A Magyar Urbanisztikai Társaság 1987-ben Székesfehérvá­ron tartott tanácskozásán merült fel az a gondolat, hogy a magyarországi városok és községek tanácsainak – amennyi­ben természetes érdekeltéréseik és ellentéteik mellett érde­keik között vannak olyanok, amelyek valamennyiük közös ér­dekének tekinthetők (pl.: mi lesz az alkotmányban, az új ön­kormányzati törvényben; hogyan alakul az új költségvetési reform, egyes tulajdoni kérdések, az ellátási felelősség stb.; tehát döntően a központi és a helyi hatalom viszonyának ala­kulásában találhatók a közös érdekek) – e közös érdekek védelmére közös érdekképviseleti szervet kellene létrehoz­niuk, amelyben a tanácstestületek vesznek részt jogi sze­mélyként (tehát nem az apparátusok). 1988 decemberében a Társaság „Városok és községek" tagozata döntést hozott az érdekszövetség szervező bizottságának létrehozására. 1989. február 10-én megalakult az előkészítő bizottság, március 10-én pedig 170 tanács megjelent képviselője kimondta a szövetség megalakulását. Ez az alakuló ülés elfogadta a szö­vetség alapszabályát, s létrehozta ideiglenes szervezetét. 1989. július 6-án került sor arra a közgyűlésre, amely megvá­lasztotta az elnökséget és munkabizottságait, és jóváhagyta a szövetség alábbi programját:

A Tanácsi Önkormányzatok Országos Szövetsége Közgyűlésének 1989. július 5-i állásfoglalása

A Szövetség az önkormányzatiságnak abból a felfogásából indul ki, hogy az önkormányzati jogok a települések lakossá­gát illetik meg. A lakosság bizonyos kérdésekben közvetlenül, más kérdésekben az általa választott képviselő testület útján nyilvánít véleményt, dönt a helyi jelentőségű ügyekben.

A Szövetséget a képviselő testületek – e felfogásnak megfelelően – hozták létre a lakossági érdekeket átfogó, ön­kormányzati érdekek érvényesítésére. Ily módon az eddigi csatlakozások nyomán 6 millió, a belépési szándékukat jelzett önkormányzatokkal 7,5 millió állampolgár – mint települési lakos – érdekeit kívánják megjeleníteni.

1. A Szövetség az alapszabályban meghatározott céljait a demokratikus szocialista társadalom keretében látja meg­valósíthatónak, ezért igényli a gazdasági és a politikai rendszer radikális átalakítását. Szükségesnek tartja, hogy a reform során ne rendszerváltás, hanem modellváltás menjen végbe, az államszocializmus a közösségi tulajdon meghatározó szerepén alapuló demokratikus társadalom­má alakuljon át. Kinyilvánítja azt a meggyőződését, hogy a tartós leszakadás elkerülésének, az ország kedvező megítélésének elemi feltétele a sokféleség egymás melleit élésével kialakuló belpolitikai stabilitás, a politikai és gaz­dasági kibontakozás egységben való kezelése, az eltérő nézeteket vallók megegyezésre törekvése, a demokra­tikus közélet. A Szövetség által képviselt önkormányzatok tudatában vannak, hogy a többpártrendszer léte az érde­kek ütköztetését és egyeztetését, a tanácsi munka teljes nyitottságát feltételezi.

2. A Szövetség olyan új alkotmány kidolgozását tartja szük­ségesnek, amely biztosítja a szocialista jogállamiság kö­vetelményeinek érvényesülését. Az önkormányzatok szempontjából döntő fontosságú alkotmányozási kérdés­nek tartja olyan települési tulajdon létrehozását, amely­nek alanya a települések lakossága. A Szövetség által is igényeli új alkotmány keretében a helyi önkormányzatok az államhatalom egyik elkülönült ágaként működnek. To­vábbra is az államszervezet részeként fejtik ki tevékenysé­güket, de olyan sajátos jogosítványokkal rendelkez­nek, amelyeket tőlük egyetlen más szervezet sem von­hat el. Az önkormányzatiság alkotmányos jogi védelemben részesül, amely az állami intézkedések törvényessé­gének felügyeletét éppúgy magába foglalja, mint a pénz­ügyi korlátozó intézkedések jogszerűségének ellenőrzé­sét.

