versenyképessé tétele ilyen körülmények között a gazdaság- és társadalompolitika első számú célkitűzésévé válik, hasonlóképpen az országok gazdasági stabilitása, infrastruktúrájának fejlesztése. A transznacionális vállalatok mozgásterét korlátozó intézkedések törvénybe foglalására tehát aligha lehet számítani, másrészt az esetleg mégis megszülető korlátozó jogszabályok végrehajtására az Unió kevés garanciát tud vállalni. Állampolgárainak többsége valószínűleg rokonszenvez a gazdaságilag fejlett, egységes Európa víziójával, ám az idevezető folyamatban jogosan vetik fel a demokratikus kontroll hiányát. Kelet-Európa országai is szembekerülnek a kérdéssel, hogy valójában milyen demokráciát akarnak, s hogyan látják ezt megvalósulni az Európai Unión belül, ahová csatlakozni kívánnak.

Irodalom

Europe, Inc. – Dangerous liaisons between EU institutions and industry. Corporate Europe Observatory, Amsterdam, 1997.

Európai közjog és politika. Szerk.: Kende Tamás. Osiris–Századvég, 1995.

Gáspár Tamás: Az Európai Monetáris Unióról. Eszmélet, 26. sz.

Az ERT taglistája (1997. május)

1. A (politikai) elit, mint társadalmi réteg

“…minálunk javítani, újítani nem lehet, mert minden történendő változás az egészet forgatná fel.” (Wesselényi Miklós: Balítéletekről. 205.)

Teljes a konszenzus abban a tekintetben, hogy a hatalom birtokosa a mindenkori elit. Magát a hatalmat illetően pedig M. Weber közkeletűvé vált meghatározásából indulhatunk ki, mely szerint a hatalom lehetőség vagy képesség arra, hogy valamely egyén vagy csoport a maga akaratát egyazon tevékenységi körön belül másokra is rákényszeríthesse.

Voltaképpen kik is tartoznak az elithez? A válasz nem egyszerű, többféle válasz-kísérlet ismert. Megítélésem szerint C. W. Mills laza definíciója áll legközelebb az igazsághoz. Megfogalmazása szerint az elit a hatalmon lévők, valamint tanácsadóik, szakértőik, propagandistáik stb. csoportja. Nem szilárd, nem homogén: különféle csoportképző ismérvek mentén tagozódik.

Politikusnak lenni ma már egyfajta sajátos “szakma”; művelőiknek kiterjedt tudásanyag birtokában kell lenniük – az amatőrök és/vagy hályogkovácsok ideje lejárt. Ez a felismerés ma még nem általános, s ez oka az egyik legnagyobb ellentmondásnak: ha bárki választható, akkor nincs garancia arra, hogy a legalkalmasabbak, a legszélesebb látókörűek legyenek az ország vezetői. “Helyi érdekű” összefonódások is elegendők lehetnek ahhoz, hogy bárki politikusként színre léphessen, de ugyanúgy megteszi valamely szubkulturához való tartozás is. Súlyosbító körülmény, ha a politikai pálya ráadásul jól jövedelmezőnek bizonyul – anyagilag is, nexusok teremtésében is –, mert ez tágra nyitja a kaput szélhámosok, kalandorok, konjuktúralovagok előtt.

Számos kudarc utal azonban arra, hogy az sem elég, ha valakinek az egyénisége vonzó és/vagy karizmatikus; ha hiányzik mögüle a megfelelő tudásanyag: bukásra ítéltetett. És hiába a tudásanyag, ha nem társul hozzá jó politikai érzék, satnya a “Fingerspitzgefühl”: gesztiói előbb-utóbb inkongruensek lesznek az őt legitimáló tömegek–rétegek igényeivel, életérzésével; pozíciója meggyengül, erősödik a változás kivívásának (elő)szele. S “időkérést” a politika nem engedélyez.

Az sem elég, ha valaki – mondjuk – járatos a jogban, de másban nem; vagy a történelem nagy ismerője, de nem is konyít közgazdasági kérdésekhez; vagy éppen hiányzik belőle a szociális kérdések iránti fogékonyság; s még folytathatnám a példákat.

Az elit tagolása több módon is lehetséges. Elsőnek is a két fő csoport említhető, a gazdasági, illetőleg a politikai elit. Azonban minden nagyobb társadalmi csoportosulásnak is megvan a maga elitje: szokás beszélni tudományos, katonai, művészeti stb. elitekről is. Ezek befolyása természetesen nem olyan nagy, mint a gazdasági és/vagy a politikai elité, gyakran nem is terjed túl a kérdéses szakma, szerveződés határain. Egy további lehetséges csoportosítás a befolyás akciórádiusza szerint minősít: e szerint van (lehet) helyi, országos vagy éppen globális (világ-) elit.

A politikai elit “viselkedéskultúráját” két olasz társadalomelemző írta le máig ható érvénnyel: Pareto és Machiavelli. Kettőjük mondandójának lényegét Raymond Aron foglalta össze. Raymond Aron Paretót a “fasizmus Marxa”-ként említi. Tanainak lényege, olvasata szerint a következő:

A mindenkori uralkodó elit országlását – verbálisan – bármi legitimálhatja. Nem az etikai értékek, hanem a hatalom birtoklásának ténye az, ami számít; a hatalom megtartása és/vagy megszerzése érdekében bármilyen eszköz igénybe vétele megengedett; csak meg kell hozzá találni a megfelelő – akár hipokrita – “megideologizálást”. Az idealizmus, az emberi jogok tisztelete csak “üszkösödés” a tudatban: naiv az, aki még hisz e XIX. századi, lomtárba való morálban. Csak az erő számít, minden egyéb csak romantikus, irreális utópia. A nép – a tömeg – nem alanya a hatalomnak, hanem tárgya; kis ügyességgel, a koncból odavetett apróságokkal féken tartható és tartandó. A legnagyobb baklövés, amit az uralkodó elit elkövethet, ha a “tömegek uszályába kerül”, a népszerűség hajszolásának rút bűnébe esik.

Propaganda, indoktrináció minden mennyiségben kívánatos. Célszerű taktika ellenzékben az emberi jogok – szólásszabadság! – követelése; hatalomban azonban csak egy vélemény lehet – egy akol, egy pásztor –, a nyílt vagy burkolt elhallgattatás megszívlelendő. Az esetek zömében a féken tartás elegendő; de a mértékkel vigyázni kell: a “másként gondolkodók” sarokba szorítva támadhatnak. Mindehhez a nagy trouvaille: fenntartani a demokrácia látszatát, “szertartásrendjét” – de a formát más tartalommal megtölteni. Például: a hatalmi ágak szétválaszthatók, ha mindenütt a mi klienseink, familiárisaink ülnek.

Az eszköztár további elemei: a sikerek “szédelgő feldicsérése”, a nehézségek elhallgatása vagy lekicsinylése. Mindig új meg új – akár belső, akár külső – ellenséget kell “kinevezni” s az ellene folyó harc jegyében további áldozatokat kell követelni; a legyőzöttekkel és kiszolgáltatottakkal való bánásmóddal pedig példát statuálni.

Az elit minősége, összetétele persze kardinális kérdés. Pareto – a “plutokrácia” terminus technicusának atyja – a liberális demokrata és/vagy szociáldemokrata eszmerendszert elaggottnak, szenilisnek tartja; “új idők új szeleit” hirdeti meg, várja. Érzelmek, új mítoszok s akár az ösztönök is segíthetnek azt uralomra juttatni: hiszen az ember, ez a bioszociális lény végső soron (csak) a legfejlettebb állat, nem vezetheti kizárólagosan a ráció. A történelem különben sem tart sehonnan sehova: ez nem egyéb, mint belemagyarázás. Éppen ezért a tudomány feladata csak egyfajta pozitivista leírás lehet; a normativitást elutasítja.

E tömény, tézisszerű összefoglalás mondandója visszaköszön, – ha nem is egészében, irányultságában, de részleteiben mindenesetre – az ezredvég egyes eszmeáramlataiban is. Cinizmusa számos értelmiségi magatartásának sugallója, előképe – úgy is, mint az uralkodó elit tagjának, és úgy is, mint az elnyomás szenvedő alanyának, aki igyekszik jó képet vágni ahhoz, amit tulajdonképpen megvet, s ha nem látják, kiröhögi.

Végül is: vélekedhetünk Pareto tanairól helyeslőleg vagy elutasítólag, az nem tagadható, hogy végigkísérik a XX. századot, és még most, az ezredvég idején sem dughatók lomtárba, sok közülük ma is él és hat, közvetlenül is, áthallásaiban is.

Aron Machiavellit kevésbé szigorúan ítéli meg, mint Paretot. Amoralitását ugyan világosan látja (“a cél szentesít bármely eszközt”), de cinikusnak vagy képmutatónak nem tartja. Még azt is megengedi, hogy Spinozának és Rousseaunak volt igaza: a “Herceg” tulajdonképpen a népet szimbolizálja, mikor parainézisét annak címezi – a kor nem tette lehetővé az egyenes beszédet. A rabulisztika a mától sem idegen: elegendő csak a (nemzetközi) jog két alapelvének egyenrangú és/vagy “célraorientált” kezelésére utalni: a szerződéseket meg kell ugyan tartani (pacta sunt servanda), de csak akkor, ha érdekmúlás nem következett be (rebus sic stantibus). Az elmélet ma is gyakran nem más, mint apologetika. S utoljára, de nem utolsó sorban: a “nép” megválaszthatja főnökét (a maga uralkodó elitjét) jó esetben, de főnöknek mindig kell lennie. Az állam sem tűnhet el, hiszen az a legfőbb parancsnoki poszt, a társadalmi–gazdasági–politikai mozgásformákat integráltan irányító szerveződés.

2. Működési paradigma

“…minthogy a vélemény, mely egyes személyeknek szintúgy, mint nemzeteknek egész éltök folytát s minden cselekvéseik rendét igazgatja, egyedül a helyes vagy helytelen gondolatoktól és képzetektől függ: ezért ezeknek csonkasági és tévedési legfőbb okai mindazon hátramaradásoknak, melyeket minden lépten látunk…” (Wesselényi: Balítéletekről. 5.)

Konszenzus van a tudományban abban a tekintetben – jóllehet bizonyos hangsúlyeltolódásokkal –, hogy a hatalom gyakorlásának három eszköze van: a büntetés, a jutalmazás és az indoktrináció. A büntetés kellemetlenség vagy fájdalom–veszteség okozásával kényszerít valaminek a megcselekedésére vagy a nem kívánatos tevékenység abbahagyására. A jutalmazás anyagi vagy erkölcsi előnyök odaítélésével éri el ugyanezt. Mindkettő érvényesülésének feltétele annak tudatosítása–tudatosulása, hogy miért mi jár: melyek a “halálos” és melyek a “bocsánatos” bűnök és fordítva.

Az indoktrináció az uralkodó elit céljainak megvalósítására késztető feltételes reflexek kibontakoztatása az “alattvalókban”. A szocializáció fő eszköze a nevelés és a médiumokon keresztül közvetített normarendszer. Akik ezeket a csatornákat uralják, azok “parancsolnak” a társadalom “többi” tagjának.

Az indoktrináció, az ideologikus propaganda természetéből következik, hogy csak nagyon ritkán lép nyílt sisakkal harcba. Tanítását általában az “illem” és/vagy a “közjó” álarca mögé rejti; így törekszik elfogadtatni azt (is), ami racionálisan nem bizonyított és – sok esetben – nem is bizonyítható: hagyomány, szokásrend, hit. Az effajta manipulálás gyakran vezet hamis tudat formálásához, talmi értékrend képviseletéhez – sőt, azok intranzigens, fundamentalista, fanatikus, nem egyszer prozelita érvényesítésére való törekvéshez.

Az elitek hatalomtartósító mozgásformáinak – büntetés, jutalmazás, indoktrináció – célja közvetetten a tekintélyszerzés. Nyilvánvaló, hogy ha a társadalom irányított része – a nem-elit, a “misera plebs contribuens” – állandóan támadná az elit hatalmi gesztióit vagy legalábbis passzív rezisztenciába vonulna, az elit megbukna. Viszont nem állítható mindenki mellé rendőr s nem állítható fel “gondolatrendőrség” sem. Ha nem volna nehezen megkérdőjelezhető tekintély, az elit uralma pünkösdi királyság lenne.

A tekintély megszerzésének és tartósításának fő eszköze persze nem a büntetés vagy a jutalmazás, hanem az indoktrináció. Ha ez képes egyfajta szokás- és értékrendet tartósítani, ha követelményei – formálisan is, érdemben is – feltételes reflexszé “nemesülnek”, az elit tartós uralmának legfontosabb feltétele létrejött. Ha – teszem azt – nem-vallásosnak lenni devianciának minősül a közvélemény szemében, nehéz elfogadtatni a polgári oktatás dominanciáját. Ha “nemzetgyalázásnak” számít a kormányzat bírálata, ha “izgatásnak” az ellene való szervezkedés – nemcsak a szó büntetőjogi, de társadalmi értelmezésében is –, az elit uralma tartósságra “ítéltetett”.

A tapasztalat azt mutatja, hogy a kultúra és a civilizáció finomulásával a jutalmazás súlya növekszik a büntetés rovására; az indoktrináció viszont változatlanul őrzi fontosságát az idők kezdetétől fogva. Igaz, a korábbi ösztönösség helyébe mindinkább a tudatosság lép; sőt, a tudományos, elméletileg kimunkált alaposság. (Vö.: marketing, public relations.)

Az indoktrináció célja végső soron az, hogy elhitesse: az élet(vitel) egyetlen más területén sincs más működő alternatíva, mint az, amit az elit ajánl, jobban mondva: előír.

Az indoktrináció célkitűzése meghaladja a büntetését vagy jutalmazását. Míg az utóbbiak csak egyfajta magatartás kikényszerítésére szolgálnak, az indoktrináció azt sugallja, hogy a kérdéses magatartáskultúra helyes, tehát szeretetre–tiszteletre méltó, megvallható.¹ Sőt, az anómia elutasítandó is, megvetendő is. Azonosulást, nemcsak engedelmességet tételez, a “hagyományok” és a totemek–tabuk, a szertartásrend ismeretét és tiszteletét, a hozzá való igazodást. “Aki nem lép egyszerre…” – az non-konformista, kilóg a sorból, tehát vállalnia kell annak minden ódiumát. Azonban indoktrinációval meggyőzni csak azt lehet, aki kész a befogadásra; ha valakit érdek és/vagy értékrendje erre immunissá tesz, vagy éppen szembeállít az uralkodó elit magatartáskultúrájának követelményeivel, azzal nem lehet mit kezdeni. Ezekből lesznek a lázadók vagy a forradalmárok, a felvállalt múlt vagy a felvázolt jövőkép elutasítói – egy új elit potenciális csírái.

Bibó István nyomán a fentiekhez még hozzátehetjük, hogy az elit nemcsak intézkedésekkel vezet, hanem kulturális–viselkedési etalont is mutat; értékrendjét nemcsak prozelita módon igyekszik elfogadtatni, hanem példát statuálva is. Követők nélkül – ez természetes – uralmát tartósítani lehetetlen volna. Szokásrendi mintái hosszabb-rövidebb ideig útmutatók: a támogatás maga legitimál. Elég a parancsnoki posztokat elfoglalni, ha a “legénység” követi a hívó szót – még akkor is, ha az nem több “szép, selymes lózungnál”.

Két “mellékfeltétel” azonban mindenképpen említést érdemel. Az egyik az elit szakértelmének megkérdőjelezhetetlensége, ami persze nem jelenthet egyúttal a szó objektív értelmében tévedhetetlenséget is. De jelenti mindenképpen azt, hogy sem a gazdasági, sem a politikai elit nem lépheti túl tartósan “a norma szerinti selejthányadot”: ha működése nem hatékony, sőt veszteséges; ha sorozatosan a “nép” vitális érdekei és/vagy értékei ellen cselekszik, pozíciója szükségképpen megrendül. Ide értve azt is, ha nem képes alkalmazkodni idejében a változásokhoz, új meg új helyzetekhez, impulzusokhoz.

A másik: nincs az a vezérkar, amelyik képes lenne akaratát véghezvinni a csapattisztek, az altisztek megnyerése nélkül. Másik hasonlattal: nem feszülhet tartós ellentét a püspökök és az alsópapság között. Ha a transzmisszió, az akaratátvitel nem működik, vagy éppen obstrukción akad el, az elit megbukik: új főnökök kerestetnek.

A politikai eliteket – a magyart sem – nem szabad “egyenszilárd” entitásként kezelni: mindenkor és mindenütt megosztott, eltérő érdek- és értékrendű csoportosulásokból áll. Ez teszi lehetővé – elvben – a politikai váltógazdaságot. Az összekötő erő a magatartáskultúra; ha a célok nem is, az eszköztár sok közös vonást mutat. Sok a hasonlóság a kiválasztás–kiválasztódás módjában is: klientéla, kontraszelekció, a hűség, mint fő érdem. A “Tojásba” másképp nehéz bekerülni, “együtt kell ingadozni a hatalmon lévőkkel” – legalábbis itt Kelet–Közép-Európában. Nagyobb tudás, áttekintőkészség, függetlenség viszont itt nem elengedhetetlen kellékei az érvényesülésnek.

Csoportképző ismérv lehet – magától értetődően – a “nemzeti” is, ez azonban meglehetősen ritkán fordul elő. A nemzetnek, ennek a szociokulturális entitásnak a közös érdeke ritkán kerül veszélybe; – háború, természeti csapás, az identitás megőrzése fordul leginkább elő motívumként. (A soviniszta asszimilációs velleitásokat kizárva.) Ezért gyanús, ha valamely szerveződés, csoportosulás “nemzeti egységet” követel, belpolitikai konfliktusok és/vagy világnézeti szembenállás stb. megoldására. Valószínűsíthető, hogy az ilyen törekvések mögött – hacsak nem a laikusok naivitásáról van szó – autoritáriánus, rosszabb esetben diktatórikus–despotikus uralomra való törekvés húzódik meg. Egy másik lehetséges eset: az államrezon érvényesítésének törekvését a “nemzeti” jelleg–jelző eufemisztikus–hipokrita hangoztatásával kívánja a kérdéses szerveződés elfogadhatóbbá tenni, ebbe az “ostyába” rejtve a sokszor keserű orvosságot. Mert az államrezon nem szükségképpen és nem is sűrűn esik egybe a nemzeti lét vitális mozgásformáival, még nemzetállamokban sem, soknemzetiségű államokban pedig még ritkábban.

Nemzeti egységet prédikálni persze lehet, de hatástalan olyankor, mikor a nemzetet törésvonalak osztják sokfelé. Elegendő talán a Galbraith által “első számú közellenségnek” titulált egyenlőtlen jövedelem-megoszlásra utalni – különösen, ha élni lehet a gyanúperrel, hogy ez “nem tisztességes” eszközökkel alakult úgy, ahogyan alakult. Ebben a helyzetben a “catch all” pártoknak nem sok az esélyük. Sőt, különösen itt Kelet–Közép-Európában tartani lehet a latin-amerikanizálódástól és a peronizmus hatalomra kerülésétől. (Ez utóbbi – mint ismeretes – éppen a nagy jövedelemkülönbségek miatti elégedetlenséget használja fel ahhoz, hogy megszerezze a hatalmat: eszmerendszere, célkitűzései egyesítik – diszparát elegyként – a szélsőbaloldali követeléseket a sovinizmussal s a “law and order” határozott kezű érvényesítésével – támaszkodva a fegyveres erők, az erőszakszervezetek határozott támogatására.) Tetszik – nem tetszik: a létbizonytalanság mindig a szélsőségek felé terel; minél általánosabb jelenség, annál inkább. A vesztesek összetartanak, harcos türelmetlenséggel fordulnak az “ellenség” felé. S ha az ellentétek vitális értékeket–érdekeket sértenek – antagonisztikusak, nem “népen belüliek” – a küzdelem a hatalomért kegyetlenné és elkeseredetté válhat. A rövidlátó kamarilla-politika rossz tanácsadó lehet, a problémák szőnyeg alá söprése csak tüneti kezelés. S a társadalmi békétlenségnek csak vesztesei és haszonélvezői lehetnek, győztesei nem.

Az érdek- és értékrend artikulációja alapvető mozzanat a politikai elit valamennyi szerveződése, “pártja” számára. E köré szerveződik és e köré szervezhetők támogatói, e “jelben győz vagy bukik el”.

Az ideológia megfogalmazása történhet tudományos igénnyel vagy népszerűsítő módon – mind a kettőnek megvan a maga értelme és közönsége. A kritériumok, paradigmák kiválasztása és interpretálása az elit dolga, enélkül lehetetlen a szükséges legitimáló támogatás megszerzése és megtartása. További, nem kevésbé mellőzhető teendő a hatalom megszervezésének és megtartásának technikája – ez a kérdés azonban kívül esik a vizsgálódásaim szabta határokon.

