Szerkesztők: Bajomi Iván és Lányi András (ELTE Társadalomtudományi Kar)

1. Bevezetés

 

Az iskolarendszer elsőrendű feladata az általános műveltség átadása, olyan készségek kibontakoztatása és képességek elsajátíttatása, amelyek nélkülözhetetlenek ahhoz,

• hogy a társadalom tagjai egymással szót értsenek és közösséget vállaljanak,
• hogy a maguk és a gondjaikra bízottak sorsáról felelős döntéseket hozzanak,
• hogy a közcélok és a közjó megállapításáról folyó vitának illetékes résztvevői lehessenek.

 

E meghatározás elkötelezettsége félreérthetetlen: a tudnivalók rangsorolásánál ugyanúgy, mint a tanulást segítő tevékenységek megválasztásánál előnyben részesíti a kultúra életében való részvétel képességét az instrumentális tudással szemben, különbséget tesz a világ megértése és az információ birtoklása között, az oktató-nevelő munka elsődleges céljának pedig a személyiség fejlesztését, a szellemi fogékonyság elmélyítését tekinti.

A közoktatás ma nem azzal segíti a helytállást a munka világában, ha naprakész, gyorsan avuló, specializált ismereteket nyújt: a hangsúlyt az önálló tájékozódáshoz és az egész életen át tartó tanuláshoz szükséges műveltség elsajátítására kell helyezni. Ezért az iskolát meg kell óvni a kiélezett gazdasági és politikai versengés közvetlen hatásaitól és a versenyelv túlzásaitól.

A készség-, illetve ismeretközpontú pedagógia híveinek vitáját álvitának tartjuk. A jól megalapozott tárgyi ismeretek iránti igénnyel szembeállított készségfejlesztés képtelenség, aminek hangoztatása csupán elfedi az oktatásügy súlyosabb problémáit, nevezetesen azt,

• hogy a tananyag korszerűsítésére irányuló törekvések sok esetben tantárgyi és szaktudományos lobbik merev ellenállásába ütköztek,
• hogy az iskola szocializációs szerepét kikezdték a társadalmi-kulturális környezet változásai, melyekkel a magyar oktatásügy intézményei alig próbáltak lépést tartani,
• hogy költséghatékonyság címén a pedagógusok túlterhelése folyik, ami a minőségi munkát lehetetlenné teszi.

 

Az esélyegyenlőséget követelő demokrata, illetve a képzés hatékonyságát szorgalmazó technokrata nézetek ellentéte is nehezen értelmezhető mindaddig, amíg nincs előzetes egyetértés afelől,

• hogy mi is az, amihez az iskolában egyenlő hozzáférést kellene biztosítani,
• hogy miben mérjük a képzés eredményességét,
• végül hogy kik képviseljék a közoktatással szemben a “valós” társadalmi igényeket.

 

A tanulók túlterheltségét kárhoztató megnyilatkozások és az egyidejűleg megfogalmazott, a teljesítményük romlásával kapcsolatos panaszok arra utalnak, hogy a probléma nem a tananyag mennyiségével kapcsolatos, megoldása pedig a képzési célok és módszerek újragondolását kívánja. Amit manapság hatékony oktatáson értenek, véleményünk szerint a tudás fogalmának szűk, technokratikus felfogásán alapul, és a társadalom integritásának megőrzéséhez nélkülözhetetlen közös tudás elszegényedéséhez vezet, akár szigorítják a követelményeket, akár enyhítenek rajtuk.

Meggyőződésünk végül, hogy az elkötelezett, illetve világnézetileg semleges közoktatás híveinek vitája is feloldható. Nem nehéz belátni, hogy minden tanítás és minden oktatáspolitikai rendelkezés kimondva-kimondatlanul elkötelezett a tudnivalók és élethelyzetek ilyen vagy olyan értelmezése mellett. Ez alól nem kivétel az értéksemlegesség, az esélyegyenlőség vagy a hatékonyság célkitűzése sem. A képzés és a képzett pedagógus elkerülhetetlen (sőt kívánatos) elkötelezettsége az igaz tudás valamely felfogása mellett nem akadálya, hanem előfeltétele a különféle meggyőződések szabad és méltányos párbeszédének az iskola falai között ugyanúgy, mint a nyilvánosság fórumain. Az oktatás- és kultúrpolitikától az értelmiség e párbeszéd háborítatlanságának biztosítékait várja.

Az oktatáspolitikai rendszerváltás napirendjére került nagy kérdések egyikét sem sikerült eddig megnyugtatóan rendezni. Nem is lehet talán mindaddig, amíg nem jön létre közmegegyezés a célokat és értékelsőbbségeket illetően. A politika ezt azzal segítheti, ha látványos, elhamarkodott intézkedések helyett megteremti a hosszabb távra tekintő gondolkodás és cselekvés feltételeit. Az iskolarendszer változásai évtizedekben mérhetők, az oktatási-nevelési folyamatokban a türelmetlenség csak kárt tehet. Az egymást váltó oktatáspolitikai kurzusok háborúsága visszás, felemás módon hatol be az iskolákba. Az elhamarkodott intézkedések végrehajtása vagy megkerülése egyaránt rengeteg energiát von el a tanítástól, s a pedagógiai gyakorlattól elszakadt tanügyi bürokrácia befolyását növeli.