3. A helyi önkormányzatiság fejlődése erőteljesen függ attól, hogyan alakul a települési közösség és az őt kép­viselő testület kapcsolata. A Szövetség álláspontja sze­rint társadalmi fejlődésünk új szakaszában gondoskod­nunk keli arról, hogy a helyi közösség és képviselői között a személyes érintkezés, a rendszeres mindennapi együtt­működés fennmaradjon. Ennek érdekében az önkormány­zati választási törvénynek továbbra is az egyéni választó­kerületi rendszeren kell alapulnia.

4. A Szövetség az önkormányzatok érdekeit érintő egész jogalkotási folyamatban részt kíván venni. A Miniszter­tanács tegye lehetővé, hogy a Szövetség ezt a célkitűzését valóra válthassa. Ennek keretében a napirenden lévő tör­vényalkotással kapcsolatban megfogalmazott elveknek megfelelően igényli:

a)     Az alkotmány határozza meg a települési önkor­mányzatok jogállását, alapvető funkcióit, az önkor­mányzati jogok védelmének eszközrendszerét, mondja ki, hogy az önkormányzatok ellátási fele­lősségének körébe tartozó feladatok pénzügyi fel­tételeit törvényileg kell garantálni.

b)     Az alkotmány ismerje el:

c)     Az érvényben lévő tanácstörvény helyett önkormány­zati törvény alkotását.

d)     A költségvetési reform során az olyan pénzügyi szabályozást, ami biztosítja a helyi önkormányzatok felelős­ségi körébe tartozó feladatok normatív finanszírozását, de a hátrányos helyzetű települések és térségek foko­zatos felzárkóztatását is.

e)     Az évközi költségvetési restrikciós intézkedések teljes megszüntetését, az oktatás, a kultúra, az egészségügy és a szociálpolitika mentesítését a deficitcsökkentő po­litika érvényesítésekor.

5. A Szövetség kezdeményezi az infrastruktúra fejlesztésé­re, működtetésére irányuló kormányzati koncepció kidol­gozását és annak megvalósulását biztosító egységes jogi normarendszer mielőbbi megalkotását. A Szövetség köz­reműködésével kialakításra kerülő koncepció és szabály­rendszer legyen tekintettel a lakosság teherbíró képessé­gére is.

6. A közgyűlés szükségesnek tartja, hogy a Minisztertanács a lehetséges legkorábbi időpontban tűzze napirendre a közszolgálati dolgozók képesítési, bér- és jövedelemrend­szerének átfogó reformját. A Szövetség támogatja és együttműködési készségéről biztosítja a Közalkalmazot­tak Szakszervezetének erre irányuló törekvéseit.

7. A Szövetség a mellérendeltségen alapuló kapcsolatok kialakítására törekszik. Támogatást és együttműködést vár mindazoktól, akik a tanácsi önkormányzatok eredmé­nyes működésében érdekeltek.

8. A Szövetség támogatja az érdekérvényesítés állami-politi­kai mechanizmusának megújítására irányuló törekvése­ket. Felajánlja részvételét az Országos Érdekegyeztetési Tanács munkájában.

9. A Szövetség mint érdekképviseleti szerv – elfogadva az eddig ott született megállapodásokat – kinyilvánítja csatla­kozási szándékát a Nemzeti Kerekasztal megbeszélés harmadik oldalához.

Budapest, 1989. július 5.

Dr. Köllner Ferenc főtitkár s.k. Dr. Ács István elnök s.k.

A határozat elfogadása, ill. a közgyűlés óta a belépett taná­csok száma kb. 700-ra nőtt, ez a magyarországi tanácsoknak mintegy felét jelenti. A Szövetségen belül az egyes sajátos érdekek megjelenítése többféleképpen is lehetséges. Albi­zottságok alakulnak az egyes tevékenységekre (társadalom­politika, településpolitika, gazdálkodás, jogi-igazgatási kérdé­sek stb.); tagozatok jönnek létre településtípus szerint (váro­sok, kisközségek stb.), ill. az egyes speciális érdekek (pl. üdü­lőhelyek, határmenti községek, hátrányos helyzetű, elmara­dott települések stb.) kifejezésére.