Közhely: bármely politikai elit csak addig maradhat uralmon, míg azt a vezetettek, az állampolgárok támogatják, amíg engedelmeskednek neki.² Aminek objektív feltétele, hogy a társadalom és/vagy a gazdaság minden alrendszere jól működjön, illeszkedjék az “egészhez”, a funkciók szerves, működőképes egészet alkossanak a működőképesség – sőt a szinergia – jegyében. A zökkenők vagy éppen a működés belső ellentmondásainak mind érzékelhetőbb megjelenése a közeli változás előjele. S ez nemcsak a demokráciákra, de a diktatórikus–despotikus formációkra is érvényes. A diszfunkcionális működés első jelei közé tartozik a konfliktusok kezelésére való alkalmatlanság, a kompromisszumokra való képesség és/vagy készség hiánya, a “bekeményítés”. Konfliktusok pedig mindig vannak és mindig lesznek… S a politikai elit hatalmát nem az erőszak alkalmazása legitimálja – ezzel csatákat ugyan lehet nyerni, de háborút nem, még a gazdasági elittel mint szövetségessel az oldalán sem.

A politikai elit csoportosulásait, a szélesebb értelemben vet “pártokat” olyan személyek alkotják, akik hajlandók együttműködni a hatalom megszerzésében, illetőleg gyakorlásában, artikulálva és képviselve a közös érdek- és értékrendet. (Effajta “pártok” a politikai elit valamennyi szerveződésében jelen vannak vagy legalább is lehetnek: a szakszervezetekben is, egyesületekben is stb.) A “pártosodás” immanens veszélye: a befelé fordulás, az “elszakadás” a tömegektől. Pedig ez esetben minden párt úgy járhat, mint a mitológiabeli Anteus: elszakítva erőt adó anyjától, a Földtől, megfojtható.

Pártok vagy más nyomásgyakorló szerveződések mindig értékek–érdekek mentén alakulnak ki.³ Világnézet, környezetvédelem vagy helyi érdek – ezek és még sokféle ok késztethet defenzív vagy offenzív – nem egyszer prozelita felfogású – csoportosulásra. Fundamentalista, konzervatív vagy progresszív, radikális lehet az irányultság – nem kevésszer ezek egyfajta eklektikus keveréke. Irracionális, mitikus vagy éppen a racionalitást kegyetlen következetességgel érvényesítő: az arculat, a meggyőződés sokféle lehet, attól függően, hogy mi a “csoportképző ismérv”. A támogatás mértéke is eltérő, kis, maroknyi tagból álló szerveződések éppen úgy előfordulnak, mint széles támogatottságúak vagy éppen a konszenzust közelítők.

A sokféle érdek- és értékrend szerint szerveződő, különféle mértékű támogatottságot maga mögött tudó csoportosulások a társadalom megosztottságának természetes kifejezői. S ehhez még azt is hozzá lehet tenni, hogy egy ember – állampolgár – többféle csoportosulásnak is lehet egyidejűleg támogatója, párthíve.⁴ A társadalmi–gazdasági–politikai élet persze különböző megoldandó problémákat vet fel, melyeket úgy kell(ene) megoldani, hogy a – többségi, de a kisebbség érdekeit is figyelembe vevő – döntés a lehető legteljesebb mértékben megfeleljen a “győztes” szerveződés érdek- és/vagy értékrendjének.

3. A politikai elit és a demokrácia

“Egyes hatalmasok, fortélyos pártosok s vad zsarnokok éppen úgy tesznek szegény nemzeteket undokságok martalékjává, mint… undok bujálkodók fertelmök szenvedő tárgyaikká.” (Wesselényi: Balítéletekről. 144.)

Demokrácia és diktatúra: az ugrópont az, hogy ki vezet kit. Mert az ugyan szükségszerű, hogy bármely választott vezetőség elkülönül a vezetettektől, sőt az is, hogy már csak pozíciójából adódóan is messzebbre lát, jobban tájékozott, gyakran tudásszintje is magasabb. A kérdés az, hogy miként juttatja érvényre a maga döntéseit, ha az eltér a vezetettekétől: meggyőzéssel vagy ellentmondást nem tűrően. A viszony sokszor bonyolult, hiszen a választópolgároknak a maguk életvitele, ízlése, meggyőződése, világképe az etalon s az eltérés deviancia, még akkor is, ha azt a kormányzó politikai elit képviselné. Képes-e a politikai elit a helytelen, sőt káros döntések kivédésére, vagy “a tömegek uszályába kerül”? Vagy: milyen mértékig válik lehetővé a vezetők és vezetettek eltérő akaratnyilvánítása, hiszen demokráciában mégis csak a többségi véleménynek kellene érvényre jutnia? S nem utolsósorban: közvetíti-e a politikai elit döntéseit a bürokrácia, hiszen annak is megvannak a maga sajátos érdekei? S mindehhez hozzá lehet még tenni: ameddig az “utca embere” a maga bőrén nem érzi, hogy a “dolgok folyása” elviselhetetlen számára, nehéz őt bármilyen újításnak, változtatásnak megnyerni, még akkor is, ha utóbb javára válna.

A “demokrácia” kategóriája önmagában keveset mond, csupán jelzős szerkezetben értelmezhető. Ha pontosan akarjuk értelmezni, akkor olyan kérdésekre, mint ki a nép, kik a szavazópolgárok, ki és hogyan választható, a “nép” nevében hozott döntések kikre terjednek ki és az életvitel milyen aspektusait kívánják szabályozni, adekvát választ kell adnunk.

A konstitutív demokrácia⁵ feltétele a hatalommegosztás: a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom különválasztása. Illúzióink persze ne legyenek: mindegyikben láthatatlanul az uralkodó elit, láthatóan pedig a demokratikus választások során hatalomra került pártok gyakorolják a hatalmat. (Hogyan is ellenőrizné érdemben az ugyanazon pártok többségi uralmát tükröző parlament az ugyanezen pártok által delegált kormányt?) Vagyis: ahol és ameddig az uralkodó elit le nem váltható, addig ki-ki legfeljebb gazdát választhat, ami a választás kemény korlátját jelenti.

Nincs – nem lehet – konstitutív demokrácia az érdekek–értékek artikulációja nélkül. Ha nem világos, hogy mi mellett és/vagy ellen adja a voksát a választópolgár, az maga a demokrácia megcsúfolása.

További feltétel a választási ígéretekhez, programhoz történő hűség, ragaszkodás.⁶ Természetesen ez nem értelmezhető szó szerint, hiszen a társadalmi–gazdasági–politikai élet új meg új, előre nem látható problémákat vet fel, de minimálisan a meghirdetett elvek–eszmék szelleméhez kell igazodni. A következmények azt igazolják, hogy a renegát magatartás éppen úgy megbosszulja magát, mint a neofita túlbuzgóság.

A demokrácia sajátos problémája – és egyúttal konstitutív jellegének “királyvize” – az, hogyan viszonyul a választott területeken (képviselőház, önkormányzatok stb.) kívüli nyomásgyakorlás különböző szelídebb és gorombább formáihoz (tüntetések, sztrájkok, polgári engedetlenség stb.). Ezek brutális elnyomása, felszámolása gyengíti a konstitutív jelleget, a “többség mindent visz” jelleg felé sodor. Más kérdés, hogy a nyomásgyakorlás e formáit a döntéshozatalnál vagy azok felülvizsgálatánál kell-e, érdemes-e figyelembe venni.

A demokrácia egy másik “szilárdsági” próbája a mindenféle kisebbséghez való viszony. Csak akkor tekinthető valamely demokrácia konstitutívnak és/vagy szubsztantívnak, ha nem azt az elvet vallja vagy azt a gyakorlatot követi, hogy a “többségi akarat” – bármily csekély legyen is többsége – mindent visz. Vagyis: a kisebbség érdeke figyelmen kívül hagyható. Ez már csak azért is szűklátókörű magatartás, mert a kocka fordulhat: a kisebbségből többség lehet. (Kivételek persze azok a kisebbségek – sajnos – melyek szükségképpen sohasem válhatnak többséggé: nemzeti, vallási stb. kisebbségek. Ezek legfeljebb szövetségesek, útitársak lehetnek.) Az ésszerű magatartás a kompromisszumkeresés, ami az esetek többségében megvalósítható, ha egyik fél sem “ássa be magát”, magatartása nem lesz intranzigens.

Más kérdés, hogy a kisebbségnek ki kell tudnia tartani velleitásai mellett: ha belenyugszik vert helyzetébe, önmagát lehetetleníti el. Például azok a nemzeti kisebbségek, melyek nem tartják belpolitikai napirenden követeléseiket, és megvalósításukat elsősorban külső – anyaországbeli – támogatástól remélik, sok sikerre nem számíthatnak.

A politikai elit – éppen úgy, mint a gazdasági – egyeduralomra törekszik, ha teheti, ki szeretné zárni a versenyt s vele a bizonytalanság jó részét. A kalkulálható kockázat is elég fenyegetettséget, veszteség- vagy veszélyforrást jelent. Eszközökben nem szükségképpen válogatós: a verbalitás vagy a ráutaló magatartás is megteszi a jutalom, büntetés, indoktrináció hatásosságának fokozása érdekében. A lényeg: elhitetni, hogy csak az az út és mód az egyetlen, melyen a politikai elit haladni óhajt; minden más lehetőség felvillantása illúzió, utópia. A viselkedéskultúra e módozatának érvényre juttatásánál akkor sincs különbség, ha az elit nem egységes, hanem érdek- és értékartikulációjában tagozott, sokszínű. Mindegyik “rész”, párt ugyanis a magáét akarja elfogadtatni a lakosság minél nagyobb részével. Lekicsinylő nyilatkozatokban, becsmérlésben, egymás szennyesének kiteregetésében ezért nincs hiány. Ameddig azonban a pluralizmus megengedett–tűrt működési forma, addig alapvető baj nincsen.

Ahogyan mondani szokás: nincs demokrácia demokraták nélkül. Diktatórikus módszerekkel demokrácia nem valósítható meg: a választópolgárok akaratuk ellenére nem boldogíthatók.

A demokrácia – a döntéshozatal e sajátos módszere –, ha nem szolgálja a közjót, ha hamis tudat vezérli, formálissá fajul – végső soron alig hasznosabb a diktatúráknál, a hatalom despotikus gyakorlásánál. Fordítva viszont: a cél nem szentesíti az eszközt, etikus diktatúra – mondhatni definíció szerint – nem létezik. Az a gyakran hivatkozott közhely sem helytálló, hogy a diktatúra kultúrfokhoz kötött: a magasabb kultúrfok a demokráciához közelítene. Gondoljunk csak a 30-as évek Európájára: a németek és az olaszok alacsonyabb kulturális szintet éltek, mint az angolok vagy a franciák?

A kormányzat működését a bizalmi válság éppen úgy akadályozza, mint a közömbösség. Ha a “nép” nem engedelmeskedik, kényszeríteni csak bizonyos határig lehet: a kibúvók sora, az arra vonatkozó ötletek száma végtelen. A leggyakoribb módszer a kormányzat ellehetetlenítésére az adók meg nem fizetése. Előbb vagy utóbb azok is megunják azt, hogy a nem fizetők terheit is nekik kell viselniük, akik addig lojálisak voltak. A közteherviselés a politikai és a gazdasági elit kompromisszumainak egyik legfontosabb eleme; mértéke és alkata (ki viselje a terheket végső soron; honnan hová és mennyit csoportosít át a költségvetés stb.) az együttműködés szakítópróbája.

Minden nép megérdemli a maga elitjét – tartja a szállóige. Egy sor problémás viszony adja e megállapítás igazságtartalmát. Hogyan és mikor vonható meg a bizalom a kormányzattól; van-e megfelelő (“kétkörös”, netán “blokkolásgátló”) fékrendszer a túlkapások ellen: ombudsmanok, alkotmány- és közigazgatási bíróság, visszahívhatóság stb. El vannak-e választva ésszerűen a hatalmi ágak, illetőleg a központi kormányzat és a municípiumok hatásköre? És ne feledjük Bertolt Brecht intését: a népet nem lehet leváltani – a kormányzó politikai elitet viszont igen.

4. Politikai és gazdasági elit: együtt vagy egymás ellen?

“Ha pedig az átkozott előítélet s még átkozottabb kapzsiság s undok haszonlesés be találná hazámfiai fülét az emberiség és ön, valódi haszna előtt zárni, úgy a bölcsebb és kegyesebb kormány nyúljon erős kézzel a helytelenség és huzavonák önkényhajtotta kereke forgásába; ha jószántukból nem akarunk igazságosak lenni, kényszerítsen rá…” (Wesselényi: Balítéletekről. 85.)

Közhelyszámba megy, hogy a gazdaság és a politika nem egyazon paradigma szerint működik. Az előbbi a minél több profit megszerzésének jegyében, az utóbbi a minél több szavazat begyűjtése érdekében cselekszik. Mindkettő célja a hatalom megszerzése, illetőleg tartósítása a maga szférájában. Az is köztudott, hogy e két cél elérése nem egyszer “népen belüli”, más esetekben “antagonisztikus” konfliktusokhoz vezet, melyek egyfajta kompromisszumban találhatnak megoldást: a “feltétel nélküli megadás” a társadalom ellehetetlenüléséhez vezet. Az, hogy e kompromisszum működőképes lesz-e és milyen időtávon, a kétfajta elit bölcsességétől függ. “Tökéletes” és/vagy “egyszer s mindenkorra” szóló kompromisszum nincs, a kialakított mozgásformák elemei, alrendszerei elkopnak, minimálisan “garanciális javítást” vagy “tervszerű megelőző karbantartást” igényelnek. S nyilvánvaló az is, hogy előbb-utóbb az egész konstrukció elavul – technikailag is, mentálisan is – és újjal kell felváltani: követni kell a megváltozott erőviszonyokat.

A kompromisszumkeresésben mind a gazdasági, mind a politikai elitnek szem előtt kell tartania: quid pro quo. Egymás ellen tartósan nem működhetnek. A kiegyezés éppen ezért egyfajta összefonódást (is) jelent, ami számtalan formációban ölthet testet. A kétféle elit sem külön-külön, sem együttesen és különösen kamarilla- vagy ami még rosszabb: maffiaszerűen nem uralkodhat a nép vitális érdekei, értékrendje ellenében, legalábbis tartósan nem.

Naivitás azt hinni, hogy a piac törvényszerűségei puhábbak, mint bármely politikai mozgásformáé. Igaz, személytelenebbek s ezáltal objektívnek tűnnek a politikai nyomás szubjektivitásával szemben. De – mondjuk ki nyíltan – az egzisztenciális ellehetetlenülés, az “éhség kényszere” nem kisebb fenyegetés, mint a börtön, a koncentrációs tábor vagy éppen a fizikai megsemmisítés. És még valami: a politikai vezetőket demokratikusan le lehet váltani, a gazdasági vezetőket csak “forradalommal”. “Selten kommt was besseres nach” – tartja a korántsem pesszimista, inkább az emberi természettel nagyon is összhangban álló, realista szólásmondás. A gyakorlat például azt mutatja, hogy a magántulajdonon alapuló kapitalizmust csak háborúk vagy nemzeti összefogást igénylő más válsághelyzetek esetén “szokás” jelentősen korlátozni. (Más kérdés ennek fenyegető célzatú hangoztatása.) A profitmotívum teljes vagy majdnem teljes kikapcsolása ugyanis a hatékonyság hamar érzékelhető hanyatlásával jár. Jóllehet gondolatkísérletként elképzelhető olyan társadalmi–gazdasági formáció, ahol a termelőeszközök ugyan köztulajdonban vannak, mégis a működtető menedzserek profitorientáltan viselkednek, azonban a gyakorlat erre még nem szolgáltatott példát – talán nem véletlenül. Ismét más kérdés a közjó miatti korlátozás.

C. W. Mills már felismerte, nem a tulajdonosok, hanem a menedzserek⁷ ”vezérlik a parádét”, ők a gazdasági elit élcsapata, vezérkara. Ugyanez A. A. Berle meglátása is.⁸

A gazdasági elitnél végső soron a pénz számossága nyom a latban: a tőkeerő, a hitelképesség; a fizetőképes kereslet számára az a súly, mely a kérdéses problémákat eldönti. Nincs köze ahhoz, hogy az egyes ember erről hogyan vélekedik, miként “szavazna”. A döntések fő szempontja a még több pénz – profit – megszerzésének lehetősége vagy lehetetlensége. Korlátozó intézkedések legitimitását akkor és csak akkor ismeri el, ha azok valamiképpen biztonságát növelik: őrködnek a törvényes rend felett, megvédik külső és belső ellenségeitől, politikai villongásoktól, zendülésektől. Ezek érdekében áldozni is hajlandó, az ezektől szemében függetlenedő, általa fantomnak tartott “közjó” érdekében tett intézkedéseket viszont elutasítja, mert azok – úgymond – korlátozzák lehetőségét, szabadságát. Vagyis: nem igen tud mit kezdeni például olyan fogalmakkal, tényekkel, mint az externalitás vagy a közjavak. Az előbbi – mint köztudott – felismeri azt a tényt, hogy “más számlájára” írható-írandó a költség (input) és máséra a hozam (output). Például: a környezetvédelemre a “veszélyes üzemet” működtetőnél történik a ráfordítás, de a lakosság élvezi a hasznát. (A költségáthárításról – az ár és/vagy adó közvetítésével – most tekintsünk el.) Az utóbbi pedig olyan javakat jelöl, melyek használata másokat annak igénybevételéből ki nem zár; ilyenek például az utak, hidak, parkok stb. Mivel a gazdasági elit szigorúan a “cui prodest” elvének alapján áll, értetlenül fogadja azt, ha akár az externalitások, akár a közjavak létesítése–fenntartása érdekében realizált jövedelme egy részét elvonják.

A politikai elit viszont a “one man – one vote”, az emberek döntési, ha úgy tetszik: törvény előtti egyenlősége alapján áll – ha a társadalmi–gazdasági alakulat működési–döntési elve a demokrácia, a többségé a döntés. Ha nem, működési elve autoritariánus, sőt akár diktatórikus–despotikus lehet.

Összefonódás a politikai és a gazdasági elit között mindig volt és mindig lesz is. Racionális összeférhetetlenségi előírásokkal a személyes összefonódást meg lehet esetleg szűntetni, de az érdek- – és néha érték- – párhuzamosságot nem. Az elit mindkét “kasztjának” szüksége van a másikra: ez objektív követelmény. Legalábbis a kompromisszum elkerülhetetlen. Ha pedig az érdek- és értékrendek közel- vagy éppen összeesnek, ez pozitív interferenciához vezet, az egy irányba ható impulzusok felerősítik egymást. Ami egyúttal az előbb-utóbb bekövetkező fordulat oka is: bizonyos idő – esetleg évtizedek! – múltán az irányzat túléli magát, az új helyzet új megoldásokat követel meg.

A politikai és a gazdasági elit érintkezési felülete a gazdaságpolitika. Nemcsak a kettő “békés egymás mellett” élése, hanem dialektikus kölcsönhatása az az összetevő, mely végső soron a konkrét gazdaságpolitikai mozgásformát – mint eredőt – meghatározza. A skála széles: a laissez faire-től a direktív tervgazdálkodásig terjed. A két működési paradigma (one man – one vote, piac–profit) között azonban minden társadalmi–gazdasági–politikai formációnak ki kell alakítani a saját konfigurációját: tiszta eset csak gondolatkísérletekben fordul elő. Itt kell megjegyezni, hogy ha nem a demokrácia az uralkodó politikai formáció, a gazdasági elittel akkor is külön alkut kell a politikai elitnek kötnie: ismertek olyan diktatúrák, ahol a piacgazdaság vált, illetve maradt az uralkodó forma, s olyanok is, melyek az utasításos tervgazdaság legszigorúbb formáihoz folyamodtak. És fordítva is: a demokrácia sem semleges a gazdaság szervezése iránt: a skála itt is a legszélsőségesebb piacgazdaságtól a legszigorúbban dirigista gazdaságig terjedhet. Elméleti modelleket leszámítva azonban az a tapasztalat, hogy a diktatúra inkább a tervgazdasághoz, a demokrácia a piacgazdasághoz “vonzódik”. A tiszta formációk azonban ritkák.

5. A politikai elit és a tudomány

“A legbölcsebb törvények, a legfenségesebb s nemesb rendszabások, ha nincs a nemzet lelki s erkölcsi kifejlődése azokhoz … érve vagy azoktól hátramaradt, minden süker nélkül lesznek.” (Wesselényi: Balítéletekről. 135.)

A társadalmi–gazdasági–politikai folyamatok saját logikájuk szerint, lényegükből adódó mozgástörvényeik szerint a paroxizmusig fokozódnak vagy pontosabban ad absurdum, amíg önmaguk ellentétébe nem fordulnak. A társadalomtudományok megkönnyíthetik a “felismert szükségszerűség” irányának és intenzitásának körvonalazását. Jelezhetik, mikor fogy el a dilatációs tartalék, közeledik-e a töréspont.

