Új szerkesztőtársunk – kellő rálátással rendelkezvén mind a nyugati, mind a keleti szociálpolitikákra – tematikus blokkunk bevezetőjében bírálja azokat a magyar és kelet-európai nézeteket, amelyek ideali­zálják és idillizálják a nyugati (tőkés) szociálpolitikai mechanizmu­sokat (amelyek korántsem önzetlenek). Érzékelteti, hogy az állam­polgári jogon járt, volt „szocialista&

Aki a szociálpolitika berkeiben nemigen járatos, annak bizony 1993-ban meglehetősen kevés az esélye, hogy eligazodjék az intézmények, törvények, rendeletek és új szabályok sűrű­jében, a téma nyilvános vitáiban meg a (látszólag) értéksem­leges szakkifejezések, a politológiai szakzsargon útvesztőjé­ben, nem is szólva a szociálpolitika részterületeivel foglalko­zó tanulmányok sokaságáról.

És mégis, a magyar szociálpolitikára vonatkozó minden ko­moly elemzés szándékosan vagy véletlenül, kimondottan, ki­mondatlanul vagy elhatárolódva – legyen szó szimptómákról vagy struktúrákról – manapság, a szociálpolitikai „rend­szerváltás" kiteljesedése idején három kérdésben biztosan állást foglal.

Először is gyakorlatilag minden cikk, interjú és előadás vé­leményt mond a szociál- vagy pontosabban társadalompolitika régi, államszocialista rendszeréről, no meg annak kudarcáról. Másodszor, értékeléseket, kijelentéseket tartalmaz a tekintet­ben, hogy mit is jelenthet a szociálpolitika a (mai magyaror­szági) kapitalizmus, ill. piacgazdaság körülményei között, me­lyek a hajtóerői, és egyáltalán milyen a jellege. Harmadjára, a szociálpolitikai közvéleményt természetesen szüntelenül foglalkoztatják a mai szociálpolitika felváltásának vagy reform­jának lehetőségei, illetve követelményei.

E három kérdés megközelítésével kapcsolatban először is vizsgáljuk meg, hogy melyek a 20. századi ipari társadal­makban szokásos szociálpolitika általános megjelenési for­mái, mégpedig függetlenül attól, vajon adott esetben „állam­szocialista" vagy kapitalista-piacgazdasági állam­alakulatokról van-e szó. A modern szociálpolitika minde­nütt arra szolgál, hogy – különböző formákban és mér­tékben – rendszeres segítséget nyújtson mindazoknak, akik egy bérmunkára alapozott társadalomban nem ké­pesek saját kezük munkájával biztosítani megélhetésü­ket: terhes anyáknak, egyedülálló kisgyermekes szülőknek, betegeknek, időseknek, tanulóknak, munkanélkülieknek. Ez­zel természetesen még semmit sem mondtunk arról, hogy melyek azok a hajtóerők és indítékok, azok a szervező struk­túrák, amelyek e nagyonis változatos támogatási formák mö­gött meghúzódnak; még kevésbé szóltunk ezek fejlődési le­hetőségeiről és feltételeiről. Az „államszocialista" és a tőkés-piacgazdasági szociálpolitika összevetésével ugyanis itt már végére is értünk a közös vonások felsorolásának.

A piacgazdaság a bérmunkára kényszerítés meg a be­lőle való kirekesztés feladatát egyaránt a gazdasági vi­szonyok „láthatatlan" kezére bízza, így hát a szociálpo­litikai támogatásokat is csak olyan formákban nyújtja, amelyek a viszonyok eme „láthatatlan kényszerét" alap­jában érintetlenül hagyják. Következésképpen nem is biz­tosítja a munkaképes lakosság alapvető szükségleteit a mun­kához való jog és a munkavégzési kötelezettség eszközeivel. A gazdaságnak alárendelt társadalombiztosítási rendszer ezért nem engedheti meg magának azt a kockázatot, hogy mindenki számára eleve szociális biztonságot garantáljon. Ezzel ugyanis recessziós időszakok vagy hosszú társada­lomgazdasági irányváltozások idején – feneketlen hordóvá válna. A „szociális háló" ezért nagyrészt oly módon szövődik, hogy a kiadási oldal mindenkor – vagy „automatikusan", vagy politikai beavatkozások révén – rugalmasan alkalmazkodhas­sak a bevételi oldal ingadozásaihoz.