A Szövetség a tanácstestületek érdekképviselete. Az a törekvés, amely a névválasztásban és a program néhány megfogalmazásában érzékelhető, ti. hogy a hagyományos, bürokratikussá vált „tanács" fogalmat az „önkormányzattal" helyettesítik, egyelőre még csak az irányát jelentheti a szem­léletváltásnak. Az, hogy az önkormányzat-elv valóságos tar­talmat nyer-e ebben a szervezetben, nyilvánvalóan – s ez a Szövetség szervezői számára is egyértelmű – attól függ, hogy az egyes települések tanácstestületei mennyire válnak való­ságos néphatalmi, a helyi közösségek akaratát megjelenítő szervekké, valóságos önkormányzatok alulról, önkéntes tár­sulásokból felépülő érdekszövetségévé. A szervezők min­denesetre eredményként könyvelik el, hogy létrejött egy, a kormányzati-belügyi igazgatástól független, azzal szemben is az egyes települések helyi érdekeit megjeleníteni képes szer­vezet.

Mint a legtöbb önszervező mozgalomnak (pl. az előző számunkban bemutatott Lakásbérlők Egyesületének is) jelen­leg számukra is a gyors, operatív cselekvés, és a demokra­tikus döntés követelményének összeegyeztetése okozza a legfőbb gondot: egyfelől naprakészen, megalapozottan és eredményesen részt venni a törvényalkotásban, az önkor­mányzatok sorsáról döntő fórumokon; ezt nyilvánvalóan a szövetség irányítóinak szűk csoportja tudja megtenni; – ez viszont ellentétbe kerülhet azzal a másik követelménnyel, hogy hasonlóképpen naprakész ismereteik legyenek a tagság véleményéről, szempontjairól, hiszen nem lehet állandóan közgyűlést tartani, ez viszont a működés demokratizmusát már a kezdeteknél akadályozhatja. A szövetség irányítói je­lenleg ezen ellentmondás leküzdését tekintik az egyik legfon­tosabb megoldandó problémának.

A fentiek ismeretében felkértük Márkus Péter közgaz­dászt, hogy mondja el véleményét egy olyan olvasó szemszö­géből, aki nem ismerheti bennfentesként a szövetséget, s így reflexióiban nem annak tevékenységére, hanem csak az itt leírt információkra támaszkodhat. Megjegyzéseit az alábbiak­ban közöljük.

Márkus Péter megjegyzései

A Tanácsi Önkormányzatok Szövetségének állásfoglalása egészében is, egyes részleteikben is rokonszenves törekvést tükröz. Külön is kiemelhető ebből a szempontból a települési tulajdon szükségességének megfogalmazása a 2. pontban: csak helyeselhető állásfoglalásuk az egyéni választókerületi rendszer mellett (3. pont), igen fontos az oktatás, kultúra, egészségügy és szociálpolitika általuk is felvállalt védelme, s általában a 4. pontban felsorolt feladatok; indokoltan vetik fel az 5. pontban az infrastruktúra-fejlesztési koncepció kidol­gozásának fontosságát. Az alábbi megjegyzések a koncepció iránti szimpátia mellett azokat a kételyeimet fogalmazzák meg, amelyeket a koncepció retorikája, egyes szervezeti el­képzelések, garancia-elképzelések hiánya kelt a centralizáció átmentésének veszélye iráni érzékeny olvasóban.

1. Az állásfoglalás az önkormányzati jog alanyaként a telepü­lések lakosságát nevezi meg. Ez helyes, mégis egyfajta előzetes szelekciót érvényesít. Álláspontom szerint az ön­kormányzati jogoknak munkahelyi, települési és egyéb szerveződések jogaként kellene megjelenni a magyar jog­rendszerben, s bár érthető, hogy a települések önkor­mányzati szövetsége elsősorban a települési jogokra kon­centrál, azért utalás történhetne a többi önkormányzati le­hetőségre is. Ez korántsem mellékes, ha abból indulunk ki, hogy az önkormányzati jognak emberi, állampolgári jog­ként, individuumok szövetkezési jogaként kellene megje­lennie, s az egyes specifikus önkormányzati formákat eb­ből kell levezetni. Arra mindenképpen kellene reagálnia a települési önkormányzatoknak is, hogy elismerik-e az egyéb alapon szerveződő önkormányzatokat, ill. hogyan tudják kezelni azokat.