Az uralkodó indoktrináció ellen nehéz addig felvenni a harcot, míg impotenciája a felmerülő problémák megoldásában nyilvánvalóvá nem válik. Erre célzott Uljanov (Lenin), mikor arra utalt, hogy forradalmi helyzet nélkül nincs remény a győzelemre; akkor jön el az “idők teljessége”, mikor a vezetők már nem tudnak, a vezetettek pedig nem akarnak tovább a régi módon élni. Az ideológiai előkészítésnek, az elemzésnek és felvilágosításnak persze már korábban el kell indulnia: ha nincs kijelölt irány, követők sincsenek. Az előfutároknak többnyire egyfajta mártíromság a jutalmuk, még ha ez nem is jelent okvetlenül fővesztést. De anyagi és szellemi karantént, ellehetetlenítést, elhallgattatást igen.

Nem eshetünk persze túlzásokba, nem minden, amire a családi és iskolai nevelés irányul vagy amit a médiumok közvetítenek minősíthető hamisnak, netán károsnak. Sőt, valószínűleg a nagyobbik fele nem az: a nevelés és a média a társadalmi együttélés nélkülözhetetlen feltétel- és normarendszerét sulykolja. Azt csak a mindenkori konkrét helyzet konkrét elemzése mutatja meg, hogy hol kezdődik az elit érdekében folyó indoktrináció. Ez a társadalomtudományok “megtisztelő” feladata, a filozófiáé, a közgazdaságtané, a szociológiáé, a politológiáé. A politikai szférában viszont e tekintetben a mindenkori ellenzéké a vezérszólam: a társadalomtudomány alapállása gyakran közel áll az ellenzékiséghez. A kormányzó, “intézkedő” elit ezért ritkán támogatja a társadalomtudományokat – jó, ha tűri és nem tiltja. Az objektivitás persze kötelező magatartás a tudósnak, az általa helyesnek tartott és vallott értékrend követése nem torzulhat pártossággá és/vagy apológiává. Heroizálni vagy deheroizálni igen, udvari költővé vagy bohóccá válni azonban nem tudósi attitűd. Az igazmondást akkor is vállalni kell, ha senki sem tévedhetetlen; és akkor is, ha az az anyagi és erkölcsi elismeréssel fordított arányban áll(hat).

Lindblom kiemeli, hogy a tudomány (is) sikerorientált: a legkönnyebb ellenállás irányába fejlődik. S mivel a tudomány termelőerő is, a mindenkor fennálló dialektikus kölcsönkapcsolatból eredeztethetően visszahat a társadalmi–gazdasági folyamatok fejlődésének alkatára. Közhely: korunk az információs társadalom kora, elektronikus–komputerizált éra, vezető tudományágai immáron több mint száz éve a reáltudományok körébe sorolhatóak: fizika, matematika, biológia. Ebben az érában – melynek közeljövőbeni folytatódását jósolni nem nagy merészség – átszerveződik az emberiség fizikai és pszichikai integritása: az emlékezet szerepét mind inkább az adattárolók veszik át, a kommunikáció az Internettel válik egyértelművé; a bizonyítások, ha matematikailag nem formulázhatók, többé nem számítanak hitelesnek. Ez a következő emberöltőre jellemző egyik megatrendnek tekinthető.

A társadalomtudományok valószínűleg a másodhegedűs szerepkörébe kényszerülnek. Ami természetesen nem jelenti azt, hogy fejlődésük elakad, csak azt, hogy a tudomány fejlődésének nem közülük kerülnek ki a “frontemberei”. Továbbra is érezhető lesz a tudomány ide sorolható ágaiban a természettudományok (fejlődési) alkatának ozmotikus hatása – a többi között az egzaktságra való törekvés vagy legalább annak látszata. Ugyanakkor az interdiszciplinaritás szétbontakozása is valószínűsíthető, éppen úgy, mint a természettudományokban. Sui generis fejlődési sajátosságok sem zárhatók ki, hiszen a természettudományokkal ellentétben a társadalom állandóan változik, “tanul”. A többi között a történeti szemlélet – az absztrakt idő helyett a történelmi időben való gondolkodás – megerősödése prognosztizálható. Általánossá válik, hogy az elemzésnél, a törvényszerűségek megfogalmazásánál konkrét helyzetekből indulnak ki s törekszenek az általános, a különös és az egyes világos szétválasztására.

Az, hogy az elkövetkező társadalmi–gazdasági–politikai formációk támogatják-e a társadalomtudományokat anyagilag és/vagy erkölcsileg, attól függ, mennyire érzik majd szükségét “nomotetikus propozíciók” megvalósításának – azaz mennyire tartják majd fontosnak a társadalomtudomány téziseit a folyamatok irányítására, a spontán folyamatokba való beavatkozások, a különféle “politikák” megalapozására.

Világos dolog, hogy a társadalomtudományok – melyek szükségképpen deheroizálnak – csak akkor számíthatnak támogatásra, ha “hasznosságuk” (is) bebizonyosodik. A minimum az, hogy – ha már jövőbe látás szükségképpen korlátozott – legalább a szükségesnek vélt politikai–társadalmi–gazdasági intézkedések hatásmechanizmusát és/vagy annak erkölcsi–anyagi költségeit felmérni képes legyen, egyfajta sajátos cost/benefit elemzés keretei között. Ha az “intézkedő nemzedék”, illetve kormányzata úgy véli, hogy a spontán folyamatokba való bármilyen beavatkozás káros, vagyis nincs szükség semmiféle “tudományra”, ők mindent (jobban) tudnak–látnak, akkor a társadalomtudomány fejlődése lelassulhat, eltorzulhat. Nem lesz, aki finanszírozza a “termékeny bizonytalanság” bizonyosságra fordulását.

Amiként szakértői háttér nélkül nincs remény a hatalom megtartására, úgy az is világos, hogy egy szűk értelmiségi kör egyedül nem képes a hatalom megragadására sem, nemhogy megtartására. Úgy, mint a hadseregekben, nemcsak tábornokokra van szükség, hanem tiszti és altiszti, sőt tisztesi “karra” is. Ha nem is fanatizmus–fundamentalizmus, de szilárd meggyőződés és a győzelembe vetett hit nélkül politikai hatalom nem létezhet. S ismét csak ne legyenek illúzióink: “lent” minden egyszerűbben, durvábban megy végbe, mint azt “fent” szeretnék. Az “alsópapság” monokróm látásmódú, még akkor is, ha a “püspökök” szemlélete már diakromatikus.

Végül egy érdekes megfigyelés: a társadalomtudomány “politikafüggő”, legalábbis abban az értelemben, hogy a győztes, a domináns hatalmak tudománya lesz a mérce, az iránymutató, az utánzásra csábító, csak az ott elismert teljesítmény számít igazán. Hol van ma már például a II. világháború veszteseinek – ideértve a franciákat is – közgazdasági, szociológiai stb. tudománya és hová lett a “tavalyi hó”, a sokszor dogmatikussá váló marxizmus eszmerendszere a “Wende” óta? Ma mindenütt csak az angolszász tásadalomtudomány nyomulása észlelhető, az a “mainstream”; – ami azért sajnálatraméltó, mert “a Csatornán túl” gyakran fedezik fel azt, amit a Kontinensen vagy akár a Lajtán innen már régen tudtak, megfogalmaztak és publikáltak.

6. “Az eltévedt lovas”

“A valódi törvényes szabadság s a polgári helyeztetés becsének mekkorasága főképpen háromban áll. Elsőben: kinek-kinek mennyi befolyása van hazája nemzeti létébe… hol semmi önkény törvényes kötelességei alól senkit fel nem oldoz, sem senkitől vak engedelmességet nem kíván… másodszor azon alapodik, hogy mennyiben részesül ki-ki honja boldogításában s mennyit lehet s kell annak szolgálnia… Kétségen kívül az a nemzet a legvirítóbb, mely közt legtöbbnek van legtöbb tehetsége az egésznek használnia… Abban áll harmadszor a valósi szabadság, hogy mindennek önmívelésére, s ami többnyire ebből származik, sorsa javítására kötetlen keze s szabad munkálkodási köre legyen… Ha akármi körülmények is a kifejlődés, míveltség némely vagy több útjait elzárják vagy megnehezítik, bizonyosan hátramarad az egész nemzet míveltségben… Ellenben, ahol tárva minden előtt az út: esze, iparkodása, munkája után sorsát és vagyonát nagyra emelni; hol a keresmény sokasítása, becsnevelése a vagyonnak s jövedelem szaporítása lehet kitűzött s méltán remélhető célja a munkás észnek, s ebben körülmények vagy rendszabások nem gátolják, ott mindenki hasznos szabadsággal él, ha szinte sokat tartozik is a közhaszonra fizetni. (…)

A zsiványokból összeállt Rómát az ész s míveltség tette naggyá, felségessé. Együgyü pásztorok voltak Helvéciának lakosi; gyáva halászokból állott Hollandiának első népessége, s ész és velő hatalmat és gazdagságot nyújtott nekik…” (Wesselényi: Balítéletekről. 122–125.; 134.)

Úgy gondolom, – legalább a teljesség kedvéért – ki kell térnem arra, hogyan látom a magyar politikai elit szerepét, sajátosságaikat jellemezve.

Elsőként rá kell mutatni arra – ezt Bibó is megtette, csak másfelől közelítve –, hogy a konstitutív demokráciának hazánkban – és térségünkben – nincsenek mély gyökerei, hagyományai. Az okok változatosak, a szerves fejlődés csökötté válásában én a következő fő okokat vélem felfedezni:

– A mohácsi csatavesztés óta nem volt érdemi lehetőségünk arra, hogy nemzeti sorskérdésekben, vitális alternatívák közül választva magunk döntsünk. Többé vagy kevésbé ki voltunk szolgáltatva a térséget uraló idegen hatalmak domináns – vagy annak vélt – érdekeinek. A látszatot – noha csak közjogi entitásként létezhettünk – ugyan sikerült megőriznünk, szuverenitásunk azonban pszeudo-szuverenitás volt, amit minden adandó alkalommal éreztettek is velünk. Még az is vitás, hogy mennyire sikerült ebből kikeverednünk: lehet, hogy ma is csak külső, idegen érdekek által “gúzsba kötve táncolunk”.

– Alig leplezett a magyar politikai elit nosztalgiája egyfajta autoritáriánus uralom iránt. Ennek nagy hagyományai vannak: monarcha – kormányzó – “gazda” – “legjobb tanítvány” – “Rijeka szülötte”. Ami igaz, az igaz: könnyebb bármit is elintézni az “egyszemélyi vezetővel”, különösen, ha annak hatalma nem függ holmi választott testülettől: egyszerűbb megtanulni az érdekérvényesítés specifikus módozatait. E személyiségorientált magatartás – ha nem is a maga korábbi virulenciájában – ma is létezőnek tűnik.

Az autoritarianizmus melegágya az alacsony műveltség, az önálló véleményalkotásra való készség csököttsége, ami többnyire intoleranciával és/vagy prozelitizmussal párosul. A tekintélyelv elismerésének kettős gyökere a neveltetés és az ingerszegény környezet: faluhelyen nagyobb a hajlam a tekintélyelvűségre, mint a városokban. Bár nem szükségképpen jár együtt, de gyakori a konzervativizmus és a tekintélyelvűség összefonódása: az impulzusszegény környezet erre predesztinál.

Napjainkban persze már enyhül a szétszórtság és az agrár környezet, paraszti életmód hatásának erőssége: az elektronikus média és a fejlődő infrastruktúra megteszi a maga hatását, a kiegyenlítődés város és falu között mindinkább érzékelhető. A paraszti életmód – és mentalitás – szétfoszlik, az agráriumra a foglalkozás-szaktudás lesz a jellemző, a kulturális nivellálódás lép a hagyományőrzés helyére. A folyamatot persze – Magyarországon legalábbis – fékezi az anyagiak hiánya: nem mindenütt sikerül a jövő követelményeit érvényre juttató oktatás, egészségügy stb. meghonosítása. A közlekedés is elmarad még a kívánalmaktól; sőt az iparosítás folyamata is elakadt. Azonban ha egyszer majd sikerül magunk mögött hagynunk a stagfláció “gyászkorszakát”, a kiegyenlítődés folyamata újra kibontakozhat s ez társadalmi–gazdasági–politikai téren is éreztetni fogja hatását, a mennyiség előbb-utóbb itt is minőségbe fog átcsapni. A feltételes reflexszerű tanult attitűdök helyére mindinkább a tudatos döntések lépnek. Ne legyenek persze illúzióink: ehhez még évtizedek, talán még ennél is hosszabb idő szükséges. Mindez nem jelenti a politikai paletta szükségszerű szűkülését, de azt igen, hogy a fanatizmus és/vagy a fundamentalizmus visszaszorul, a “Führerprinzip” érvényesülése elhalványul, a tömegek nem lesznek vak eszközök a populisták vagy a születési- és pénzarisztokrácia markában.

– A “posztkommunista” elittel általában is az a gond, hogy nincs meggyőző értékrendje s példamutatása sem magabiztos. Ez abból eredeztethető, hogy sem a “kommunista” érában, sem azt századokkal megelőzően nem volt olyan magyar elit, mely szuverenitásban – ha úgy tetszik: népben–nemzetben – gondolkodhatott volna. Mátyás király óta a mindenkori magyar elit többé-kevésbé kényszerpályán mozgott s ellenzékisége többnyire nem volt több hangzatos, de tartalmatlan kuruckodásnál. A labancok, mamelukok pedig anyanyelvi szinten mondogatták: “ja” vagy később: “szaglaszno”. Az igazi hatalom valódi elitjének árnyékában csak a komprádor szerepe jutott, csak a maga önös (csoport) érdekeit képviselte és/vagy látta át, artikulálta. A nemzet vitális döntéseiben csak statisztaként vett részt; jó esetben díszvendégként, de nem a “házigazda” minőségében. Igaz, így felelősséget sem kellett vállalnia. Mai gesztusai ezért nem meggyőzőek: ma is külföldi szereplők képviselőjeként vagy epigonjaként ágál. Szerves fejlődés híján ezért a gyökértelen megosztottság – és hiteltelenség, viselkedészavar.

Hozzájárul ehhez – Nyugat és Kelet közötti “kompország” vagyunk – a cezaropapizmus áthallása, az ortodoxia feltétlen rítus- és tekintélytisztelete. Megköveteli a hitből – nem a racionalitásból és/vagy (tudományos) meggyőződésből! – eredő mindennapos tanúságtételt, az egyűvé tartozás megvallását, sok esetben egyfajta miszticizmust preferálva. A hagyományok ereje parancsolta tabuk és totemek tiszteletének megsértése kirekeszthet, elmagányosíthat. Az Ész Istennőjét kevéssé imádjuk, de nagyra becsüljük a “közös almot”.

– Politikai erudíciója sekélyes és talmi. Ami talán természetes, ha figyelembe vesszük, hogy politikai iskolákat a múltban a Párt és a szakszervezet működtethetett.

Ami azonban mégis számonkérhető lenne: ha már valaki pozícióba került, legalább utólag megszerezhetné “szakmájának” elemi ismereteit. Nem különös, hogy a társadalom következetes harcot folytat mindenfajta kontárok ellen: orvosi, vízvezetékszerelői stb. gyakorlatot csak az folytathat, aki képes bizonyítani szakértelmét – a politikusok azonban kivételek? Jobb esetben legfeljebb egy diszciplínához értenek: történelem, közgazdaság, jog stb. Interdiszciplináris áttekintésük, ismeretanyaguk azonban más területeken felszínes.⁹

Még különösebb azonban, hogy a politikai elit elméleti fogyatékosságait nemcsak, hogy leplezni nem igyekszik, de a tudás-hézagokat szakértők igénybevételével sem igyekszik pótolni. Úgy tűnik, kimondhatjuk: lebecsüli a tudományt s annak képviselőit. Amit tud, azt az iskolában szedte fel s a médiumokban hallottakkal egészíti ki, esetleg ellenőrizetlen–ellenőrizhetetlen szóbeszéddel. Emiatt csak a praktikum–pragmatikum iránt mutat érdeklődést – annak is csak az iránt a szeletkéje iránt, mely hatalmának, poziciójának megvédésére és megtartására irányul.

– Akárhogyan is nézzük, a mai magyar politikai elit a “kommunista párt”, a szakszervezetek vagy az egymással marakodó mindenfajta testületi élet iskoláját járta ki – gyakran a valóságban is, de képletesen mindenképpen. Attitűdje óhatatlanul ezekhez az etalonokhoz igazodik. Érdekérvényesítésében nem a többségi támogatottságot célozza meg, hanem a személyes kapcsolatokra, a klientélára, a “familiárisokra” támaszkodik. Eltitkolás, manipulálás, “szédelgő feldicsérés” éppúgy fegyvertárához tartozik, mint a kulisszák mögötti, “informális” döntéshozatal. Ez a generáció nem képes, de nem is akarja a maga árnyékát átlépni. Félreértés ne essék: mindez nemcsak a ma éppen regnáló koalícióra és holdudvarára jellemző.

Mivel maga sem érti a világot, amelyet irányítani lenne hivatott, világnézete inkább érzelmi, mint értelmi motiváltságú.¹⁰ Innen adódik, hogy sok esetben menekül az elmúlt korok paradigmáihoz, etalonjaihoz, melyek a “maguk korában” talán érvényesek, helytállóak lehettek (bár ez sem bizonyos), azonban ma már érvényüket veszítették. E vonatkozásban elsősorban a fel-felbukkanó bigottan vallásos nézetekre, a szélsőségesen jobbos vagy balos lózungokra, a soviniszta–revizionista reminiszcenciákra stb. gondolok. De a 30-as, 40-es évekből is a feudális, szociális érzékenység híján lévő magatartásformák kísértete bukkan fel, nem Szekfű, Bibó vagy Németh László tanítása, messzetekintő világlátása. Sokan – úgy tűnik – Rip van Winkle-ként aludták át az elmúlt időket, s nem akarnak tudomást venni azok történéseiről, változásairól, haladásáról.

Nehéz nem visszautalni Bibó több mint fél évszázados intelmeire. Óvni próbálta a magyar politikai elitet, hogy olyan követelményeket támasszon, melyeket teljesítmény nem támaszt alá; ne ringassa bele magát a “nagy intenzitással átélt félelmes és félrevezető élményekbe”, melyek csak féligazságokhoz, hamis mítoszokhoz vezethetnek; csak az öncsalások igazolására jók és nem többek bizonyos indulatok kielégítésénél; ne higgye el, hogy a kultúrfölény – ha van – az örökség jogán jár: azt csak az elismert tudományos–művészeti teljesítmény adhatja meg, állandó verseny közepette. Ne vélje a történelmet fatalitásnak, de szabadon formálhatónak sem, hanem annak, ami: választásnak a mindenkor adódó potenciális alternatívák közül.

A politikai elitet – mint a magyar elit más rétegeit is – egyfajta intolerancia jellemzi eltérő nézetek – vagy általában: a másság iránt. Néhány szimptóma: a többségi akarat el nem ismerése, ha az nem a mienk; a saját érték- és érdekrend egyedülvalóságáról való meggyőződés s annak gyakran “össznépi” szintre való emelésének szándéka; a kisebbségi érdekek–értékek lebecsülése, negligálása. És ha mégsem ilyen eredmény jönne ki, minden eszköz jó a magunk akaratának érvényesítésére, olykor még a demokrácia látszatára – alapszabály, alkotmányosság! – sem kell ügyelni.

A magyar politikai elit viszolyog a kényes kérdések felvetésétől, hát még adekvát megoldásokra tett javaslatoktól/kísérletektől. Mintha a Monarchia-korabeli “fortwursteln” taktikája köszönne vissza: lehetőleg nem kell beavatkozni, a folyamatok majd “kiforogják” magukat s előbb-utóbb maguktól megoldódnak. Címszavakban a maga előtt görgetett, meg nem oldott problémákból: egyházak és állam szétválasztása, nagy ellátó rendszerek és oktatásügy reformja, katonaság szerepe és nagysága stb. Vagy utalhatnék éppen az alkotmányozás elakadására is.

A politikai elit még ahhoz sem szokott hozzá, hogy a tömegekétől elkülönülő (központi) akarata, a “leadership” érvényesítése a meg nem választás kockázatával járhat. A könnyebb ellenállás vélt útját (tévútját?) választja: azt igyekszik elhitetni, hogy az általa képviselttől eltérő más alternatíva nem is létezik.