A munkanélküli-segély és a nyugdíjbiztosítás területén pél­dául a támogatás mértéke és időtartama egyrészt függ a leg­utolsó bértől, a munkaviszonyban töltött időtől és a parlament által a mindenkori gazdasági helyzetnek megfelelően hozott törvénymódosításoktól; az esetleges államháztartási hozzá­járulások mértékét általában szigorúan korlátozzák. A beteg­biztosítást közvetlenül vagy – hozzátartozóknál, vagy az ún. (például tanulmányi) „pótlékok" esetében közvetve a munka­viszonytól, illetve a munkaerőpiactól teszik függővé. Mindez végül is azt jelenti, hogy a piacgazdaság körülményei között a jóléti állam a nemzetgazdasági (tehát nem individuális) szinten jelentkező ciklikus vagy strukturális gazdasági kire­kesztő folyamatokra nem a szolgáltatások kiterjesztésével, hanem éppen ezek redukálásával tud és szokott is reagálni. A kapitalista szociálpolitika lényege tehát nem az „ellá­tás", a megélhetési alapok biztosítása mindenki számára, hanem – legjobb esetben is – csak a (piac-) gazdasági ingadozások államilag közvetített kiegyenlítése, mégpe­dig anélkül, hogy ugyanez az állam eközben közvetlenül korlátozni akarná a vállalatok mozgási és cselekvési sza­badságát, beavatkoznék a termelési és felhalmozási fo­lyamatokba. Másképp szólva: miután a jóléti állam évtize­dekig tartó gyarapodása véget ért, a Nyugatnak az 1970-es években kezdődött világgazdasági recesszió időszakában megint „meg kellett tanulnia", hogy az állami szociálpolitika nem ellensúlyozza a gazdasági válságot, hanem inkább csak alkalmazkodik hozzá. Pontosabban: bármely történelmi ala­kulatban és rendszerformákban jelenjék is meg, a kapitalista szociálpolitika minden változatában nyilvánosan tetten érhető egy közös vonás, nevezetesen, hogy számára maguk az em­berek – a munkanélküliek, a szegények, a betegek – lénye­gében mit sem számítanak."¹

A klasszikus „államszocializmusban", vagyis például Magyarországon a 70-es évek végéig – a fentiekkel ellentét­ben – az államilag szavatolt és szükség esetén kikényszerített munkaviszony volt a szociálpolitikai integrációs minta kiinduló és központi momentuma minden munka­képes polgár esetében. Éppen a „munkához való jog", illet­ve a munkavégzésre kötelezettség ezen általános eszméjére alapozva tűnt lehetségesnek, hogy – ellentétben a piacgaz­dasággal – itt a szociálpolitikának a központilag vezérelt új­raelosztási mechanizmusok révén ne kelljen rendszeresen igazodnia a gazdaság, ill. a foglalkoztatottság (nagyjából megszüntetett) ingadozásaihoz.