2. Nem tekinthető szerencsésnek az, ha a települési önkor­mányzatok az államhatalom elkülönült, egyes jogosítvá­nyokkal körülbástyázott szerveként értelmezik önmagukat (mint ahogy ez itt előfordul). Itt még mindig az a szemlélet érvényesül, hogy az állam a szuverén, akitől jogokat lehet kapni, vagy kérni. A konzekvens önkormányzati felfogás, éppen fordítva, a központi hatalmat veti alá a tanácsok­nak. Nem úgy vetődik fel a kérdés, hogy az államtól el kell különülniök a többé-kevésbé autonóm egységeknek (hi­szen ezzel az állam főhatalma nem kérdőjeleződik meg), hanem az államhatalmi szervezeteknek kell a tanácsi ön­kormányzati szerveknek alávetve működniök. Nem az ál­lamról kell lehasítani önkormányzati funkciókat, hanem az önkormányzat szakítson le magáról állami funkciókat. Ha ebben az alapkérdésben nem egyértelmű az álláspont, akkor az is homályban marad, hogy hogyan is akar a szö­vetség részt venni az alkotmányozási folyamatban: ha jo­gokat kérnek, jogokat lehasítanak, ezzel még nem kérdő­jelezik meg az erős centrum felfogást, holott az önkor­mányzati modell komolyan vétele erős helyi igazgatást és gyenge centrumot feltételez. Látni kell azt, hogy a jelenlegi alkotmánytervezetben az önkormányzat mellékesen, mint­egy függelékként, az alapvető hatalmi ágak megosztása után odacsapva jelenik meg, aránylag gyenge jogosítvá­nyokkal: az önkormányzat érdekképviselete ennek meg­kérdőjelezését is jelenti.

3. Az alapkérdések mellett néhány konkrét megfogalmazást is szóvá kell tennem. A 3. pontban pl. szerencsétlen meg­fogalmazásnak érzem a helyi közösség és képviselői kö­zötti „személyes érintkezés" hangsúlyozását. Nem az a baj persze, hogy ezt fontosnak minősítik, hanem egyrészt az, hogy a megfogalmazásba a korábbi személyes füg­gelmi jellegű paternalista felfogás továbbélése is beleérez­hető, másrészt – s főleg – az, hogy a személyes kapcsolat­tartás nem állhat a szervezeti garanciák helyett, amelyek azt szavatolják, hogy az önkormányzati szerv valóban a lakosság testülete legyen.

4. Ezzel összefüggésben tehető szóvá az is, hogy magának a szervezetnek is korlátoznia kellene kiépülését addig, amíg az új tanácsválasztások le nem zajlanak. Addig ugyanis a testületek legitimitása megkérdőjelezhető, s ha a szövetség szervezete ezek érdekképviseleteként jön lét­re, nehezen védhető ki az az aggály, hogy egy új centrum­szervezet alakul, változatlanul az alulról építkező érdek­képviselettől függetlenül, azt keresztbemetszően. A jelen időszakot a szervezetnek átmeneti időszaknak kellene te­kintenie átmeneti jogosítványokkal, s a szövetséget igazá­ból az új tanácsoknak kellene létrehozniuk, az egymással való társulásokból felépítve. Ebben az esetben nem jö­hetne létre a vezetésben az a tipikusan a felülről szervezett struktúrákban jellemző pszichózis, hogy nem érzékelik eléggé az alsó szintek, s a valóságos „alsó szint", a lakos­ság törekvéseit.