Jegyzetek

¹ A “történelmi” vallások fokozatos szekularizációja végül is oda vezet, hogy ha állam és vallás különválik, az egyházak számára nem marad más befolyásolási lehetőség, mint az indoktrináció. Ezért is ragaszkodnak, ameddig csak tudnak, az oktatás–nevelés frontján még megtartott állásaikhoz. Ha ezek elesnek, a hagyományos jelképek és szertartások hatása is elpárolog néhány emberöltő alatt. A nem-történelmi egyházak a modern világ adta szorongásokban nyújtott vigaszban találják meg befolyásuk forrását és igazolását; – ez másfajta legitimációs forrás.

² Max Weber utal arra, hogy nem szükséges az uralom gyakorlásához a többségi támogatottság, elegendő a jóindulatú semlegesség és/vagy a passzív beletörődés is.

³ Gyakori veszély a “ciklikus rövidlátás”; vagyis az, hogy a felmerülő problémák megoldásánál (csak) olyan időtávban gondolkodnak, mely lezárul a mindenkori választási ciklussal. Holott nem kevés a csak hosszú távon megoldható kérdés – vagy legalábbis az olyan, ahol a döntés utóhatásai csak szekuláris időtávon mutatkoznak, terhüket vagy áldásaikat a következő generációk kénytelenek viselni.

⁴ A választó szempontjából azonban minden párt veleszületett gyengéje: nem “méretre szabott”. Amelyiknek tetszik a külpolitikai programja, annak nem biztos, hogy egyet lehet érteni szociálpolitikájával. Tehát mindig kisebb-nagyobb megalkuvás kell ahhoz, hogy az ember pártot válasszon: a legkevésbé rosszat, nem a legjobbat.

⁵ Schott szerint a konstitutív–szubsztantív demokrácia e század szülötte. Fogalmazása szerint a kritérium a nők és a kisebbségek emancipációja. Ha érvelését elfogadjuk, akkor a demokratikus éra kezdete Ausztriában 1918-ra, Belgiumban 1948-ra, Dániában 1915-re, Finnországban 1944-re, Franciaországban 1946-ra, Németországban 1949-re, Olaszországban 1946-ra, Japánban 1952-re, Hollandiában 1919-re, Új-Zélandon 1907-re (ez a legrégebbi!), Novégiában 1915-re, Svédországban 1918-ra, Svájcban 1971-re, az Egyesült Királyságban 1928-ra és végül az USA-ban 1970-re tehető. A többi ország könyve megírása (1984) idején – szerinte – még vagy már nem volt demokratikus berendezkedésű.

⁶ A választási ígéretekhez való ragaszkodás megkövetelése már a múlt századi országgyűléseken is előjött: a megyék ahhoz ragaszkodtak, hogy küldöttjük követként viselkedjék. Vagyis olyan megnyilvánulásai legyenek – s ami a fő: úgy voksoljon –, ahogyan azt “otthon” elhatározták. Ha nem akarja ezt az utat járni, mondjon le, különben visszahívják. Az akkori alsótábla több küldötte azonban nem szívesen vállalta ezt a beszűkített szerepet: képviselő szeretett volna lenni, vagyis bizonyos (nem kevés) önállóságra tartott volna igényt s csak egy új választás válthatta volna le őt a kérdéses több éves periódus végén. Sok jóképességű értelmiségit tartott vissza – és tart vissza ma is – az aktív politizálástól a beszűkített szerepkör, s ez nem emelte a mindenkori országgyűlések szellemi színvonalát.

⁷ ”Decision-making… at the top (of the corporation) is slowly being replaced by the worried-over efforts of committees, who judge ideas tossed before them, usually from below the top levels.” (The Power Elite. Oxf. UP., 1956. 134.)

⁸ ”Stockholders, though still politely called are passive. They have the right to receive only. The condition of their being is that they do not interfere in management. Neither in law; nor, as a rule, in fact do they have that capacity.” (Power Without Property. Harcourt – Brace, 1959. 74.)

⁹ Egy anekdota szerint – si non e vero, e ben trovato – a közelmúlt egyik miniszterelnöke néhány perc után megvallotta állásfoglalását kérő pénzügyminiszterének: cselekedjék legjobb belátása szerint, ő közgazdasági–pénzügyi kérdésekhez nem is konyít. Holott: az ország akkor is, ma is ezer gazdasági sebbel borított.

¹⁰ Aki szépen és/vagy az érzelmekre hatóan tud szónokolni, dagályos szóvirágokat széthinteni, annak nagyobb becsülete van “közönsége” (választói) előtt, mint azoknak, akik az “understatement”-tel vagy legalábbis a száraz tényekhez való ragaszkodással kísérleteznek.

Irodalom

H. Arendt: A totalitarizmus gyökerei. Európa, 1992.

R. Aron: Power, Modernity and Sociology. E. Elgar, 1988.

R. Aron: Machiavel et les tyrannies modernes. Fallois, 1993.

F. Fukuyama: A történelem vége és az utolsó ember. Európa, 1994.

J. K. Galbraith: The Anatomy of Power. Houghton-Mifflin, 1983.

G. Hodgson: The Democratic Economy. Penguin Books, 1984.

Ch. E. Lindblom: Politics and Markets. Basic Books, 1977.

Ch. E. Lindblom: Democracy and Market System. Norwegian UP, 1988.

S. M. Lipset: Political Man. Johns Hopkins UP, 1984.

J. S. Mill: On Liberty. Chicago UP, 1952.

J. S. Mill: Representative Goverment. Chicago UP, 1952.

C. W. Mills: Az uralkodó elit. Gondolat, 1962.

D. D. Raphael: Problems of Political Philosophy. McMillan, 1990.

Lord Robbins: Politics and Economics. St. Martin’s Press, 1963.

K. Schott: Policy, Power and Order. Yale UP, 1984.

J. A. Schumpeter: Capitalism, Socialism and Democracy. Unwin, 1987.

Wesselényi Miklós: Balítéletekről. Kriterion, 1974.

1. A 80-as évek második felében a hagyományos állampárti kormányzati struktúra átalakítása a szocialista rendszer reformjának keretében kezdõdött meg. A változtatások kettõs célt szolgáltak; az MSZMP vezetõi egyfelõl az állami szervek politikai súlyát kívánták növelni, annak érdekében, hogy az egypárti berendezkedés fokozatosan választásokon legitimált, demokratikus szocializmussá alakuljon át; másfelõl az újabb reformhullámnak megfelelõ gazdaságirányítási modell létrehozására törekedtek, mely a tervszerű piacszabályozást felváltó “szabad piaci gazdaság” követelményeit elégíti ki. A kormányzati rendszer átalakításának első mozzanataként az 1987-ben elfogadott jogalkotási törvény megszüntette az Elnöki Tanács általános helyettesítő jogkörét, s ezáltal az Országgyűlés visszanyerte elsődleges törvényalkotó funkcióját, amit a kizárólagos törvényhozási tárgyak széles köre tovább erősített. Rövidesen a kormány struktúrája is gyökeresen átalakult: a miniszterelnök-helyettesek száma ötről kettőre csökkent, s megszűnt a kormánybizottságok átfogó hálózata is. Ily módon a kétszintű, vertikálisan tagolt felépítésű kormány helyébe egy olyan testület lépett, melyben a miniszterelnök és a miniszterek közé beépített felügyelő miniszterelnök-helyettesi szint lényegében eltűnt, s a kormányülések szerepe jelentősen növekedett. Kormánybizottságként kizárólag az Állami Tervbizottság és a Gazdasági Bizottság összevonásával létrehozott Tervgazdasági Bizottság működött, melynek élén az egyik miniszterelnök-helyettes állt. Ugyanakkor a Tervgazdasági Bizottság apparátusi hátterét nem az Országos Tervhivatal, hanem egy elkülönült, saját hivatali szervezet alkotta, jelezve, hogy a tervezés szerepe érzékelhetően csökken a gazdaságban.

Az 1988. májusi pártértekezlet a reformfolyamatokat látványosan felgyorsította. A tanácskozáson elfogadott határozat meghirdette a szocialista pluralizmus bevezetését, s ennek jegyében az MSZMP döntéshozatali mechanizmusa, valamint a párt és az állami szervek viszonya egyaránt gyökeresen átalakult. Az újonnan megválasztott Központi Bizottság valóságos hatalmi szerepkörhöz jutott; a korábbi gyakorlattól eltérően a testület tagjai betekinthettek a bizalmas dokumentumokba, részt vehettek a döntések előkészítésében, s a plenáris üléseken, egyre éleződő viták közepette, sorsdöntő politikai kérdésekről tárgyalhattak. A Politikai Bizottság funkciója mindinkább az ülések előkészítésére szűkült; az alapszabály-módosítás következtében elvesztette önálló döntési szerepkörét, s előterjesztéseit a Központi Bizottság már nem nyilvánította automatikusan határozattá. Ezzel egyidejűleg a párt és a nyilvánosság viszonya is változott, mivel a Központi Bizottság üléseiről a szűkszavú kommunikék helyett részletes, a vita menetét is ismertető tájékoztatást adtak, s a politikai bizottsági ülések addigi titkossága is megszűnt.

A párt és az állami szervek viszonyában a döntő fordulat a Központi Bizottság 1988. november 22-ei ülésén következett be, amikor több hónapos előkészítés után felszámolták az állami szervek közvetlen pártirányítását. Az ülésen elfogadott határozat értelmében “a Központi Bizottság tiszteletben tartja az Országgyűlés kizárólagos törvényalkotó szerepét, a Minisztertanács önállóságát és felelősségét a kormányzati munkában. Megszünteti a kormányzati tevékenységi körök – közöttük a kül- és belügy, a honvédelem – közvetlen irányítását, a párt és az állami testületek működésének párhuzamosságát”.¹ E változások részeként a Központi Bizottság megszüntette a Közigazgatási és Adminisztratív Osztályt, a Külügyi Osztály tevékenységét a párt nemzetközi kapcsolatainak intézésére korlátozta, s az Agitációs és Propaganda Osztályt Társadalompolitikai Osztállyá alakította át.² Ily módon teljes mértékben megszünt a Külügyminisztérium pártirányítása, az elektronikus média és a napilapok politikai kontrollját pedig a sajtókapcsolatok szervezése váltotta fel. A kormányzati szervek önállóságának kiszélesedéséhez az is hozzájárult, hogy Grósz Károly pártfőtitkár – részben a hazai politikai közvélemény, részben az NSZK kormányának nyomására – megvált miniszterelnöki tisztségétől, s így az új viszonyok között tevékenysége szükségszerűen a pártapparátus irányítására korlátozódott. Egyedüli kivétel a szétválasztás alól a hadsereg volt, mellyel – a Varsói Szerződésben kialakított vezetési rendnek megfelelően – továbbra is a pártfőtitkár rendelkezett.

1988 novemberében tehát – a katonai szféra kivételével – lényegében megszűnt a pártállam, s az úgynevezett demokrácia-csomagterv keretében megkezdődött egy új, a jogállamiság követelményeinek megfelelő alkotmány előkészítése. Az Országgyűlés és a Minisztertanács pártirányításának felszámolása azonban a két kormányzati szerv viszonyának mielőbbi rendezését igényelte, s így 1989 májusában a törvényhozás elfogadta a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás intézményét bevezető alkotmánymódosítást. Az új szabályozás még a hatalom egységére épült; a törvényjavaslathoz fűzött indoklás szerint a bizalmi szavazás “olyan speciális jogintézmény, mely egyszerre fejezi ki a Kormány önállóságát az államélet operatív irányításában, illetve a Parlamentnek való alárendeltségét, felelősségét.”³ A parlamenti kormányzás rendszerének megfelelően a bizalmatlansági indítvány előterjesztése nem ütközött jogi korlátokba; a képviselők legalább egyötöde a Minisztertanáccsal vagy annak valamely tagjával szemben bizalmatlansági indítványt nyújthatott be, amelyről a vitát és a szavazást legkésőbb a beterjesztéstől számított 15 napon belül kellett megtartani.⁴ A hatalom egységének elve abban is kifejeződött, hogy a Minisztertanács továbbra sem kezdeményezhette az Országgyűlés feloszlatását. Alkotmányjogilag tehát a törvényhozás bármikor eltávolíthatta a kormányt, az utóbbi viszont nem rendelkezett eszközökkel ahhoz, hogy a parlamenttől a választókhoz forduljon.

A pártértekezletet követően a kormány szerkezeti felépítésében is folytatódtak az 1987-ben megkezdődött változások. A miniszterelnök-helyettesek száma egyre csökkent, a legfontosabb politikai feladatok összefogására pedig két államminisztert neveztek ki. E funkció betöltése nemcsak azt jelezte, hogy a kormány kiemelt jelentőséget tulajdonít a gazdasági, illetőleg a politikai reformnak, hanem a párt és az állam viszonyában történő változást is kifejezte. 1945–48 között ugyanis a pártvezetők esetenként államminiszteri tisztséget töltöttek be, s így e hagyomány felújítása arra is utalt, hogy az MSZMP elsődlegesen államminiszterein keresztül kíván a kormányban politizálni. Az államminiszterek önálló apparátussal rendelkeztek, melyek a Minisztertanács Hivatalának elkülönült belső egységeit alkották.

A kormányzati struktúrában végbement változások a Minisztertanács hivatali szervezetének felépítését és funkciórendszerét is érintették. A Minisztertanács Titkárságát és a Tájékoztatási Hivatalt 1988 tavaszán a Minisztertanács Hivatalává szervezték át, ami nemcsak névváltozást, hanem funkcióbővülést is jelentett.⁵ A korábbi jogi és technikai előkészítő szervezet fokozatosan érdemi feladatokat végző szakapparátussá alakult át, melyben a miniszterelnök, a Tervgazdasági Bizottság és az államminiszterek politikai munkatársai egyaránt helyet kaptak. Az új intézmény szerepét mind a kétszintes kormányzati struktúra megszüntetése, mind a pártirányítás felszámolása jelentős mértékben erősítette. A miniszterelnök-helyettesek koordináló funkcióját és a KB osztályok addigi feladatait ugyanis jórészt a Hivatal vette át, mely ezáltal fokozatosan politikai előkészítő centrummá vált. A kormány újonnan létrehozott tanácsadó testülete is e szervezet keretében működött, s külső tanácsadók a miniszterelnök, a miniszterelnök-helyettes és az államminiszterek háttérapparátusában is megjelentek. A Tájékoztató Hivatal megszüntetése következtében a Minisztertanács Hivatala sajtóigazgatási ügyekben hatósági jogkört is kapott.

2. A pártállam végérvényesen 1989. október 7-én szűnt meg, amikor a Kongresszus felszámolta az MSZMP-t, s új politikai szervezetként létrehozta a Magyar Szocialista Pártot. E változás nyomán nemcsak az állampárt és a kormányzati szervek közötti kapcsolatrendszer tűnt el, hanem az a politikai erő is, mely az addigi parlamenti többséget adta. A korábbi MSZMP-tag képviselők közül ugyan 120-an átléptek az új pártba, ez a létszám azonban csupán relatív többséget biztosított az MSZP-frakciónak. Emellett a kormány sem igényelte igazán a szocialisták támogatását. A miniszterek egy része nem újította meg párttagságát, s az MSZP-be belépett kormánytagok is arra törekedtek, hogy a Minisztertanács független, szakértői jellegű testületként működjön. Ily módon politikai vákuum keletkezett, mely a politikai stabilitás megrendülésével fenyegetett.

A hatalmi vákuum mindenekelőtt a fegyveres erők irányítása terén okozott politikai feszültséget. Az MSZMP felszámolásával ugyanis megszűnt a pártfőtitkár főparancsnoki funkciója, a hadsereg feletti rendelkezés új alkotmányos rendszere pedig még nem épült ki. Az új helyzetben Németh Miklós miniszterelnök kísérletet tett arra, hogy a fegyveres erőket a kormány felügyelete alá helyezze, a honvédelmi miniszter azonban ragaszkodott ahhoz, hogy a hatályos törvényeknek megfelelően továbbra is közvetlenül irányítsa a Magyar Néphadsereget. A konfliktus oly módon oldódott meg, hogy 1989. december elején a haderő vezetésére teljesen új intézményrendszert hoztak létre. A katonai vezetést végző szervek kiváltak a Honvédelmi Minisztériumból, s a Magyar Néphadsereg Parancsnokságává alakultak át, melynek élén a parancsnok állt. E változtatás nem egyszerűen egy új lépcsőfokot iktatott a honvédelmi miniszter és a fegyveres erők közé, hanem a hadsereg operatív irányítását teljes mértékben leválasztotta a kormányzati tevékenységről. Egyedi ügyekben ugyanis a honvédelmi miniszter nem utasíthatta a hadsereg parancsnokát, aki így saját hatáskörében dönthetett a mozgósításról, a csapatok és az egyéb katonai szervek feladatairól, valamint a fegyveres erők más részeivel és a fegyveres testületekkel való együttműködésről. A miniszter helyett tehát a parancsnok vált a Magyar Néphadsereg szolgálati elöljárójává; a személyi állomány kizárólag tőle kaphatott parancsokat és utasításokat.⁶ A decemberi kormányrendelet ugyanakkor nem rendezte a parancsnok státusát, s ezt az 1990 márciusában elfogadott törvénymódosítás is csak részben tette meg. Ez utóbbi jogszabály alapján a Magyar Honvédség (a névváltoztatást is e törvénymódosítás írta elő) parancsnokát a köztársasági elnök nevezte ki, aki azonban nem közvetlenül, hanem kizárólag a szolgálati út betartásával, a honvédelmi miniszteren keresztül terjeszthetett döntési javaslatot az államfő, illetőleg a kormány elé. A miniszter és a honvédség elöljárója között egyébként a márciusi törvénymódosítás sajátos együttműködési kapcsolatot intézményesített, kötelezve “a Magyar Honvédség parancsnokát arra, hogy a honvédelmi miniszter hatáskörének gyakorlásához minden információt bocsásson rendelkezésre, illetőleg – személyesen vagy a parancsnokság szervei útján – a miniszter vagy a magasabb szintű kormányzati szervek döntéseinek előkészítésében közreműködjön”.⁷

Az MSZMP megszüntetése a rendőrség irányításában nem idézett elő hatalmi vákuumot, mivel e szférában – a KB Közigazgatási és Adminisztratív Osztályának felszámolása után – egyértelműen a Minisztertanács, illetőleg a belügyminiszter meghatározó szerepe érvényesült. Politikai konfliktusok azonban e téren is megjelentek, főként azért, mert az ellenzéki pártok, s közülük is elsősorban az SZDSZ, nem bíztak a rendőrség politikai semlegességében. A szabaddemokraták II. Küldöttgyűlése 1989. október 29-én külön határozatban foglalkozott a rendőrséggel, hangsúlyozva, hogy jelenlegi hatalmának fenntartása veszélyezteti a szabad választásokat, s ezért jogállásának, szervezetének és irányítási rendjének átalakítását indítványozták. Ezzel egyidejűleg követelték, hogy az új parlament létrehozásáig az állambiztonsági szervezetet egy többpárti szakértői testület ellenőrizze.⁸ Aggodalmaikat az 1990. január 5-én kirobbant, máig tisztázatlan hátterű Dunagate-ügy igazolni látszott, s noha a lehallgatási botrány nem a szűken értelmezett rendőrséget, hanem az állambiztonsági szolgálatot érintette, a kormány az előbbi irányítási rendjét is megváltoztatta. Az 1990 márciusában elfogadott törvénymódosítás az Országos Rendőrfőkapitányságot leválasztotta a Belügyminisztérium szervezetéről, s megszüntette a miniszter operatív beavatkozási jogát. Az új szabályozás értelmében a belügyi tárca vezetője csupán normatív eszközökkel irányíthatta a rendőrséget, s így az egyedi utasítás és a parancsadás joga kizárólag az országos rendőrfőkapitányt illette meg.⁹

A Dunagate-ügy következtében a kormány az állambiztonsági szolgálatok egész rendszerét és irányítási rendjét gyökeresen átalakította. Három héttel a botrány kirobbanását követően a parlament törvényt alkotott a titkosszolgálati eszközök engedélyezésének átmeneti szabályairól, mely megszüntette a Belügyminisztérium keretében működő III. Főcsoportfőnökséget, s az újonnan létrehozott nemzetbiztonsági szolgálatokat a miniszterelnök felügyelete alá helyezte.¹⁰ A polgári titkosszolgálatok, az Információs, illetőleg a Nemzetbiztonsági Hivatal önálló országos hatáskörű szervként jöttek létre, míg a Katonai Biztonsági és a Katonai Felderítő Hivatal a honvédség részévé vált. (A felderítés, a katonai elhárítással ellentétben, korábban is a hadsereg belső szervezeti egységeként működött.) A szolgálatok tevékenységének kormányzati irányítására a Minisztertanács Biztonsági Kollégiumot hívott életre. Az új intézmény élén a kormányfő állt, s munkájában a hatalompolitikai tárcák vezetői, valamint a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter vettek részt. A kollégium alapvető feladata az volt, hogy meghatározza a nemzetbiztonsági tevékenység fő irányait, koordinálja a titkosszolgálatok belső kapcsolatrendszerét, illetőleg a kormányzati szervekkel való együttműködését, s összehangolja a bizalmas adatok értékelését és hasznosítását.¹¹ Ugyanakkor a kormány e területen sem rendelkezett az operatív beavatkozás jogával: a polgári titkosszolgálatokat a szolgálatok vezetői irányították, míg a katonaiak a Magyar Honvédség parancsnokának alárendelten működtek.