Az „államszocializmusban" egy sor szociálpolitikai szolgál­tatást ezért aztán közvetlenül át is vállaltak a vállalatok. Az egészségügyi ellátás – lett légyen bármennyire is korrumpált és rosszul szervezett – állampolgári jog volt, a munkanélkü­liséggel szemben nem volt szükség szociálpolitikai óvintéz­kedésekre; számos alapszükséglet kielégítését állami ársza­bályozás és ártámogatás garantálta: „A hetvenes években nem úgy volt, hogy pénzünk lett volna, hanem mintha minden csaknem ingyen lett volna." Függetlenül az „államszocializ­mus" jellegéről folytatott vitáktól és az ország reális szociális és gazdasági helyzetétől, a szociálpolitikának tehát volt itt egy meghatározó eleme, amely alapvetően megkülönbözteti a nyugati típusú szociálpolitikától. Arra kötelezte el magát, hogy – az államilag vezérelt, „utolérési" stratégiát folytató tervgazdaság kényszereihez és lehetőségeihez képest – min­denki számára biztosítsa a megélhetést és az alapellátást.

Így aztán félrevezető és ideologikusan torzult alapállás az a manapság divatba jött kutatási stratégia, amikor is az egy­kori „államszocialista" szociálpolitika egyes elemeit a neopozitivizmus borotvájával összefüggésrendszerükből kimetszve a nyugati típusú szociálpolitika sarkított fényében vizsgálják; például amikor a régi rendszer politikailag motivált rendőri intézkedéseiből azok ellen, akik nem engedelmeskedtek az általános munkavégzési kötelezettségnek (emlékezzünk csak a „közveszélyes munkakerülő" hírhedt fogalmára), minden to­vábbi nélkül arra következtetnek, hogy itt a „valódi" szociál­politika hiánya mutatkozik meg; vagy amikor kidomborítják, hogy az „államszocialista" szociálpolitika (is) munkaviszony­függő, de egyidejűleg a munkaviszonynak a sajátos, a nyu­gatitól eltérő funkcióját e szociálpolitikában elmulasztják fel­deríteni.

A nyugati és az egykori keleti szociálpolitikai rendszer lo­gikájának imént vázolt összehasonlítása ellenben lehetővé teszi, hogy ilyen és hasonló tényeket helyesen értelmezhes­sünk, és ebből kiindulva nem kevésbé megalapozottan vá­zolhassuk fel a magyar szociálpolitikai „rendszerváltás" peri­odizációját, három történelmi szakaszra tagolva ezt a folya­matot.

Először is ez a szociálpolitikai „rendszerváltás" nem az 1989-es fordulattal vette kezdetét Magyarországon. A piac­gazdasági viszonyok előretörése és a nemzetgazdasági já­téktér beszűkülése már 1978-tól egyre erőteljesebben arra ösztönzött, hogy legalább az intézményi alapok megterem­tődjenek a nyugati, piacgazdaságra orientált szociálpolitikai sémára való átváltáshoz. Már 1984-85-ben – hivatalos kor­mányzati megbízás alapján készült tanulmányok folyománya­ként – olyan ajánlatok kerültek a kormány elé, miszerint önál­ló szociális minisztérium létrehozására lenne szükség. 1987-ben e tekintetben az intézmények frontján végleg megindult a mozgás, a társadalombiztosítás egy évvel később kivált az államháztartás kereteiből, a biztosítási elv bevezetését egyre igézőbb hangon szorgalmazták. Egyidejűleg (csaknem) nyíl­tan lemondtak a teljes foglalkoztatottság garantálásának po­litikájáról, és olyan formulák örve alatt, mint például az „új­rakezdési segély" meg a „meghosszabbított várakozási idő", megjelentek a munkanélküli-segély előképei. Hamarosan konszenzus jött létre abban a tekintetben is, hogy elkülönült betegbiztosítási rendszernek kell létrejönnie. És a sort még folytathatnánk. Legalábbis a szakemberek számára világossá vált, hogy a munkanélküliség bevezetése – illetve a mun­kakényszer átengedése „csupán" a „láthatatlan" gazdasági erők játékának – az egyes területeken állampolgári jogon működő szociális ellátási rendszert (a recesszió által ki­váltott általános finanszírozási problémáktól függetlenül is) egy idő múlva elkerülhetetlenül felügyelet nélküli „önki­szolgáló bolttá" alakítja át.