5. Ugyancsak nem szerencsés kifejezés az „ellátási felelős­ség". A nyelvezet ebben az esetben is arra utal, hogy a centrális szemléletet még nem sikerült egészen levetkezni: ez a kifejezés a hazai gyakorlatban az adminisztratív kiuta­lási rendszer kifejezése. (4. a)

6. Megint csak az elosztási logika megnyilvánulásaként fo­galmazódik a 4. d) pont, ti. az állami költségvetéstől várja bizonyos feladatok finanszírozását, a hátrányok csökken­tését. Valódi önkormányzati modellben a központi költség­vetés az, ami a helyiből dedukált: amit a helyi közösségek nem tudnak megoldani, arra képezik a központi alapot. Ezzel kapcsolatban lehetne felvetni egy föderatív adórend­szer lehetőségét, amelyben az adók elsődlegesen helyi adók, és csak meghatározott célra vonhatók el központi adók, de ehhez feltétlenül szükség volna a helyi közössé­gek hozzájárulására. Az alulról felépülő önkormányzati modellel szemben gyakori érv annak veszélye, hogy a partikuláris érdekek fölébe kerülhetnek a valóságos általá­nos érdekeknek is (rendszeres hivatkozási alap itt a ju­goszláv modell csődje). Itt egyrészt megjegyzendő, hogy az ellenvetésekben sok a jogos elem, a helyi önkormány­zatok, ha erősek, valóban a partikuláris érdekek uralmával fenyegetnek. Véleményem szerint azonban nem lehet megtakarítani egy tanulási folyamatot, melynek során a helyi közösségeknek a saját bőrükön kell megtanulniuk, hogy anyagi eszközeik mekkora részének központosítása áll nekik is valóságosan érdekükben. De hogy ezt megta­nulhassák, ahhoz valóban rájuk kell bízni. (Jugoszláviában ez sosem ment végbe teljesen.) Másrészt feltehetőleg egy átmeneti időszak során bizonyos szociális védelmet, egészségügyi, kulturális támogatást valóban ki kell vonni a helyi döntésekből, amíg a helyi közösségek még gyen­gék.

7. A 6. pontban merül fel a közalkalmazottak bérének kérdé­se. A megfogalmazás azt sugallja itt is, hogy a közalkalma­zottak az elkülönült állam hivatalnokai. Hiányzik az az in­formáció, hogy ők a tanács alkalmazottai.* Véleményem szerint a közalkalmazottaknak és bérüknek is a helyi dön­tésektől kell függniök. Ez megint csak veszélyeket rejt ma­gában: a helyi önkormányzatban hangadó elit legalább olyan igazságtalan lehet, mint az államhatalom. Ezt azon­ban kivédheti vagy legalábbis korlátozhatja az, ha több önkormányzati szerveződés működik egyszerre ugyanab­ban az egységben.**

8. Végezetül felmerül, hogy nem világos az sem, hogy a Szö­vetség mit képvisel igazán az Érdekegyeztető Tanácsban. Mivel az a kormány-munkáltató-munkavállaló hármas­ságra épül, ebben vagy igen tisztázatlan a tanácsi önkor­mányzat szerepe, vagy kétségbe kellene vonni a hármas szempont alapján történő érdekszerveződés jogosságát. Mindezek nem azért merülnek fel bennem, mert szemben­állók az állásfoglalással, hanem éppen azért, mert nagyon is a benne foglaltak sikerét kívánom, s arra szeretném bá­torítani megfogalmazóikat, hogy a centralisztikus szerke­zettől való még bátrabb elszakadással találják meg a na­gyon fontos települési önkormányzásnak és összefogó ér­dekvédelmének legadekvátabb formáit.

Jegyzetek

* A szövetség vezetőivel készült interjú során egyértelműen kiderült, hogy ők is így fogják fel a közalkalmazottak státusát, ti. a tanács alkalmazottaiként, de jogos a kritika, hogy ez az állásfoglalásban is szerepelhetne. (A szerk.)

** A települési mellett munkahelyi, és egyéb célokra létrehozott érdekképvise­leteké. Ezzel kapcsolatban is megfontolásra ajánljuk Juhász Pálnak az e számban folytatott kerekasztal-beszélgetésben kifejtett véleményét, aki – ha jól értjük álláspontját – amerikai tapasztalatok alapján a helyi önkormányzatok mellé azoktól független szakértőbizottságokat rendelne. Mindenesetre az ön­kormányzatok egymással való korlátozása, a több centrumú önkormányzás tűnik a legjárhatóbb útnak. (A szerk.)