Az MSZMP megszüntetése és az első többpárti választások közötti időszakban tehát radikálisan megváltozott a kormány és az erőszakszervezetek viszonya. A végrehajtó hatalom lemondott arról, hogy közvetlenül irányítsa a hadsereget, a rendőrséget és a nemzetbiztonsági szolgálatokat, s így ezek a szervezetek a politikai erőviszonyoktól független, “össznemzeti” jellegű intézményekké váltak. Az erőszakszervezetek depolitizált irányításának megteremtése garantálta az akkori ellenzék számára, hogy a kormány nem tesz kísérletet a békés átmenet, a hatalomváltás megakadályozására. Az új modell kialakítása ugyanakkor a következő kormány mozgásterét is erőteljesen szűkítette. A végrehajtó hatalom operatív beavatkozási jogát ugyanis kétharmados törvények szüntették meg, s így azok megváltoztatása a majdani kormányzó és ellenzéki pártok konszenzusát vagy nagykoalíciós kormány létrehozását igényelte.

3. Az 1990 tavaszán parlamenti többséget szerzett jobbközép pártok a kormányzati struktúra terén is radikális változtatásokra törekedtek. Konzervatív felfogásuknak megfelelően elsődlegesen a hazai közjogi hagyományokra kívántak építeni, ezzel is jelezve, hogy hatalomra kerülésük a tradicionális magyar államiság helyreállítását jelenti. Emellett mértékadó mintának tekintették a nyugat-európai, mindenekelőtt a nyugatnémet alkotmányos megoldásokat és gyakorlati tapasztalatokat is. A jobbközép pártok főként a nyugatnémet kereszténydemokraták iránti politikai rokonszenvük, illetőleg a “kancellárdemokrácia” által biztosított kormányzati stabilitás miatt fordultak e modell felé, választásukban azonban az is közrejátszott, hogy az 1945 előtti magyar jogrendre a német és az osztrák intézmények jelentős befolyást gyakoroltak. Ily módon a hatalomra került új politikai erők, s mindenekelőtt Antall József miniszterelnök felfogásában a kormányzás nemzeti tradíciói és külföldi mintái szerves egységet alkottak; mindkettő az európai keresztény civilizáció államszervezési értékeit fejezte ki.

A hazai hagyományokra és a nyugat-európai tapasztalatokra épülő új modell lényegét az egységes, vertikális tagolódás nélküli kormány és az erős miniszterelnöki pozíció alkotta. E koncepciónak megfelelően az MDF és az SZDSZ paktumán nyugvó 1990. május 9-i alkotmánymódosítás a Minisztertanács elnevezést Kormányra változtatta, s megszüntette az államminiszteri funkciót. (A miniszterelnök-helyettesi tisztséget már az 1989. októberi alkotmányrevízió kiiktatta az alaptörvényből.) A szimbolikus politizálásnak nagy jelentőséget tulajdonító jobbközép pártok e módosításokkal azt kívánták jelezni, hogy szakítottak a testületi jellegű kormányzással, illetőleg a hazai alkotmányjogból kiiktatták az 1945-ben vagy azt követően bevezetett kormányzati tisztségeket. Ugyanakkor, a hagyományokhoz igazodva, helyreállították a tárca nélküli miniszteri funkciót, mely az államminiszterséggel ellentétben nem minősült kiemelt kormányzati pozíciónak.

A júniusi, átfogó alkotmánymódosítás legjelentősebb eleme a konstruktív bizalmatlanság intézményének bevezetése volt. A nyugatnémet (és a spanyol) alkotmányból átvett megoldás bizalmatlansági indítvány benyújtását csak akkor teszi lehetővé, ha abban a kormányfői tisztségre javasolt személyt is megnevezik, s így a bizalom megvonása egyben az új miniszterelnök megválasztását is jelenti.¹² A konstruktív bizalmatlansági indítvány másik sajátossága az, hogy kizárja az egyes miniszterek politikai felelősségének érvényesítését, hiszen a képviselők a bizalmi kérdést csupán a miniszterelnökkel, s rajta keresztül a kormány egészével szemben vethetik fel. Alkotmányjogilag tehát a miniszterek kizárólag a kormányfőtől függnek, s ezáltal a “kancellárdemokráciához” közel álló kormányzati forma jött létre. A két közjogi modellt csak az különbözteti meg egymástól, hogy az 1990 júniusában módosított alkotmány sem fogalmazta meg a kormányfő politikaformáló szerepét; a miniszterelnök alkotmányos jogköre továbbra is a kormány üléseinek vezetésére és a testületi döntések végrehajtására korlátozódik.

Politikai szempontból a konstruktív bizalmatlanság intézménye a parlamenti többségét elvesztett kormány fennmaradását is lehetővé teszi, ha az ellenzék nem tud megegyezni az új miniszterelnök személyéről. E megoldás tehát, a széleskörűen elterjedt szóhasználat szerint, “bebetonozza a kormányt”, melyet a törvényhozási ciklus végéig csak egy új parlamenti többség mozdíthat el. Az új intézmény bevezetése számottevően megerősítette a hatalomra került jobbközép pártok pozícióit s a koalíció mozgásterét a kétharmados törvények körének szűkítése is növelte. Alkotmányjogi értelemben ugyanakkor a konstruktív bizalmatlansági indítvány kétségtelenül egyensúlyt teremt a törvényhozó és a végrehajtó hatalom között, s így a korábbi szabályozásnál jobban megfelel a hatalommegosztás elvének. A kormány ugyanis az 1989. október 23-i átfogó alkotmányrevízió után sem tehet javaslatot az Országgyűlés feloszlatására, s erre a köztársasági elnök is csak rendkívül szigorú feltételek között jogosult. A konstruktív bizalmatlanság bevezetésével tehát olyan közjogi helyzet alakult ki, hogy egy választási ciklus időtartama alatt gyakorlatilag a két hatalmi ág egyike sem “mozdíthatja el” a másikat.

A tárgyalások során az SZDSZ azért járult hozzá az új kormány helyzetének megerősítéséhez, mert cserébe az MDF lemondott az államfői tisztség megszerzéséről, s támogatta Göncz Árpád elnökké választását. Emellett a Fórum arra is ígéretet tett, hogy az Állami Vagyonügynökség továbbra is parlamenti felügyelet alatt marad, s az elektronikus sajtó politikai kontrollját a Pártatlan Tájékoztatás Bizottsága látja el.¹³ Ily módon a privatizáció és a tömegtájékoztatás felett nem a kormány, hanem “össznemzeti”, illetőleg szakmai intézmény gyakorolta volna a felügyeletet, vagyis a paktum értelmében a végrehajtó hatalom stabilitásának növelése a kormányzati funkciók körének újabb szűkítésével járt együtt.

A parlamenti többség, a kormány alkotmányjogi helyzetéhez hasonlóan, a minisztériumok hálózatát is átalakította. Legradikálisabb lépése az volt, hogy a tervgazdaságról a piacgazdaságra való áttérés szimbólumaként megszüntette az Országos Tervhivatalt, s annak néhány megmaradó, makroökonómiai feladatát a Pénzügyminisztériumhoz csoportosította át. Az új kormány az Ipari és a Kereskedelmi Minisztérium összevonását is a gazdasági rendszerváltással indokolta, a külgazdaság kiemelt jelentőségét hangsúlyozva viszont létrehozta a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériumát, s ezáltal ismét elkülönítette egymástól a bel- és a külkereskedelem igazgatását. Emellett, a várható súlyos foglalkoztatási problémákra hivatkozva, az Állami Bér- és Munkaügyi Hivatalt Munkaügyi Minisztériummá szervezte át, a környezetvédelmet pedig leválasztotta a sokat támadott vízügyi szervezetről, s megalakította a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztériumot. Néhány más minisztérium esetében viszont csak névváltoztatás történt; a kormánytöbbség a hazai tradíciók nyomán a Szociális- és Egészségügyi Minisztériumot Népjóléti Minisztériummá, a Mezőgazdasági és Élelmezésügyi Minisztériumot pedig Földművelésügyi Minisztériummá keresztelte át, s módosította a művelődési tárca nevét is.¹⁴

Sajátos helyzetet foglaltak el a kormány szerkezetében a tárca nélküli miniszterek. Tisztségük a hazai közjogi hagyományokban elsődlegesen olyan különleges politikai feladatokhoz kötődött, melyeket kiemelt jelentőségük, illetőleg egyediségük miatt nem illesztettek be a minisztériumok kiépült szervezetrendszerébe.¹⁵ A tárca nélküli miniszterek az Antall-kormányban is jórészt ilyen feladatokat láttak el, emellett azonban felügyeletet gyakoroltak egyes országos hatáskörű szervek felett. E tisztség egyben a koalíciós partnerek közötti kapcsolatokban is jelentős szerepet játszott: az 1990. májusában kinevezett három tárca nélküli miniszter közül kettő az FKgP tagja volt, s később ilyen tisztséget a KDNP is kapott.

A hatalomra került jobbközép pártok elsősorban az agrárreformot, a politikai kárpótlást és a Dunai Vízlépcső ügyét tekintették olyan feladatnak, mellyel kiemelt jelentősége és egyedi jellege miatt tárca nélküli minisztert kell megbízni. E tevékenységek azonban egy-egy miniszter ügykörében számos más funkcióval keveredtek, s közöttük a tárgyi összefüggés csak esetenként állt fenn. Így például a kisgazdapárti Kiss Gyula a kormány képviseletében kapcsolatot tartott a politikai rehabilitációval foglalkozó érdekképviseleti szervekkel, s ennek megfelelően felügyeletet gyakorolt az újonnan létrehozott Kárpótlási Hivatal felett. Feladatkörébe tartozott ugyanakkor az ifjúságpolitikai, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi ügyek összehangolása is, s emellett közreműködött a központi igazgatás korszerűsítésében, valamint az agrárreformmal összefüggő jogi kérdések megoldásában. A tárca nélküli miniszterek helyzetét tovább bonyolította, hogy különleges megbízatásokat a Miniszterelnöki Hivatalban működő politikai államtitkárok is kaptak, sőt egyes feladatkörök miniszter és államtitkár között oszlottak meg. Ez utóbbi esetekben együttműködve gyakoroltak felügyelet országos hatáskörű szervek felett, ami arra utalt, hogy államigazgatási szerepkörükben nem volt lényeges különbség.¹⁶

A feladatok közötti tárgyi összefüggés hiányát és a gyakori párhuzamosságot csak részben magyarázza, hogy az új jobbközép kormány tagjai nem rendelkeztek politikai és közigazgatási tapasztalatokkal. Ennél jóval nagyobb szerepet játszottak a koalíciós pártok közötti konfliktusok, mindenekelőtt az MDF és az FKgP eltérő álláspontja a földtulajdon-viszonyok rendezéséről. Nem véletlen, hogy a kisgazdapárt tárca nélküli miniszterei elsősorban az agrárreformmal és a politikai kárpótlással összefüggő feladatokat kaptak, s közülük a reprivatizációt először felvető Gerbovits Jenő pontos ügykörét felmentéséig nem határozták meg. A feladatok megosztását az egyes tárca nélküli miniszterek (és politikai államtitkárok) képzettsége, érdeklődési köre s a miniszterelnökhöz fűződő személyes viszonya is jelentősen befolyásolta – ez utóbbi tényező egyértelműen jelezte, hogy a jobbközép erők nemcsak a kormányzás közjogi, hanem politikai tradícióit is folytatni kívánják.

A magyar államiság hagyományai legnagyobb mértékben az egyes minisztériumok felső vezetési rendjének kialakítását befolyásolták. Az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról szóló törvény megszüntette az 1951-ben létrehozott miniszterhelyettesi tisztséget, s ismét bevezette a politikai és a közigazgatási államtitkári funkciót. Az új szisztémában a minisztérium politikai vezetését a miniszter és a politikai államtitkár látja el, a hivatali szakapparátussal pedig a miniszter irányítása alatt a közigazgatási államtitkár rendelkezik. A politikai államtitkár elsődleges feladata az, hogy a minisztert a parlamentben teljes jogkörben helyettesítse, s emellett közreműködjön a minisztériumi tevékenység politikai irányításában. A kormány ülésein viszont a minisztert kizárólag a miniszterelnök vagy az általa kijelölt miniszter helyettesítheti; a politikai államtitkár csupán tanácskozási joggal vehet részt rajtuk.¹⁷

Sajátos szerepkört töltöttek be a Miniszterelnöki Hivatalba kinevezett politikai államtitkárok. Funkciójuk – mint erre előbb már utaltunk – a tárca nélküli miniszterekéhez állt közel, hiszen elsődlegesen különleges, tárcákhoz nem kötődő politikai feladatokat láttak el. Az új kormány megalakulásakor egyfelől a külföldön élő magyarság és a hazai kisebbségek ügyei, az egyházi kapcsolatok, valamint tudománypolitikai kérdések tartoztak a Miniszterelnöki Hivatal politikai államtitkárainak feladatkörébe, s ennek keretében tárca nélküli miniszterekkel együttműködve felügyeletet gyakorolhattak országos hatáskörű szervek felett.¹⁸ Másfelől azonban a kormányzati gazdaságpolitika koordinálása is politikai államtitkári funkcióvá vált, jelezve, hogy a kétcentrumú gazdaságirányítás folytatása – a miniszterelnökhelyettesi és az államminiszteri tisztség megszüntetése miatt – ilyen felemás szervezeti megoldást igényel. A polgári titkosszolgálatok feletti felügyelettel is politikai államtitkárt bíztak meg, aki ebben az ügykörben közvetlenül a miniszterelnököt helyettesítette.

Az új tisztségek bevezetése azonban nemcsak a hagyományokhoz való visszatérést jelentette, hanem a politikai és a közigazgatási szférát is szétválasztotta egymástól. A politikai államtitkár ugyanis csak az új kormány megalakulásáig maradhat hivatalában, szemben a közigazgatási államtitkárral, aki megbízatását határozatlan időre kapja, s így elvileg mindig az éppen hatalmon lévő kormányhoz igazodik. A két szféra elkülönítése egyben sajátos szolgálati utat is intézményesített; a miniszter és a politikai államtitkár, illetőleg a hivatali apparátus között kizárólag a közigazgatási államtitkár közvetítésével jöhet létre kapcsolat. A minisztériumokon belül a szélesebb ügycsoportokat helyettes államtitkárok fogják össze; e tisztséget a nyugatnémet miniszteriális rendszerből vették át, a miniszterhelyettesi pozíció megszüntetése miatt keletkező szervezeti vákuum betöltésére.

A politika és a közigazgatás szétválasztását, a semleges köztisztviselői kar megteremtését az új kormány a rendszerváltással, a polgári politikai viszonyok helyreállításával indokolta. A két szféra elkülönítéséhez azonban a jobbközép erők ellentmondásosan viszonyultak. Egyfelől szükségesnek tartották a szétválasztást, másfelől viszont arra törekedtek, hogy az előző rendszerből átvett kormánytisztviselőket politikailag kontrollálják, s ennek érdekében a rutinjellegű hivatali ügyekbe is beavatkozzanak. A közigazgatási és a helyettes államtitkárok kinevezésekor lényegében az első szempont érvényesült; többségük a Németh-kormány miniszterhelyettesei (vagy más főtisztviselői) közül került ki, s csupán a földművelésügyi apparátus élére állítottak keresztény nemzeti elveket valló köztisztviselőt. E lépéssel a hárompárti koalíció szakított az “Országos tavaszi nagytakarítás” programjával, mely a kormányzati szervek személyi állományában is teljeskörű vezetőcserét ígért. Az álláspontváltozás hátterében az a felismerés húzódott meg, hogy a jobbközép pártok egyike sem rendelkezik közigazgatási szakemberekkel, s ezért átmenetileg elfogadhatónak tartották a korábbi reformkommunista, illetőleg technokrata elit egy részének átvételét. Ugyanakkor – az apparátus feletti befolyásuk kiszélesítése érdekében – a címzetes államtitkár intézményét is bevezették a politika és a közigazgatás határterületén mozgó feladatok ellátására. A címzetes államtitkár inkább politikusnak minősül, hiszen megbízatása az új kormány megalakulásáig tart.¹⁹ Státusát azonban az államtitkárok jogállásáról szóló törvény igazán nem rendezte, s ily módon egy olyan tisztség jött létre, mely a jogi intézményesítés síkján is megkérdőjelezte a politikai és a közigazgatási szféra szétválasztását.

A kormányfői pozíció megerősítésének szükségszerű következménye volt, hogy a Minisztertanács Hivatala Miniszterelnöki Hivatallá alakult át. E változtatás, a korábbi tendenciák folytatásaként, tovább bővítette a szervezet feladatkörét, s jogi–technikai előkészítő apparátusból végérvényesen a kormányzati hatalom egyik centrumává formálta át. Funkciórendszerének és szervezeti felépítésének eszmei mintáját az 1945 előtti miniszterelnökség alkotta, mely elsődlegesen nem adminisztratív–ügyviteli szervezetként, hanem a kormányfő személyes politikai apparátusaként működött. Az 1990 júliusában elfogadott kormányrendelet alapján a Miniszterelnöki Hivatal politikai elemzéseket végzett, szervezte a kormányfő parlamenti és társadalmi kapcsolatait, valamint sajtószerepléseit, ellátta a kormányszóvivői teendőket, s közreműködött a miniszterelnök belföldi protokollügyeinek intézésében. Emellettt természetesen hagyományos jogi–technikai feladatai is fennmaradtak, amelyek azonban szervezetileg mindinkább elkülönültek a klasszikus miniszterelnökségi tevékenységtől. A Miniszterelnöki Hivatal keretein belül helyezkedtek el a tárca nélküli miniszterek és a Hivatalba kinevezett politikai államtitkárok apparátusai, amelyek tanácsadókból, ügyintézőkből és ügyviteli munkatársakból álló néhány fős szervezeti egységként működtek.²⁰ Közülük elsősorban a Gazdaságpolitikai Titkárság játszott meghatározó szerepet, mely az e feladatkörrel megbízott politikai államtitkár háttérszervezeteként a gazdaságirányítás második centrumává vált. A Külföldi Befektetések Irodája is az átszervezett kormányfői apparátushoz tartozott, jelezve, hogy az új intézmény esetenként operatív gazdasági kérdésekkel is foglalkozni kíván.²¹

A Miniszterelnöki Hivatal élére közigazgatási államtitkár került, aki elsődlegesen a kormányülések előkészítésével összefüggő feladatokat fogta össze. E funkciója nemcsak a hagyományos jogi–technikai teendők ellátását foglalta magába, hanem az államigazgatási egyeztetés koordinálását is. A tárca nélküli miniszterek és a Hivatalba kinevezett államtitkárok háttérszervezetei ugyanakkor a közigazgatási államtitkártól függetlenül végezték tevékenységüket, s a miniszterelnök közvetlen környezetében működő politikai részlegek sem tartoztak irányítása alá. Ez utóbbi egységek stabil szervezeti formája egyébként a Miniszterelnöki Hivatal létrejöttekor még nem alakult ki; a jobbközép kormányra oly jellemző kabineti rendszernek ezidőtájt csak első csírái tűntek fel.²²

4. Politikai és közigazgatási tapasztalatok hiányában az Antall-kormány operatív szervezeti intézményei és működési formái nem egy előre kidolgozott, átfogó koncepció alapján, hanem fokozatosan, a mindennapi gyakorlatban alakultak ki. A gyakori változásokhoz természetesen az is hozzájárult, hogy a hatalomra került jobbközép erők nem kötöttek írásos koalíciós megállapodást, s így a tárcák, valamint a különleges feladatok elosztását a kormányfő saját elképzelései szerint módosíthatta. Antall József a koalíciós partnerek viszonyát elsődlegesen a pártpolitika szférájában kívánta rendezni; ennek érdekében 1990 májusában a KDNP élére bizalmasát, Surján László népjóléti minisztert állíttatta, s az FKgP-n belül is kísérletet tett befolyásának erősítésére. E lépésektől a keresztényszociális, illetőleg a radikális kisgazda áramlat visszaszorítását várta, miközben saját pártjában a népnemzeti irányzat elszigetelésére törekedett. A hárompárti együttműködést azonban így is kötöttségnek érezte, s ezért olyan kormányzati struktúrát kívánt kialakítani, melyben a kisgazda és a kereszténydemokrata miniszterek számától függetlenül az úri konzervatív és a nemzeti liberális irányzat túlsúlya érvényesül. Szándékai nyomán a kormány mellett fokozatosan egy “második kormányzat” jött létre, mely lehetővé tette egyes miniszterek megkerülését, illetőleg tevékenységük politikai ellenőrzését.