Másodszor, 1989-ben a régi elit mégsem volt abban a hely­zetben – és szándékában sem állt -, hogy az intézményi előfeltételek megteremtésén és az alapvető ideológiai hoz­záállás átalakításán túl is hozzányúljon az „államszocialista" szociálpolitika lényegéhez. Az államhatalom ez idő tájt – ha­talmát mentendő – a társadalom irányításának nem egy ágá­ból már visszavonult, átengedve a terepet a piacnak. Ennek egyik legközismertebb példája a „második gazdaság", amely politikai szempontból azt a paradoxont testesítette meg, hogy az uralmon lévők a társadalom bizonyos szféráinak ellenőr­zését és befolyásolását feladva (és ezáltal az elvárt életszín­vonalat biztosítva) kívánták elérni a rendszer elfogadtatását és hatalmi monopóliumok fenntartását. Az alapszükségletek kielégítésének elvével való radikális, nyílt szakítás a szociál­politikában viszont nem biztosíthatott volna effajta halasztó jellegű megoldást. Egy ilyen lépés ugyanis piaci vagy demok­ratikus kiegyenlítő mechanizmusok nélkül csak tovább csök­kentette volna az „államszocializmus" teljesítményét, és így csak felgyorsította volna a rendszer legitimitásának apadását a lakosság körében. Ezért egy ilyen lépés a pluralizmus for­mális bevezetése előtt bármely politikai szinten az ott helyet foglaló hatalomstratégák szemében haszontalannak tűnt.

A formális rendszerváltást követően azután három egész év kellett ahhoz, hogy a munkanélküli-biztosítás bevezetésé­vel, az egészségügy biztosítási elvű átszervezésével, továb­bá a társadalombiztosítás, illetve a nyugdíjrendszer komplex átalakításával, végül pedig a „szociális törvény" megalkotá­sával törvényhozási-intézményi szinten rögzítsék a piacgaz­dasági tipusú szociálpolitikához vezető híd pilléreit.

Harmadszor, nemcsak az 1989 óta végbement szociálpo­litikai események és fejlemények e kronologikus elemzésé­ből, hanem a fent jellemzett piacgazdasági típusú szociálpo­litika kényszeréből is arra a valószínű következtetésre kell jutnunk, hogy a kapitalista szociálpolitika magyar változa­ta a belátható időben még csíráiban sem vezethet olyan megoldáshoz, amelyben mindenki számára biztosítva lesz az alapellátás. A mély gazdasági válság ugyanis foly­tatódik, márpedig a gazdasági válság a piacgazdasági típusú szociálpolitikában kirekesztést jelent. És Magyarországra – még ha bizonyos makroökonómiai jellemzőit netán rendbehozza is egy esetleges neoliberális konszolidáció – továbbra is alapvetően jellemző marad a széles néptömegek társa­dalmi kirekesztettsége, vagyis a tömeges munkanélküliség, a nyugat-európaitól messze elmaradó reálbérek, meg az egy főre jutó GDP-hányadban mutatkozó hasonló mértékű lesza­kadás. És ezen még az sem változtat, ha létrejön egy, a gazdagság felhőrégióiban lubickoló vékony, izolált legfelsőbb társadalmi réteg. Minthogy az effajta gazdasági mutatók ala­csony fejlettségi szintre és periferizálódott nemzetgazdaság­ra utalnak, a szociálpolitika szempontjából ez csak megerő­síti, hogy egy nyugati típusú, széles rétegekre kiterjedő, re­latív egyenlőséget biztosító jóléti állam aligha állhat a küszö­bön. Sőt, ezzel éppen ellentétes folyamat játszódik le. Nem­csak a strukturális átalakulás tekintetében, de a mindennapi jelenségek szintjén is az államszocialista állapotokhoz képest drasztikus hanyatlás figyelhető meg, ami hosszabb távra is előrelátható fejlemény.