A szervezeti intézkedések egyik csoportja a kormányülések racionálisabb előkészítését szolgálta, s csak áttételesen érintette a koalíción belüli politika erőviszonyokat. Már 1990 júliusában létrehozták a Gazdasági és a Nemzetbiztonsági Kabinetet, amelyek a pénzügyminiszter, illetőleg a kormányfő elnökletével elsődlegesen döntés-előkészítő és konzultatív feladatokat láttak el. A Gazdasági Kabinet titkári tisztségét a Miniszterelnöki Hivatal gazdaságpolitikai ügyekkel megbízott politikai államtitkára töltötte be, ami arra utalt, hogy a pénzügyminiszter mellett kulcsszerepet játszik a gazdaságirányításban. Befolyását tovább növelte, hogy a kabinetek ülésein a minisztereket államtitkáraik helyettesíttették, s így e körben, a kormányfő közvetlen munkatársaként, egyértelmű politikai fölénnyel rendelkezett. Hasonlóan alakultak az erőviszonyok a Biztonsági Kollégiumot felváltó Nemzetbiztonsági Kabinetben is, melyben a polgári titkosszolgálatokat felügyelő politikai államtitkár (rövidesen tárca nélküli miniszter) kapott titkári megbízatást.²³ Emellett a kormány ideiglenes ügyrendje, az alkotmánnyal összhangban, kormánybizottságok létesítését is lehetővé tette, ilyen formában azonban egyetlen döntés-előkészítő fórum sem működött.

Az ülések racionálisabb előkészítését szolgálta a közigazgatási államtitkári értekezlet intézményének bevezetése is. Ez a szervezeti forma a kormány 1991 júniusában elfogadott ügyrendjében jelent meg a nyilvánosság előtt, valószínű azonban, hogy működése már korábban megkezdődött. A közigazgatási államtitkári értekezlet alapvető feladata az, hogy előkészítse a kormány üléseit, s ennek keretében tisztázza az államigazgatási egyeztetés során fennmaradt véleménykülönbségeket.²⁴ Ily módon a politikai és a szakmai szféra szétválása összkormányzati szinten is megjelent; az értekezlet “előzetes kormányüléssé” vált, mely meghatározott szűrőfunkcióval rendelkezik. Az új intézmény – legalábbis a felső közigazgatási vezetés szférájában – nemcsak helyreállította, hanem meg is növelte a “szakelem” súlyát, ám bizonyos fokig a közigazgatási államtitkárok politikai semlegességét is megkérdőjelezte. Ezt egyébként az 1990 végén megkezdődött személycserék is kérdésessé tették; a Németh-kormány egykori miniszterhelyetteseinek s más főtisztviselőinek fokozatos eltávolítása jelezte, hogy a hatalomra került jobbközép pártok nemcsak lojalitást, hanem egyértelmű politikai elkötelezettséget is igényelnek a vezető köztisztviselőktől.

Az előkészítő mechanizmus 1993 júliusában újabb elemmel, a politikai államtitkári értekezlettel bővült. Az új intézmény alapvető funkciója az volt, hogy a kormányülések előtt megtárgyalja a politikai állásfoglalást igénylő jelentéseket és előterjesztéseket, elemezze azok várható társadalmi és politikai hatásait, s mindezekről tájékoztassa a kormányt. A testület élén a kormányfő által kijelölt miniszterelnökségi politikai államtitkár állt, s tanácskozásain a tárcák politikai államtitkárai, valamint a miniszterelnök által megnevezett címzetes államtitkárok vettek részt. Ily módon a kormányülés politikai szempontból is “megkettőződött”; a politikai államtitkári értekezlet sajátos “előkormánnyá” vált, mely döntés-előkészítő és véleményező fórumként bármely érdemi kérdéssel foglalkozhatott.²⁵ Létrejöttét egyértelműen politikai okok motiválták: egyfelől a kormányfő a politikai államtitkárok befolyásának növelésére s tevékenységük összehangolására törekedett, másfelől pedig kulcspozíciót szánt Katona Tamásnak, a Miniszterelnöki Hivatal 1992-ben kinevezett politikai államtitkárának. E személyi döntés a mérsékelt jobbközép áramlatok helyzetének megerősítését szolgálta egy olyan időszakban, melyben a magyar–ukrán szerződés ratifikálása miatt a népnemzeti irányvonal legradikálisabb képviselői kiváltak az MDF-ből, s így a kormánytöbbség veszélybe került.

A kormányzati ciklus alatt a tárca nélküli miniszterek és a Miniszterelnöki Hivatalba kinevezett politikai államtitkárok feladatköre is folytonosan változott. 1990 végén és 1991 elején, az első nagyarányú kormányátalakítás keretében a két kisgazda tárca nélküli minisztert felmentették tisztségéből, s egyben az agrárreform előkészítését a kormányfő bizalmát élvező, az FKgP-be kinevezésekor beléptetett földművelésügyi miniszter ügykörébe utalták. Megszűnt a gazdaságirányítás koordinálásával megbízott politikai államtitkár státusza is, s ezáltal a gazdaságpolitika centrumává egyértelműen a Pénzügyminisztérium vált. (E változtatás során Antall József egyszerre menesztette az egymással szembenálló Rabár Ferenc pénzügyminisztert és Matolcsy György politikai államtitkárt,²⁶ s a neoliberális felfogást valló új miniszterre, Kupa Mihályra bízta a gazdaságpolitikai irányvonalak kialakítását, aki az IMF elvárásait is figyelembe véve 1991 februárjában új programot hirdetett meg.) Ezzel egyidejűleg a pénz- és tőkepiac intézményrendszerének reformját, illetőleg a műszaki fejlesztés kormányzati ügyeinek intézését egy-egy tárca nélküli miniszterre bízták, s e tisztséggel kompenzálta a kormányfő a belügyi és a földművelésügyi tárca éléről elmozdított minisztereket is. Végeredményben a tárca nélküli miniszterek száma háromról ötre emelkedett, közülük azonban csak Nagy Ferenc József korábbi földművelésügyi miniszter, az FKgP elnöke kapta pozícióját koalíciós alapon. Később, 1992 januárjában az Állami Vagyonügynökség felügyeletére is tárca nélküli miniszteri tisztséget hoztak létre; a privatizációs miniszteri funkció részben a magánosítás fokozottabb kormányzati ellenőrzésének igényét jelezte, részben pedig azt, hogy a Pénzügyminisztérium mellett ismét létrejöhet egy második gazdaságpolitikai centrum. Ez utóbbi lehetőségre világosan utalt az, hogy 1992 tavaszán Szabó Tamás privatizációs miniszter vezetésével egy munkaközösség növekedésorientált gazdasági koncepciót dolgozott ki.²⁷ Úgyszintén 1992-ben a kormányfő miniszterelnökségi politikai államtitkárra bízta a kormányzat tájékoztatási tevékenységének összehangolását is, feltételezve, hogy a mérsékelt politikusnak tartott Katona Tamás számottevően javíthatja a kormány sajtókapcsolatait.

Igazán jelentős változások azonban a Miniszterelnöki Hivatal felépítésében történtek, melyek a kormány egészének működését alapvetően befolyásolták. 1991 szeptemberében a Miniszterelnöki Titkárság, a Kommunikációs Titkárság és a Gazdaságpolitikai Osztály összevonásával létrejött a Miniszterelnöki Kabinetiroda, melynek szervezetét a törzskari vezetés és a referatúrarendszer jellemezte. A címzetes államtitkári rangú kabinetfőnök és két helyettese nyolc referatúrát irányított, melyek a kormányzati tevékenység egész szféráját átfogták. Az egyes részlegekben általában három–öt munkatárs dolgozott; a referens alapvető feladata az volt, hogy kapcsolatot tartson az ügykörébe eső minisztériumok, egyéb állami szervek és társadalmi szervezetek vezető munkatársaival. A referatúrarendszer lényegében azt jelentette, hogy a Miniszterelnöki Hivatalon belül kiépült a minisztériumok hálózatának tükörképe, egy “második kormányzati apparátus”. Kétségtelen, hogy az egyes referatúrákra beosztott néhány munkatárs nem tudott átfogó adminisztratív felügyeletet gyakorolni a minisztériumi apparátusok felett, s “az itt dolgozók feladata inkább a szaktárcáktól, a kormány szerveitől és más forrásokból származó információk gyűjtése, a tárcaérdekektől független rendszerezése, a miniszterelnök tájékoztatása, a hivatali és a politikai kapcsolatok ápolása” volt. E kapcsolatok keretében azonban “a referensek napi feladatai közé tartozik a miniszterelnök kéréseinek, kérdéseinek közvetítése a tárcák, más állami szervek felé”,²⁸ vagyis az operatív irányítás napi ügyeiben való rendszeres közreműködés. E kormányzati működés egyfelől a miniszterek tevékenységének politikai kontrollját, másfelől pedig a minisztériumi apparátusok szakmapolitikai befolyásolását szolgálta. Antall József tehát – a Kabinetiroda útján – egyszerre tarthatta szemmel politikai irányvonalát nem mindig követő minisztereit, s a jórészt “pártállami múltú” köztisztviselőket.

Még jelentősebb szerepet játszottak a tanácsadók, akik a Kabinetirodától is függetlenül működtek és sajátos “belső tanácsot” alkottak a miniszterelnök körül. Közülük egyesek címzetes államtitkári vagy más hivatalos státusszal rendelkeztek (mint például Kodolányi Gyula külpolitikai főtanácsadó), mások viszont hivatalos tisztség nélkül látták el feladataikat. Nagy a valószínűsége annak, hogy a legfontosabb politikai döntések e körben születtek, szemben a kormányülésekkel, melyeken elsősorban rutinügyeket tárgyaltak, illetőleg a kormányfő elképzeléseit szentesítették. A “belső kabinet” azonos társadalmi státuszú és világnézetű politikusokat tömörített; tagjait a miniszterelnökhöz nem hivatalos kapcsolatok, hanem kizárólag személyes szálak fűzték. E közegben parasztszármazású kisgazda politikusok éppúgy nem jelenhettek meg, mint ahogy az MDF népnemzeti elveket valló “alapító atyái” sem. A belső tanácsadók túlnyomó többsége a középnemességből, bár annak kevésbé vagyonos részéből származott, s mellettük egy-két arisztokrata eredetű személyiség is feltűnt. Végeredményben tehát Antall József sajátos kamarillapolitikája azt a célt szolgálta, hogy a formális demokrácia keretei között is a hagyományos nemesi politizálás gyakorlata érvényesüljön, vagyis a hatalom a “nemzetfenntartó osztály” legkiválóbb képviselőinek kezében koncentrálódjék. (Egy konzervatív társadalomkutató Antall József politikai magatartását egyenesen azzal magyarázta, hogy a rendszerváltás időszakában “ő az egyetlen igazi elitpolitikus”. Ám hozzátette, hogy “egy valódi elitben nem lett volna első-, csak másodvonalbeli politikus; hiányzott belőle az energia, a mozgósítóképesség, a karizma. Személyében csak megjelenítette egy másik világ képét, ahol a dolgok a helyükön vannak, de azt nem volt képes létrehozni.”²⁹

Ilyen körülmények között a kormányülésekre vonatkozó szabályok lényegében változatlanok maradhattak. Mind az ideiglenes, mind az 1991 nyarán elfogadott végleges ügyrend értelmében a kormány egyszerű szótöbbséggel hozta döntéseit, amit a kormányfő csak kimondott. Valójában szavazásra ritkán került sor; a testületi üléseket egyértelműen a miniszterelnök uralta, s többnyire saját álláspontját nyilvánította kormánydöntésnek. Emellett rendszeresen élt azzal a jogával, hogy a kormány két ülése között feladatokat határozzon meg a miniszterek számára. A testület feletti befolyást esetenként nemcsak tekintélyével, hanem ügyrendi eszközök alkalmazásával is biztosította. Így viszonylag gyakran élt azzal a lehetőséggel, hogy halaszthatatlan sürgősségre hivatkozva államigazgatási egyeztetés nélkül terjesztett javaslatokat a kormány elé, melyeket az ügyben tájékozatlan miniszterek többnyire vita nélkül elfogadtak.

5. Az Antall-kormány tevékenységében sajátos helyet foglalnak el a végrehajtó hatalom hatáskörének kiterjesztésére irányuló törekvések. A rendszerváltás folyamán ugyanis – mint ezt korábban részletesen tárgyaltuk – a kormány elvesztette operatív rendelkezési jogát az állam erőszakszervezetei felett, s a gazdasági átalakulás kulcsintézménye, az Állami Vagyonügynökség is a parlament felügyelete alatt kezdte meg működését. Emellett az MDF–SZDSZ paktum előírta, hogy az elektronikus sajtót ne a végrehajtó hatalom, hanem az újonnan létrejövő Pártatlan Tájékoztatás Bizottsága ellenőrizze, melybe a kormány csak egy tagot delegálhat. Ily módon a kormányzati hatalom a szűken értelmezett központi közigazgatásra korlátozódott, ami szemben állt a jobbközép erőknek a hagyományos magyar államiság helyreállítására irányuló kísérleteivel.

Első lépésként, még 1990 júliusában az új parlamenti többség a kormány felügyelete alá helyezte az Állami Vagyonügynökséget, s leszavazta a Pártatlan Tájékoztatás Bizottságának felállításáról szóló törvényjavaslatot.³⁰ Ezzel egyidejűleg változás történt a titkosszolgálatok felügyeletében is, amit a kormányfőtől a honvédelmi miniszter és az e feladat ellátására kijelölt tárca nélküli miniszter vett át. Az új megoldást a törvénymódosítás azzal indokolta, hogy a legitim kormány megalakulása szükségtelenné, a miniszterelnök szerteágazó, sokrétű feladatköre pedig lehetetlenné teszi a közvetlen miniszterelnöki felügyelet tényleges érvényesülését.³¹ A döntés hátterében azonban elsődlegesen nem igazgatásszervezési, hanem politikai megfontolás húzódott meg: Antall József óvakodott attól, hogy e kényes feladatot közvetlenül magára vállalja, s – nyugatnémet minta alapján – a polgári titkosszolgálatokat a Miniszterelnöki Hivatalban működő miniszterre bízta. E változtatás a gyakorlatban azt jelentette, hogy a miniszterelnök bizalmasa, Boross Péter politikai államtitkár tárca nélküli miniszteri rangot kapott, ám ezzel egyidejűleg elvesztette a Katonai Felderítő, illetőleg Biztonsági Hivatallal kapcsolatos, eddig a kormányfő nevében gyakorolt jogosítványait. (1990 decemberében Boross Pétert belügyminiszterré nevezték ki, Antall József halála után pedig átvette a kormány vezetését.)

A nemzetbiztonság terén a kormány megelégedett azzal, hogy módosítsa az 1990 februárjában kialakított felügyeleti rendszert, a hadsereg és a rendőrség esetében azonban arra törekedett, hogy helyreállítsa az operatív beavatkozás lehetőségét. Szándékát a taxisblokád eseményei méginkább megerősítették; e válsághelyzetben ugyanis a Magyar Honvédség parancsnoka kizárólag a köztársasági elnöktől mint a fegyveres erők főparancsnokától fogadott el utasítást, s a rendőrség vezetői is törvénytelennek tartották a belügyminiszter intézkedését.³² Ennek nyomán a kormány úgy ítélte meg, hogy a honvédség és a rendőrség irányításának rendje azonnali változtatásokat igényel. Az 1990. december elején beterjesztett ún. hatásköri törvényjavaslat szerint a Magyar Honvédséget a honvédelmi miniszter irányítja, ami egyfelől a kormányzati döntések végrehajtásából eredő, másfelől a saját hatáskörben megjelölt feladatok meghatározását foglalja magába. Hasonlóan kívánták rendezni a rendőrség helyzetét is, kimondva, hogy a rendőrséget a kormány a belügyminiszter útján irányítja, s ennek keretében a miniszter konkrét feladatokat határozhat meg. Az ellenzéki pártok azonban a honvédelmi és a rendőrségi törvény kétharmados jellegére hivatkozva megakadályozták, hogy a honvédséget a honvédelmi miniszternek, a rendőrséget pedig a belügyminiszternek rendeljék alá.³³ A kormányzat tehát továbbra sem befolyásolhatta közvetlenül az állami erőszakszervezetek tevékenységét; ez alól csupán a határőrség képezett kivételt, mely a rendszerváltás időszakában is a belügyminiszter közvetlen irányítása alatt maradt.

Nem érintette a honvédség vezetésének rendjét az az alkotmánybírósági határozat sem, mely a honvédelmi miniszter indítványára az alaptörvénynek a fegyveres erők irányítására vonatkozó rendelkezéseit értelmezte. Az indítvány közvetlenül az államfő főparancsnoki hatalma ellen irányult, mert Göncz Árpád a taxisblokád idején megtiltotta a honvédségnek a beavatkozást, s ezáltal kizárta, hogy e válsághelyzetben a kormány a fegyveres erőkkel rendelkezzen. A honvédelmi miniszter azzal érvelt, hogy a fegyveres erők működésének irányítása béke idején a kormány kizárólagos hatáskörébe tartozik, a köztársasági elnök viszont az alkotmánybírósági eljárás során arra hivatkozott, hogy a főparancsnoki tisztség a parancsadás jogát is magába foglalja, s így a honvédség parancsnokának az államfő szolgálati elöljárója. Az Alkotmánybíróság lényegében a honvédelmi miniszter álláspontját fogadta el, megállapítva, hogy a főparancsnoki funkció az elnök alkotmányos jogállásának részét képezi, s nem a honvédségen, illetőleg a határőrségen belül viselt rang vagy beosztás. Ezért a főparancsnok nem vezeti, hanem irányítja a fegyveres erőket, s azok egyikének sem szolgálati elöljárója. A működés irányítása viszont, a főparancsnoki funkcióval ellentétben, hatásköri szabály, mely az irányításból a végrehajtó hatalomra eső részt jelöli ki. Ebből az érvelésből az Alkotmánybíróság azt a következtetést vonta le, hogy a működés irányítása minden olyan jogosítványt felölel, amely nem tartozik kifejezetten az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hatáskörébe. Ugyanakkor a határozat is megerősítette, hogy “a honvédelmi miniszter és a Honvédség parancsnoka közötti hatáskörmegosztás a kormányzati irányítás és a szakmai vezetés szétválasztásának jegyében történt”, s hangsúlyozta, hogy “sem e megosztás ténye, sem technikai megvalósításának módja nem alkotmányossági kérdés, amíg az irányítási jogosultságok fent leírt rendje sérelmet nem szenved”.³⁴

A hadsereg közvetlen kormányzati irányítását végül is az 1993 decemberében elfogadott honvédelmi törvény állította vissza. Az új szabályozás értelmében a kormány dönt a fegyveres erők felsőszintű vezetésének rendjéről, a honvédség területi elhelyezkedéséről, valamint az ország területének hadműveleti előkészítésével kapcsolatos feladatokról. A hadsereg működésének irányításában a honvédelmi miniszter is meghatározó szerepet játszik, mivel megállapítja a honvédség vezetési szintjeit és vezetési rendjét, a kormány döntése alapján intézkedik a honvédség magasabb harckészültségbe helyezéséről és mozgósításáról, s irányítja, illetőleg felügyeli a Katonai Biztonsági Hivatal, illetőleg a Katonai Felderítő Hivatal tevékenységét.³⁵ A Magyar Honvédség Parancsnoksága azonban továbbra sem épült be a Honvédelmi Minisztérium szervezetébe, s a miniszter kizárólag a honvédség parancsnoka útján rendelkezhet a fegyveres erőkkel.

6. Az 1994-es választások előtt az akkori ellenzéki pártok előre kidolgozott koncepciók alapján készültek a kormányzati struktúra átalakítására. Programjaik a rendszerváltás után létrejött modell bírálatából indultak ki, azt ígérve a választóknak, hogy kormányra kerülésük esetén erősítik a testület politikai felelősségét, korlátozzák a miniszterelnök túlzott egyszemélyi hatalmát, s végérvényesen megszüntetik a “zsákmányszerző” személyzeti politika gyakorlatát. Elképzeléseik lényegét a hagyományos magyar államiság eszméjével való szakítás alkotta; a kormányzati struktúrát nem a tradíciókra, hanem kizárólag a modern jogállamiság és a hatékony működés követelményeire kívánták alapozni.

Az MSZP választási programja mindenekelőtt a “kancellárdemokráciához” közelálló modell bevezetését bírálta, mely lényegében megszüntette a miniszterek politikai felelősségét. Ezzel összefüggésben arra a paradox helyzetre is rámutatott, hogy az alkotmány – a hatalommegosztás elvével ellentétben – a kormányt jogilag a parlament alá rendeli, miközben a konstruktív bizalmatlanság intézménye gyakorlatilag kizárja a felelősségre vonást. Negatívan értékelte a dokumentum a miniszterelnöki hatalom megerősítését azért is, mert az korlátozza a reszortelv érvényesülését, holott ez az egyik alapvető biztosíték arra, hogy a kormány testületként is működjön. Éles kritikát kapott a tárca nélküli miniszteri tisztség is, mely a szocialisták szerint, az intézmény eredeti rendeltetésétől eltérően, nem a minisztériumok koordinálását, hanem a koalíción belüli személyi politizálást szolgálta.

A bírálatok ellenére a program nem hirdette meg a konstruktív bizalmatlanság intézményének megszüntetését, hanem csupán azt javasolta, hogy növeljék a kormányzat politikai felelősségét, s a parlament formális jogosítványait hatékony ellenőrzési formákkal helyettesítsék. A reszortelv szerepének erősítésére sem tett konkrét indítványt, a minisztériumi struktúra egészét érintően viszont megfogalmazta azt a követelményt, hogy folytatni kell a viszonylag átfogó feladatkörű minisztériumok kialakítását. Központi helyet foglalt el a programban a politika és az igazgatás szétválasztása is, követelve, hogy a közszolgálat teljes mértékben váljon pártpolitika-semlegessé. Ugyanakkor egyes területeken a szocialisták a végrehajtó hatalom súlyának növelését is indokoltnak tartották; ennek jegyében javasolták a kétharmados törvények körének szűkítését, valamint a kormány rendeletalkotó hatáskörének kiszélesítését.³⁶

Az SZDSZ – liberális felfogásának megfelelően – a kormányzati struktúra reformját az “olcsó állam” elvére kívánta építeni. Programjának kiindulópontját a központi feladatok körének szűkítése alkotta, s ezzel összefüggésben fogalmazta meg a minisztériumi szervezetek karcsúsítására, s kiadásaik lefaragására irányuló elképzeléseit. Különösen a Miniszterelnöki Hivatal esetében tartotta szükségesnek az apparátus és a költségvetés csökkentését, jelezve, hogy nem kívánja folytatni a “kabineti kormányzás” gyakorlatát. A szabaddemokraták a tárca nélküli miniszteri tisztséget is feleslegesnek ítélték, s e pozíció megszüntetésével lehetőséget láttak arra, hogy jelentősen mérsékeljék a kormánytagok számát.³⁷ Hasonló koncepciót dolgozott ki a Fidesz is, mely úgyszintén az “olcsó állam” jegyében az azonos területek szabályozását végző minisztériumok összevonását, a piacgazdaság kiépítésével feleslegessé váló minisztériumi részlegek felszámolását, s a kormányon belüli párhuzamosságok megszüntetését ígérte. Változtatást javasoltak az alkotmányos szabályozásban is, hangsúlyozva, hogy a hatékony kormányzati munka megköveteli a miniszteri felelősség intézményének helyreállítását.³⁸

A programok hasonlósága ellenére a választásokon győztes MSZP és partnere, az SZDSZ a koalíciós egyeztető tárgyalásokon hosszú s bonyolult vitát folytatott a kormányzati munkáról. A szabaddemokraták alapvető követelése az volt, hogy a résztvevők egyenjogúságán nyugvó koalíciós kormány jöjjön létre, s ennek érdekében szükségesnek tartották az erős miniszterelnöki hatalom politikai eszközökkel történő korlátozását. E javaslatot az MSZP a tárgyalások kezdetén még elutasította, hangsúlyozva, hogy a konstruktív bizalmatlanság következtében a felelősség teljes mértékben a kormányfőt terheli, ami elvileg kizárja mozgásterének szűkítését. Az együttműködés érdekében azonban végül is elfogadta partnere álláspontját, s így a kormányzás alkotmányjogi rendszere mellett egy olyan politikai struktúra jött létre, mely a két pártnak közvetlen lehetőséget biztosít a kormányzati döntések befolyásolására.

A megállapodás értelmében az egyeztetési és az egyetértési jogot az MSZP részéről a miniszterelnök, az SZDSZ nevében pedig a kormányfő koalíciós helyettese gyakorolja. Ennek megfelelően a kormány a partnerek egyetértésével határozza meg ügyrendjét és munkatervét, s úgyszintén konszenzus alapján alkotja rendeleteit. A legfontosabb kormányhatározatok is a két párt megegyezését feltételezik; az ország külkapcsolatait és nemzetközi szerződéseit, biztonságpolitikáját, az állami vagyont, az államadósságot és az állami tartalékokat, a költségvetési előirányzatokat, a garanciavállalást, az árfolyampolitikát és a devizagazdálkodást érintő döntések kizárólag a partnerek egyetértésével születhetnek meg. Személyi kérdésekben is szinte teljes körű a konszenzuskényszer, hiszen a miniszterelnök előterjesztési, illetőleg kinevezési hatáskörét kizárólag koalíciós helyettesével történő előzetes egyeztetés nyomán gyakorolhatja. Emellett a koalíciós helyettes bármikor indítványozhatja az államfő, illetőleg a miniszterelnök által kinevezett tisztségviselők elmozdítását, a parlamenti hatáskörbe tartozó tisztségek esetében pedig a frakcióvezetők kezdeményezhetik partnerüknél a felmentést. Külön szabályt tartalmaz a megállapodás a titkosszolgálatok kiemelt vezetőire, előírva, hogy kinevezésükről és felmentésükről a kormány kizárólag a Nemzetbiztonsági Kabinet elnökének (a miniszterelnök koalíciós helyettesének) előzetes egyetértésével dönthet.³⁹

A megállapodás új intézményt is létrehozott, a Koalíciós Egyeztető Tanácsot, mely a két párt legfelsőbb politikai egyeztető fórumaként működik, s alapvető feladatát a konfliktusok megelőzése és feloldása alkotja. “Tagjai a miniszterelnök, a miniszterelnök koalíciós helyettese, a koalíciós pártok elnökei, a koalíciós pártok parlamenti frakcióvezetői, valamint a koalíciós pártok által delegált egy-egy politikus”.⁴⁰ A tanácsot bármelyik fél kezdeményezésére össze kell hívni, s az üléseken mind az MSZP, mind az SZDSZ egy-egy szavazattal rendelkezik. Döntéseit konszenzussal hozza, s ezek politikailag egyértelműen kötik a kormány tagjait és a frakcióvezetőket.⁴¹ A partnerek közötti viták esetén tehát a Koalíciós Egyeztető Tanács válik tényleges hatalmi centrummá, s így a politikai és az alkotmányjogi döntésfolyamat élesen elkülönülhet egymástól.

A közös kormányzás intézményrendszerének megteremtésével ellentétben a szűken értelmezett kormányzati struktúra átalakítása nem váltott ki vitákat a partnerek között. Mindkét párt, programjának megfelelően, a minisztériumok és a tárca nélküli miniszterek számának csökkentésére törekedett, ám azt is fontos szempontnak tartotta, hogy a fennálló szervezet csak a legszükségesebb mértékben változzon. E két elv együttes alkalmazásának eredményeként a koalíciós megállapodás kizárólag a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériumának megszüntetését írta elő, jelezve, hogy az MSZP és az SZDSZ felfogása szerint a külgazdaság nem igényel speciális állami szabályozást. A tárca nélküli miniszterek száma viszont négyről egyre csökkent, s a Miniszterelnöki Hivatalba is csupán egy politikai államtitkárt neveztek ki, akit a Határon Túli Magyarok Hivatala és a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal felügyeletével bíztak meg.⁴² Megszűnt a politikai államtitkári értekezlet intézménye is, miközben a társadalompolitika elvi jelentőségű kérdéseinek megvitatására, valamint a sürgős intézkedések előkészítésére és koordinálására, élén a miniszterelnökkel, Kormánykabinetet hoztak létre (az új szervezet létrejöttében valószínűleg közrejátszott az a megállapodás, hogy a Nemzetbiztonsági Kabinet vezetését a miniszterelnöktől annak koalíciós helyettese, a belügyminiszter vette át).⁴³ Változott a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti felépítése és szerepköre is: a koalíciós megállapodás nyomán nemcsak a feleslegessé vált tárca nélküli miniszteri és politikai államtitkári apparátusokat számolták fel, hanem az intézmény széttagoltságát is megszüntették. Ily módon a Hivatal egyszemélyi vezetése a közigazgatási államtitkárra hárult, a kabinetfőnök tevékenysége pedig jórészt a miniszterelnök titkársági ügyeinek intézésére korlátozódott. Referatúrarendszer híján viszonylag jelentős szerephez jutottak a kormányfő személyes tanácsadói, az előző időszakkal ellentétben azonban nem váltak egy “második kormányzat” tagjaivá.

A tárca nélküli miniszteri és a Miniszterelnöki Hivatalba kinevezett politikai államtitkári tisztségek számának radikális csökkentése azonban nem jelentette azt, hogy az általuk ellátott funkciót is felszámolták. A vagyonpolitikával, valamint az állami vagyonnal és privatizációval foglalkozó szervezetek felügyeletét a pénzügyminiszter vette át, a határon túli magyarok és a hazai kisebbségek ügyeit tárca nélküli miniszter helyett a már említett politikai államtitkárra bízták, a sportigazgatás kontrollját pedig a belügyminiszter feladatkörébe utalták. Két politikai államtitkár helyett a Művelődési és Közoktatási Minisztérium foglalkozott az egyházi kapcsolatokkal, illetőleg az egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezésével, s e tárca kapta meg az ifjúságpolitikai ügyeket is.⁴⁴ Igazán radikális változtatás csupán a tájékoztatáspolitika terén történt, ahol a koalíciós pártok értékrendjének megfelelően a Miniszterelnöki Hivatalba kinevezett politikai államtitkári tisztséggel együtt a feladatkör is megszűnt. Végeredményben tehát a kormányzati struktúra átalakítása nem vezetett a liberálisok által igényelt “olcsó államhoz”; a jobbközép erőkre jellemző tradicionális politikai és jogi megoldások azonban jórészt megszűntek, s ezáltal az államszervezet kétségtelenül modernizálódott.

[Ez a tanulmány az MTA Nemzeti Stratégiai Kutatási Program 4. sz. projektjének keretében készült.]

Jegyzetek

¹ Az MSZMP KB határozata a Központi Bizottság és a Politikai Bizottság munkarendjéről, munkamódszereiről, a KB munkabizottságainak, munkaközösségeinek és apparátusának feladatköréről 1988. november 22. In: A Magyar Szocialista Munkáspárt határozatai és dokumentumai. Interart Stúdió, 1994. 505.

² Uo. 512–513.

³ Indokolás az Alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslathoz. Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, 1989. 26.

⁴ Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi VIII. törvény 1. §-a.

⁵ 19/1988. (IV. 1.) MT. rendelet a Minisztertanács Hivataláról.

⁶ 124/1989. (XII. 5.) MT. rendelet a honvédelemről szóló 1976. évi I. törvény végrehajtására kiadott 6/1976. (III. 31.) MT. rendelet módosításáról; Gazdag Ferenc: Biztonságpolitika, honvédelem 1990–94. In: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass lászló (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1994. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 272.

⁷ Indokolás a honvédelemről szóló 1976. évi I. törvény módosításáról szóló 1990. évi XXI. törvényhez. Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, 1990. 74.

⁸ Wiener György: Választás és rendszerváltás – 1990. In: Wiener György: Társadalom, történelem, politika. Lukács György Alapítvány, Bp. 1996. 152.

⁹ Az 1990. évi XXII. törvény 22. §-ával kiegészített 1974. évi 17. törvényerejű rendelet 11/A. §.

¹⁰ A különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezésének átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi X. törvény 7. §-ával módosított és kiegészített 1974. évi 17. törvényerejű rendelet 11. §. (1) és (5) bekezdés.

¹¹ A nemzetbiztonsági feladatok ellátásának átmeneti szabályozásáról szóló 26/1990. (II. 14.) MT. rendelet 1. és 4. §-a.

¹² Az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény 30. §. (1) bekezdésével módosított 1949. évi XX. törvény 39/A. §. (1) bekezdés.

¹³ Az MDF és az SZDSZ 1990. április 29-i pártközi megállapodása 2/c., e. és g–h. pontok; 4. pont; III. számú melléklet; IV. számú melléklet 1. pont. In: A többpártrendszer kialakulása Magyarországon 1985–1991. Kossuth Könyvkiadó, 1992. 263., 265–66.

¹⁴ 1990. évi XXX. törvény a Magyar Köztársaság Minisztériumainak felsorolásáról.

¹⁵ ”A tárca nélküli miniszterek intézménye 1917-ig a horvát–szlavón–dalmát ügyek intézésére szolgál a magyar kormányban, s majd csak 1917-től jelent meg újabb feladattal Batthyány Tivadar népjóléti és munkaügyi kérdésekért felelős miniszter, Földes Béla átmenetgazdászati, Vázsonyi Vilmos választójogügyi, Hadik János közélelmezésügyi miniszterek személyében.” Mezey Barna (szerk.): Magyar Alkotmánytörténet. Osiris Kiadó, 1995. 310.

¹⁶ 51/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet a tárca nélküli miniszterek feladatairól.

¹⁷ 1990. évi XXXIII. törvény az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról.

¹⁸ A tárca nélküli miniszterek feladatairól szóló 51/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet 1. §. d–e. pont; 2. §. a–b. pont.

¹⁹ Az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi XXXIII. törvény 5. §-a.

²⁰ A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 2/1990. (VII. 5.) Korm. rendelet.

²¹ Szilvásy György: A Miniszterelnöki Hivatal négy éve. In: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1994. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 458.

²² Szilvásy György: uo. 460.

²³ 1001/1990. (VII. 5.) Korm. határozat a kormány kabinetjeiről.

²⁴ A kormány ügyrendjéről szóló 1025/1991. (VI. 15.) Korm. határozat 39. pontja.

²⁵ A kormány ügyrendjének módosításáról szóló 1050/1993. (VII. 1.) Korm. határozat 12. pontja.

²⁶ Szilvásy György: Uo. 462.

²⁷ Voks ’94. HVG Különszám. 1994. április 10.

²⁸ Szilvásy Gyögy: Uo. 461.

²⁹ Szakolczai Árpád: A jobb- és baloldalon túl. Politikatudományi Szemle, 1994. 3. sz. 186. (26. számú jegyzet)

³⁰ Voks ’94. Uo. 7.

³¹ Indokolás az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. törvényerejű rendelet módosításáról szóló 1990. évi LI. törvényhez. Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, 1990. 126.

³² Voks’94. Uo. 7.

³³ Wiener György: Politika és önkormányzat a rendszerváltás időszakában. In: Wiener György, 1996. 117–118.

³⁴ Indokolás az Alkotmánybíróság 48/1991. (IX. 26.) AB határozatához. Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, 1991. 1537.

³⁵ A honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény. 9. §. (1) bekezdés; 11. §. (1)–(2) bekezdés.

³⁶ Kihívások és válaszok. Magyar Szocialista Párt Választási program. Szakmai fejezetek. 1994–1998. 228–230.

³⁷ Révész Béla: Közjogi elemek a Magyarországi pártok programjaiban. Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány, 1994. október, 27.

³⁸ Révész Béla: Uo. 24–25.

³⁹ A Magyar Szocialista Párt és a Szabaddemokraták Szövetsége között létrejött koalíciós megállapodás. 1. rész II/1. pont. Melléklet a koalíciós szerződésről. Magyar Hírlap, 1990. június 27. 1.

⁴⁰ Koalíciós megállapodás 1. rész III/2. pont. Uo.

⁴¹ Koalíciós megállapodás 1. rész III/2. pont. Uo.

⁴² Koalíciós megállapodás 2. rész. Uo. 2.; 1994. évi LVI. törvény a Magyar Köztársaság Minisztériumainak felsorolásáról szóló 1990. évi XXX. törvény módosításáról; 108/1994. (VII. 21.) Korm. rendelet dr. Katona Béla tárca nélküli miniszter feladatairól; 109/1994. (VII. 21.) Korm. rendelet a Kormány megalakulásával összefüggő egyes hatásköri rendelkezések módosításáról.

⁴³ 1069/1994. (VII. 29.) Korm. határozat a Kormány kabinetjeiről. A politikai államtitkári értekezlet intézményét formálisan a kormány ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat szüntette meg.

⁴⁴ A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 125/1994. (IX. 15.) Korm. rendelet 12. §. (1) bekezdés.

„Milyen munkát tartasz megalázónak?" – tette fel a kérdést nemrég a belépni szándékozóknak egy diákközösség. A leg­szellemesebb válasz így hangzott: „Amit egy nő vagy egy né­ger is el tud végezni." Ennél frappánsabban talán nem is le­hetne rávilágítani arra, hogy a társadalom privilegizált cso­portjai a világ legtermészetesebb dolgának tartják a nemek és fajok szerinti munkamegosztást, az alacsonyabb státuszú csoportok marginalizálódását, a mindennapos diszkrimináci­ót. A jelenség nem újkeletű, a társadalomtudományi kutatá­sokban azonban a közelmúltban következett be egyfajta for­dulat, amely a társadalmi és politikai erőtér sokdimenzióssá válásával foglalkozó tanulmányok robbanásszerű bővülését hozta, és új utakra tereli a progresszív társadalomelméletet is.

Tartalomjegyzék

1. rosa : Osztály, nem, etnikum
2. Adamik Mária, Baráth Erzsébet, Lugosi Győző, Ferge Zsuzsa, Joó Mária : A nők 1996 Magyarországán
3. Haug Frigga : Feminizmus és marxizmus – Egy kapcsolat viharos története
4. Helga Heiden-Sommer : Háziasszonyok a makroökonómiában
5. Susan Zimmermann : Hogyan lettek feministák?
6. Robin Blackburn, Tariq Ali : A munkásosztály hőse – interjú John Lennonnal és Yoko Onoval
7. Carter Bob : Osztályokról a 90-es években
8. Makai Mária : Ambivalens identitások
9. Bánki Erika : Szemben a démonnal
10. Magi István : Egy igaz rémregény – Jelentés a magyarországi romákról
11. Martin Kovats : A jó, a rossz és a csúf – a romapolitika három arca Magyarországon
12. Chris Tilly, Randy Albelda : Etnikumok és nemek szerinti tagozódás a munkaerőpiacon – Az Amerikai Egyesült Államok példája 1945 után
13. Politikai korrektség
14. Polgári ellenőrzés
15. Csapody Tamás : Jogszabálysártő harckocsibeszerzés
16. Andor László : Az euroatlanti csomag – Adalékok a fejlődés és a biztonság politikai gazdaságtanához

A gazdasági átmenet kínkeservei, valamint az, hogy a „reform­közgazdászok" által lenézett többi közép-kelet-európai ország lassan irigylésre méltó helyzetbe kerül – főleg gazdasági pers­pektíváik tekintetében, de egy-két éve már kézzelfogható mó­don is – hozzánk képest, vetik fel azt a kérdést, hogy „Csak így lehetett?" Az alábbiakban arra próbálok rámutatni, hogy a köz­gazdász-társadalom fejében levő sémák miképpen játszottak közre abban, hogy már megint „valahol utat tévesztettünk". A rendszer átalakításában jelentős szerepet vállaló közgazdász társadalom számára – a több-kevesebb kritika ellenére – Kornai Hiány-modelljének logikája volt az, amely a valóságról alkotott képét a legnagyobb mértékben befolyásolta, de legalábbis én­nek a modellnek a sémái fedezhetők fel tudatában. Ez a gondo­latrendszer volt az, amely a maga statikus jellegénél fogva su­gallta a gyors, viszonylag problémamentes átmenet illúzióját, azáltal, hogy ez volt hivatva pótolni a világkép hiányát. Ebben a vonatkozásban lehet a bolsevik mentalitás túléléséről beszélni a mélystruktúrákban, minden köpönyegforgató „önmegtagadás" ellenére. Véleményem szerint ez a modell alapvető szerepet ját­szott egy gradualista, konszenzuskereső, társadalmi szerződés­ben gondolkodó útválasztás elszalasztásában. Persze a társa­dalom érdekviszonyai, a politikai játszmák alakulása nélkül nem lehet megérteni, miért történt, ami történt – de az, hogy mit te­kintünk érdekünknek, alapvetően attól is függ, miképpen látjuk, értelmezzük a világot.