Az egészségügyben például ez a tendencia nemcsak ma­gában a biztosításelvben érhető tetten, hanem a tömegellá­tást nyújtó gondozói és intézményi hálózat financiális kiéheztetésében is, nemkülönben a gyógyszerár-politikában. Más példa: a munkanélküliség kezelésében a nyugati kritériumok­nak megfelelő „mintaszerű" munkanélküli-biztosítási rend­szerek meg az aktív „foglalkoztatáspolitika" teljeskörű beve­zetését korlátozó újraszabályozások követték, takarékossági intézkedések és, a tartalékok kimerítése – mindez a piacgaz­dasági szociálpolitikának a munkapiac és a költségvetés rea­litásaihoz való alkalmazása jegyében.

Csehák Judit, aki a 80-as évek második felében meghatá­rozó politikai irányítója volt minden szociális jellegű intézke­désnek, s aki – minden piacgazdaság-pártisága ellenére – már csak az akkori politikai pozíciója miatt sem vert gyökeret a vadliberálisok táborában, emígy foglalta össze 1992 elején a szociálpolitikai fordulat lépéseit: „Mégis úgy gondolom, hogy ami változást elkezdtünk az egészségügyben, a szoci­álpolitikában, az előkészítette a rendszerváltozást. Az én csa­lódásomnak… az az oka, hogy … nem vagyunk képesek egy újat megcsinálni."² Az államszocialista szociálpolitika (in­kább társadalompolitika) nemcsak azokon a szervezeti hiányosságokon bukott meg, amelyeket a liberálisok és a „nemzetiek" imamalomszerűen felhánytorgattak (és a baloldaliaknak eszük ágában sem volt tagadni), mint a kor­rupció, az alacsony hatékonyság, az „öntözőkanna-elv" stb. jelenségei. Inkább az volt a kudarc oka, hogy az ál­lamszocializmus szociálpolitikája ténylegesen össze­egyeztethetetlennek bizonyult a piacgazdaság elveivel.

A választóvonal egyfelől ez utóbbi érv, másfelől pedig a szociálpolitikával kapcsolatban „szakmai tárgyilagossággal" újból és újból kimutatott biztosítási, egyensúlyi és hatékony­sági kategóriák ráolvasásszerű emlegetése között húzódik, s már ahogy ez lenni szokott, most is egy egyszerű igazságra redukálható: az 1989 utáni szociálpolitika és az e tárgykör­ben folytatott tudományos viták túlnyomó része a szociálpo­litika struktúráinak, formáinak és kiterjesztési határainak a kapitalista világpiac alapelveihez való igazítását megkérdőjelezhetetlenül evidens feladatnak, mi több, gyakran – kimon­datlanul – egyszerre útnak és célnak is tekinti. A jelen beve­zető cikkben követett megközelítés ellenben azt tekinti kiin­dulópontnak, hogy az egzisztenciális biztonság minden egyes ember szükséglete.

Az Eszmélet éppen ezért nem térhet ki az elől, hogy a szociálpolitika vonatkozásában tényként vegye tudomásul a piacgazdaság magyarországi megjelenését, és hogy feltegye a kérdést: vajon egy olyan szociálpolitikának, amelynek szá­mára az emberek „mit sem számítanak", mégis miféle esélyei lehetnek arra, hogy minél kevesebbek – és lehetőleg ne a legszegényebbek – kirekesztéséhez vezessen, és hogy em­berhez méltó gondoskodási formákat hívjon életre. A szoci­álpolitika terén ezek a piacgazdasági rendszeren túlmutató követelések ma ott kezdődnek, ahol – gazdasági és politikai mozgásterének realisztikus számbavétele mellett – a szoci­álpolitikai szférát mégiscsak a „létbiztonságot mindenkinek" gondolat mentén akarják átalakítani.

Jegyzetek

1 Ernst Köhler, Arme und Irre. Die liberale Fürsorgepolitik des Bürgertums. Berlin, 1977.

2 Népszabadság, 1992. jan. 4., 15. o.