Figyelemre méltó, hogy a rendszer által magából kivetett tár­sadalomfilozófusok (a Lukács-iskola), bár sokkal összetettebb képet voltak képesek kialakítani a „kapitalista" világról, mégis a magukénak fogadták el a Hiány-modellt.¹ Hogy az általuk is kri­tizált „neokonzervatív" fordulat tulajdonképpen nem keveset kö­szönhet annak a valóságképnek, amelyet ők is sugalltak, nem reflektálják.² Az „általános szűkösség szocializmusa" rendsze­rével szembeni – minden bizonnyal jogos – ellenvetések ese­tükben sem voltak képesek affirmatív programban kicsúcsosod­ni: ami a „szükségletek feletti diktatúra" után jöhet, az a „modernitás" tulajdonképpen alternatívátlan „megvalósulása", ami szükségszerűen magával hozza a sine qua non-jának tar­tort végtelenített „dinamizmust" a szűkösség termelése, a szű­kösség legyőzése és a szűkösség újratermelése hármasságá­ban. Azt, hogy a modernitás milyen hihetetlen szakadékokat ké­pes társadalom és társadalom között létrehozni, nem explikálják, holott maguk is rámutatnak, hogy 1921-gyei vége annak a kí­sérletnek, amely a modernitásból való „kiugrásként" próbálja a szocializmust meghatározni.³

Az a dichotómia, melyet a nyugati és a keleti társadalmak kö­zött láttak, a hiány fogalmán keresztül ragadta meg a keleti, és – paradox módon – leginkább a magyar közvéleményt. Ez az a fenomén, mely véleményem szerint hihetővé tette az egész, a „hiány" jelensége köré épített teóriát – illetve az akörül a nyilvá­nosság szférájában kialakult diskurzust – a „hétköznapi embe­rek" (értelmiségiek) viszonylag széles rétegei számára, akik ezen jelenségkörbe tartozó elemeket mindennap tapasztalták a bő­rükön.⁴ Ez persze nem jelentette, hogy a régió polgárainak ab­szolút értelemben nem voltak jogosítványai: mindössze azt, hogy azok nem voltak ezzel megelégedve. Ez az elégedetlenség oly módon kapcsolódott össze a szabadság hiányának érzésével, hogy a polgárok mint fogyasztók szuverenitásukat hiányolták. A „savanyú a szőlő" (sour grapes)⁵ jelensége viszont igencsak problémássá teszi, hogy különbséget tegyünk a fogyasztói sza­badság-szuverenitás birtokában, illetve hiányában tett fogyasz­tói döntések között. Amikor Kornai kényszeralkalmazkodásról⁶ beszél, akkor nyilvánvalóan a szabadság mint érték mellett fog­lal állást, amely döntés persze nem vitatandó. A közgazdászt ebben az értékítéletében a fogyasztók-vevők morgása igazolja, ugyanakkor a létrejövő „globális egyensúly" cáfolja. Csak ha a morgás legyőzi az egyensúlyt, akkor tűnik egyértelműen igazolt­nak az elmélet arra vonatkozó része, hogy Kelet-Európában hi­ánygazdaságok voltak. A fogyasztói szuverenitás prioritása ré­vén mintegy igazolódni látszik az ezt állító osztrák iskola.

A gazdaság hiányjellegéért végül is a bürokrácia tétetett fele­lőssé Kornai rendszerében. Ez azonban az elmélet azon állítá­sa, mely nem vezethető le a hiány tényéből, mivel még nincs bizonyítva, hogy a bürokrácia az oka, nem pedig következmé­nye a hiány létének – amint erre Kornai maga is rámutat.⁷ Azaz a hiány tényétől jórészt független érvelésnek kell bizonyítania a bürokrácia felelősségét. Egy ilyen érvelés azonban – vélemé­nyem szerint – az elméleti rendszernek a mindennapi élet evidenciájaként jelentkező hiány fogalmára épülő meggyőző ere­jét is háttérbe szorítaná.

A bürokrácia, abban a formájában, ahogy Kelet-Európa léte­ző szocializmusaiban megjelenik, Kornainál puszta következ­ménye a marxista-leninista ideológia dominanciájának, vala­mint a kommunista párt egyeduralmának, mint okoknak. Azon­ban ez a fajta ok-okozati viszony legfeljebb egy történelmi egy­másutánt képes kifejezni – azt, hogy a 40-es évek végén a kom­munista párt, amelynek közismert módon a „marxizmus-leni­nizmus" volt az ideológiája, meghatározó szerepbe került az ország irányításában -, azonban azt már nem jelenti, hogy ezek a tényezők a több évtizedig fennállt rendszernek a talapzatát is alkották volna. Azaz, bár lehetséges a rendszer kialakulásá­nak történelmi folyamatát ebben az oksági folyamatban értel­mezni – szerintem ez is meglehetősen semmitmondó magya­rázat -, a rendszer fennmaradásának, (különösen 70-es, 80-as évekbeli) működésének megértése szempontjából azonban vajmi keveset mond. Arról nem is beszélve, hogy látva az ide­ológia és a politikai hatalom szintjén történő igen gyors változást, és ugyanakkor, ezzel párhuzamosan az élet más szint­jén tapasztalható változások csigalassúságú tempóját, az em­ber kezdi kétségbe vonni, hogy a politikai hatalmat birtokló párt és az ideológia, legalábbis manifeszt formájában, bírt-e egyál­talán akkora jelentőséggel a rendszer egészének szempontjá­ból, mint azt a Kornai-féle séma sugallja. így számomra az alap­vető kérdés a hiány és a bürokrácia viszonya, amely viszony Komáinál a rendszert meghatározó ideológiai, pártpolitikai ele­mekhez képest levezetett elem, ámde szerintem abból a szem­pontból sokkal fontosabb, hogy a létező rendszer kritikájában, változtatásában szerepet játszó csoportok, irányzatok számá­ra miként válhatott az állam illetve a bürokrácia felelőssé a rend­szer defektusaként megélt hiányjelenségekért. Méghozzá azért fontosabb, mivel az állam jelenlegi mérhetetlen delegitimációja erre vezethető vissza.

Komáinál nem a weberi bürokráciáról van szó⁸ , mivel itt a rész­bürokráciák egyetlen, az egész társadalmat átfogó egésszé kap­csolódtak egybe (Kornai, 128.). A bürokrácia az az „áskáló fé­reg", amely igazi szubjektumként képes viselkedni, mely végig fenntartja hatalmát még a (szocialista rendszeren belüli) reform idején is; legfeljebb belső válsággal küzd, ami adalék a reform inkonzisztenciájához (uo. 519.). A reform éppen emiatt nem ve­zethet sikerre. A vállalati vezetők, akik a bürokrácia részei, eről­tetett beruházásaikkal szorítják ki a fogyasztókat, szívják el elő­lük az árukat.

Exkurzus

Hogy a totalitarizmus mennyiben volt bürokratikus, mennyiben nem, régi problémája volt a politológiának, társadalomfilozófiá­nak. Egyfelől lehet hivatkozni Arendt totalitarianizmusról írt ta­nulmányára.⁹ Ő a bürokráciának állandó mozgásban tartását látja e rendszertelen rendszer sajátságának, ami viszont a bürokrá­cia alap-karakterisztikumának mond ellent. Ezzel szemben le­het Trockij munkásságára utalni. Ő a 20-as, 30-as évek sztálini fordulatában a „bürokratizálódás" veszélyét látta felszínre kerül­ni. A Sztálinnal azonosított bürokráciával szembe lépő, kompen­záló ellenerőt a pártban látta (amely igazi szellemiségének hor­dozója saját maga lett volna) – némileg ellentmondásosan, hisz a kor szociológiája (pl. R. Michels) éppen a modern pártokra gondolva beszélt az „oligarchia vastörvényéről". Ami a különb­séget adhatja Komáival szemben, hogy Trockij a szovjet bürok­ratizálódásban a burzsoá elemek törekvéseit látta, míg Kornaihoz hasonlítja az a várakozása, amit a piaci erők áldásos szerepé­hez kapcsolt. Ami szintén érdekes párhuzam: Trockij is a bürok­ráciát okolta a gazdasági bajokért. A dichotomikus gondolkodás ugyanúgy jellemző Trockijra, mint Kornaira: a munkástanácsok leértékelése azzal a feltevéssel párosult, hogy a szocialista for­radalom után a termelési technológia és a munkafeltételek a gyárakban nem fognak alapvetően változni.¹⁰ A bürokrácia meg­fékezésének Weber által ajánlott – és általa igencsak komolyan vett – eszközét, a parlamentáris demokráciát (amelyet ő ameri­kai mintára, erős elnökkel képzelt el), Trockij csak élete vége felé kezdte mint esetleges lehetőséget számba venni, és akkor is csak annak korlátozott formájában.¹¹ Kornainál hasonlóképpen a demokrácia a piacnál gyengébb mechanizmus.

A bürokrácia Kornai általi leírása esetleg megfelel a konkrét történelmi időben és térben működött büró ténykedésének, azon­ban nem fedi le ezen intézmény mint olyan lehetőségeit, amire a „developmental state" elmélete rámutat.¹²

Kornai tulajdonképpen nem tud teljesen konzisztens maradni a bürokrácia egységességének általa megfogalmazott elvéhez, mikor a fent említett elszívás megakadályozásában a „gazdasá­gi irányítás" (Kornai, 308.) adminisztratív intézkedéseinek sze­repére utal.¹³ Vagyis létezik valami ellenerő, akár kívül, akár be­lül a bürokrácián; ami utóbbi viszont ellentmond a bürokrácia (mint olyan) önfegyelmét tagadó kijelentésének (uo. 516-517.). A bürokrácia önfegyelemre való képtelenségét a kapitalista vál­lalat önkorlátozási képessége ellenpontozza, és sugallja mint­egy az igen egyszerű megoldást (uo. 294.).

Kornai elszívási modellje ezenkívül feltételezi, hogy az elszí­vott javak nem elégítenek ki fogyasztói szükségletet, holott erről csak részben van szó, mivel az elszívott javak egy része fogyasz­tói felhasználásra kerülhet, csak éppen a beruházás-célszekto­rában dolgozók körében.

A bürokrácia szükségszerűnek ítélt defektusai mintegy a piac mechanizmusának térnyerésével, a bürokráciával szembeni el­lenerejének kifejtése révén oldhatók (de itt is inkább a piaci me­chanizmus „hatalomátvétele" az, ami kívánatos lenne Kornai sze­rint). A piac-bürokrácia dichotómiát elvben oldhatná, hogy Kornai többféle koordinációs mechanizmusról beszél,¹⁴ ám ezek közül még legfeljebb az önkormányzatinak¹⁵ tulajdonít jelentősebb erőt, a többi inkább csak a „futottak még" kategóriába sorolandó.

Magántulajdon nélkül Kornai szerint nem lehetséges a piac működtetése. Az ellenkezőjét nem állítom én sem, viszont azt sem, hogy a magántulajdon elégséges hozzá. Maga Kornai mutat rá arra, hogy a nyugati társadalmakban a puha költségvetési korlát forrása lehet a bankszektor (uo. 568.). A piac nem (csak) magántulajdonon alapuló működésének lehetőségét nem kizár­va mondja Przeworski: „Szkeptikus vagyok abban a tekintetben, vajon tudjuk-e azt, hogy (1) a tulajdonformának a vállalat telje­sítményét illetően vannak-e következményei, és hogy (2) a tu­lajdonformák megfigyelhető eloszlása azok teljesítményének köszönhető-e."¹⁶ Ezen utóbbi (2) gondolat akkor válik igazán so­kat mondóvá, ha a termelés végső céljára vonatkozó, az egész ökonómiai diskurzust megalapozó kérdést feltesszük, vagyis, hogy mennyiben tekinthető abszolútnak az az értékskála, mely felől tekintve a dominánsan magántulajdonra épülő világgazda­ság magasabb szinten teljesít. Erre még vissza kell térni.

De még ha ettől az alapvetőbb kérdéstől eltekintünk, akkor is adódik az az empirikus tény, hogy a kapitalista világ kevés szá­mú termelőszövetkezete, annak a világnak a mércéi szerint, pro­duktívabb a többinél (Przeworski, 126.). Ennek egyes magyará­zatai egyébként éppen annyira metafizikusak, mint az osztrák iskola hite a magántulajdon fensőbbségében; a felügyelet költ­ségeinek megtakarítása ugyanis például feltételezi, hogy a köl­csönös felügyelet a munkás számára költségmentes (uo. 127.).

Elképzelhető, hogy a létező szocialista rendszer statikus le­írására és kritikájára használható volt a neoklasszikus, illetve osztrák modell, ám – mint azt Przeworski állítja, annak ellenére, hogy maga az átalakuló politikai rendszerek egy bizonyos equilib­riumhoz való konvergenciáját valószínűsíti¹⁷ – az átmenet prob­lémái tekintetében már kevésbé használható: „az egyensúlyhoz való igazodás megvalósíthatatlan lehet, akár mert a decentrali­zált gazdaságok soha sincsenek egyensúlyban, akár mert az iga­zodás fokozatos…. Az egyensúlyi analízis valóban meglevő erős­sége gyakran elfedi azt a tényt, hogy igen bizonytalan alapon nyugszik. Nincs hasonlóképpen elegáns elméletünk arra, mi tör­ténik, ha kikerülünk az egyensúlyból…"¹⁸

Az egyensúlyi árrendszer ezen alapjainak bizonytalanságát Kornai maga is kimutatja; ha „önkényes" a kamatláb, a földár, a devizaárfolyam, a nyersanyagár, a nominálbér stb., akkor ez a piacon kialakult árakra is rányomja a bélyegét (Kornai, 547.). Elég, ha a rendszerbe egy helyütt belép az önkény, és a piac már nem biztosítja az egyensúlyt (uo. 181.). Csakhogy Kornai ezt az önkényt csak a szocialista gazdaság esetében mutatja ki. Kérdéses, hogy mit ért önkényesen, hogyan lenne elképzel­hető egy nem önkényes ár. Itt valószínűleg hivatkozhatna a neo­klasszikusok csereparadigmájára:¹⁹ a cserében résztvevők kon­szenzusán alapuló ár nem önkényes. De például hogyan lehet­ne ezt az elvet a nyersanyagárak (különösen az energiaárak!) esetében (ember-természet viszonyban) érvényesíteni, ahol az egyik fél nyilvánvalóan nem emberi lény; vagy különböző valu­ták cseréje esetében?

A csere mint legitimációs elv neoklasszikus felelevenítése nem ad választ ezenkívül a polgár (citizen) és a tulajdonos (bourgeois) különbségéből fakadó azon (rég megvilágított) szakadásra, amely abban jelentkezik, hogy a polgár mint szavazó, politikai lény, egy attól eltérő elosztást kíván, mint amilyen az ő mint bourgeois, gazdasági aktor, részvételével létrejött. Márpedig Przeworski épp erre mutat rá: „Még ha az egyének mint polgá­rok (citizens) egy különös elosztást illetően kifejezik is kollektív preferenciáikat, és még amikor minden anyagi feltétel adott is, hogy érvényesítsék ezen preferenciákat, a demokratikusan vá­lasztott elosztás a kapitalizmus körülményei között elérhetetlen."²⁰

Kornai egy helyütt azt mondja, hogy nem az ár önkényessége a gond, hanem az, hogy nem hat (uo. 298.). Az ágensek eleve nem figyelnek az árra, mert az önkényes (uo. 549.). Viszont ak­kor az árak önkényessége melletti érv elveszti kritikai élét; egy­szerűn csak annyit mond, hogy létezhet egy olyan rendszer, mely­ben a pénzviszonyok ilyenek.

Egy modellnek, tervezetnek a „valósággal" való összevetése lehetséges (és szükséges is, ahogy Przeworski megjegyzi), ám ha nem annak fényében tesszük ezt, hogy tisztában lennénk minden fogalmi keret alkalmazásának alapvetően konvenciókon alapuló erejével, akkor éppen azt a logikát érvényesítjük, amely nemcsak ebben a régióban, hanem talán az egész moderni­tásban érvényesült.

Jegyzetek

¹ Fehér Ferenc: Az „általános szűkösség" szocializmusa. In: A moderni-tás ingája. T-Twins Kiadó 1993.

² Az az összehasonlító tanulmány – Michael Burawoy – Lukács Já­nos: Mítoszok a munkáról… Társadalomkutatás, 1987/2. -, melynek szer­zői nem sajnálták arra az időt, hogy megvizsgálják, ténylegesen mi tör­ténik egy szocialista és egy kapitalista vállalatnál, a munkavállalók szint­jén, egyaránt nem alátámasztható sztereotípiaként veti el Kornai és a Heller-Fehér-Márkus-ék által megfogalmazott tételeket.

³ Az „itthon maradt" társadalomfilozófia – gondolok itt elsősorban Balogh István: Árutermelés, történetiség, szocializmus. Magvető Könyv­kiadó, 1987. és A forradalmi ész kritikája. Társadalomtudományi Inté­zet, 1990. munkáira – más szemszögből fogalmazta meg a problémát, a modernizáció zsákutcás módozatából való kiszabadítása, annak új úton való folytatása lehetőségeit kutatva, még ha azok a perspektívák és prob­lémák, amelyek ott még mint reális kihívások szerepelnek, azóta a sem­mibe vesztek, illetve sokkal „vadállatibb" horizontnak adták is át helyü­ket. A „modernizáció" ugyanis mára csupán pántlika a monetarista rend­szer-reformok csomagolásán.

⁴ Nem véletlen, hogy Kornai előző nagy könyvének a címe éppen erre a jelenségre utal.

⁵ Vö.: Elster: Sour Grapes. Oxford University Press, 1983. Ez a jelen­ség tulajdonképpen azt a problémát fedi, hogy nem tudunk egyenlőség­jelet tenni egy egyén fogyasztási struktúrája, illetve preferenciái közé, lévén az előbbi mindig a társadalmi környezet, legevidensebb módon a pénztárca révén meghatározott, míg az utóbbi végső soron az ember mint nyitott, szabad lény által kiismerhetetlen, meghatározhatatlan, vég­telen.

⁶ Kornai János: A szocialista rendszer. HVG Kiadói Rt., 1993. 265.

⁷ I. m. 269.

⁸ A 70 évvel ezelőtt működött nagy „tranzitológus", Trockij bürokrácia­fogalma is mást takart. Erre I, Trockij: Az elárult forradalom. Áramlat Ki­adó, 1990.

⁹ Arendt, Hannah: A totalitarizmus gyökerei. Európa Könyvkiadó, 1992.

¹⁰ Ezt már D. Bell is kimutatta. Bell, Daniel: The End of Ideology. The Free Press, 1962. Ennek következménye, hogy a szovjet elit lényegé­ben ugyanúgy viselkedett a munkástanácsokkal szemben, mint a tőkés osztály az idő tájt a kapitalista világban: az elnyomás eszközeinek al­kalmazásával. Ebben a tekintetben nem volt különbség a nyugati szoc-dem pártok és köztük. Hasonló gondolatokat fogalmaz meg Hannah Arendt A forradalomról című könyvében.

¹¹ Ebben a jellemzésben a következő könyvrészletre támaszkodtam: Howard, M. C. – King, J. E.: A History of Marxian Economics. Macmillan, 1992. 3. fej. A szerzőpáros inkább Trockij kritikáját támogatja – kimutat­va annak hasonlóságát von Miseséhez -, szemben az autarkista Buharinéval. 366.

¹² Evans, Peter: The State as Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy and Structural Change, (é. n.) Ez a munka eleve­níti fel a Gerschenkronra visszamenő gondolatot.

¹³ Ami persze ciklikusságot visz a növekedésbe, tehát végül is nem igazolódik a bürokrácia igénye a kapitalizmus „irracionalitásának" túlhaladására.

¹⁴ L. erre akadémiai székfoglalóját, melyben Polányit követi.

¹⁵ A politikai demokrácia lehetőségeit Przeworski hasonló módon ér­tékeli le. Przeworski, Adam: Democracy and the Market. Cambridge University Press, 1991. Az etikai koordináció gyengeségéről: Kornai, 1993. 493.

¹⁶ Przeworski: I. m. 124.

¹⁷ Uo. 98-98. Ez persze nem jelenti a nyugati típusú demokráciákat, mint egységes célállapotot; O'Donnell latin-amerikai tapasztalatai alap­ján beszél egy sajátos latin-amerikai, delegatív demokráciának keresz­telt modellről. O'Donnell, Guillermo: Delegative Democracy? Working Paper, 1993. 2.

¹⁸ Przeworski: I. m. 107.

¹⁹ Tulajdonképpen az osztó igazságosság mindenfajta tagadásának következményeként merülhetett fel Hayeknál a cserélők kölcsönös, ön­kéntes beleegyezésére való hivatkozás a csere nem önkényességé­nek bizonyítására. A téma Buchanani-féle felelevenítése ebben az érte­lemben igényelheti a cserével foglalkozó ökonómia olyatén elkülöníté­sét a hatalomra (melynek érvényesítése feltevés szerint a nem önkén­tességgel szinonim) koncentráló politológiától, hogy a „közgazdasági hatalom" fogalma tartalmatlanná válik. L: Buchanan, James M.: Piac, állam, alkotmányosság. Közgazdasági és Jogi Kiadó, 1992. 31. Ugyan­akkor Buchanan teljes mértékben elfogadja a piacokhoz a hatalom felől való közelítés módszerét is.

²⁰ Przeworski: I. m. 112.