 

2. Alapértékek

Műveltség és elkötelezettség

Az iskola, amennyiben tudást közvetít, egy közösség ügyeibe nyújt beavatást, és annak elkötelezettségéről tudósít a szép, a jó és az igaz egy bizonyos felfogása mellett. Eljárásokra tanít, melyek segítségével egyéni tapasztalataink egy összefüggő és társainkkal megosztható közös valóság részeként értelmezhetők. A módszerek, szabályok, példák és minták e rendezett gyűjteményének elsajátítása teszi az embert műveltté. A műveltség nem ismeretek halmaza, hanem a személy képessége arra, hogy az értékek mibenlétéről zajló társadalmi párbeszédnek illetékes résztvevője lehessen. A műveltség nélkül elsajátítható tudás neve: információ. Az információ értelem-összefüggéseiből kiragadott ismeret. A műveltség nem az elsajátított tudáscsomag gazdagságában különbözik az információs szupersztrádán elérhető adatbázisok tudáskincsétől, hanem abban, hogy elemei a világkép egészének összefüggésében nyerik el értelmüket, és a tárgyi ismeretek a személy képességeinek kibontakoztatását szolgálják. Ezeknek az összefüggéseknek a megértése magában foglalja a tudás világáért viselt személyes felelősségünk belátását is.

A hagyomány értelme

A globális informatikai rendszerek kiépülése és a tömegkommunikációs technológia fejlődése következtében ma soha nem látott mennyiségű új információ verseng a közfigyelemért. Ezzel párhuzamosan terjed az a kimondatlan meggyőződés, hogy a legfrissebb tudás a legjobb is egyúttal, s az előttünk járt nemzedékek tudásának csak muzeális értéke van. A sikeres alkalmazás és alkalmazkodás technológiái valóban elsajátíthatók anélkül, hogy a viszonyok és magatartásformák értelmére kérdeznénk. A világ és önmagunk megértéséhez ezzel szemben az út a mások megértésén át vezet: a sorsunkat, intézményeinket és fogalmainkat formáló, nemzedékeken átívelő kulturális párbeszéd folyamatába kapcsolódva. Csak a múlt ismeretében tudjuk jövőnket választani.

A képzelőerő és az alkotókedv kibontakoztatása

Az egyes tudásterületeken felhalmozódó ismeretek áttekinthetetlen sokasága hatalmas nyomást gyakorol a közoktatásra, amelynek az nem képes ellenállni. Az iskolában töltött idő egy részét olyan ismeretek megtanítására fecséreljük, amelyek felfogása a növendék életkori sajátosságaival ellenkezik, a mechanikus elsajátítás igyekezete pedig kreatív képességeit sorvasztja el. Szabad idejét ugyanakkor az elektronikus tudatipar kínálatának tétlen és magányos fogyasztójaként tölti. Együtt e kettő óhatatlanul vezet a képzelet beszűküléséhez, az ízlés és a vélemények nagyfokú egyformaságához. Ennek ellensúlyozása érdekében az iskolában jóval nagyobb teret kell biztosítani a kreativitást fejlesztő tevékenységformáknak s az olyan pedagógiai módszereknek, amelyek fokozottan építenek a fiatalok érdeklődésére, kezdeményezőkészségére, öntevékenységére.

A kommunikációs készségek fejlesztése

Az informatikai és egyéb műszaki berendezések használata egyre nagyobb szerepet játszik a tanulásban és a tudnivalók sorában, de még a játéktevékenységekben is. Eközben háttérbe szorul vagy tartalmatlanná válik a személyes érintkezés a tanárral, illetve a kortárs csoport tagjaival. A technikai eszközökkel helyettesíthető képességek fejlesztése látszólag elveszíti a jelentőségét. Az emlékezetet adatbázisok, a helyesírást, számolni tudást számítógépes programok, a társas testedzést testépítő gépek teszik feleslegessé, a megértő kapcsolatot pedig tanár és diák között interaktív oktatási programok, mindentudó CD-romok, távoktatás, tesztvizsga stb. A “tökéletes” technológia fölénye megfoszt a saját szem, kéz, láb és fej önálló, sikeres használatába vetett bizalomtól. Ezzel szorosan összefügg a nyelvi kifejezőkészség hanyatlása a fiataloknál, és ugyanakkor a növekvő intolerancia tünetei, a vitakészség romlása, a bizalomteli együttműködés ritkasága és a szolidaritás hiánya tanúskodnak a társas érintkezés kultúrájának visszaeséséről. Az önkifejezés és a társas együttműködés képességének fejlesztése és a mások megértésére nyitott, empatikus magatartás kialakítása az oktatás valamennyi szintjén elsőrendű pedagógiai cél.

Fenntarthatóság

A most felnövekvő nemzedéknek a civilizációnkat létében fenyegető ökológiai válság kihívására kell választ találnia. Ennek a helyzetnek a tudatosítása a közoktatás elsőrendű feladata. A jövő nemzedékekkel szemben viselt felelősségünk belátása nem hiányozhat a képzés alapvető céljai közül. Az iskola ne csak szavakban, hanem tettekben is juttassa kifejezésre az életformák gazdag változatosságának tiszteletét, elkötelezettségünket az emberhez méltó élet természeti és kulturális feltételeinek megőrzése mellett, elősegítve ezáltal a pazarló fogyasztás és a jólét közötti különbség felismerését.

Az öntevékenység fejlesztése és a társadalmi szolidaritás erősítése

A társadalmi szolidaritás kialakulását nehezítő – rendszerváltás előtti és utáni – történelmi fejleményeket figyelembe véve kiemelkedő jelentőséget tulajdonítunk annak, hogy az iskolai és az iskolán kívüli nevelés idejekorán ismertesse meg a fiatalokat az öntevékeny társadalmi cselekvés lehetséges kereteivel. Tanulóéveik során kapcsolódjanak be a helyi közéletbe. Az iskola játsszon kezdeményező szerepet a korosztályok, nemek, etnikumok, felekezetek, szegények és gazdagok közötti szolidaritás megerősítésében.

 

3. Nyilvánosság, demokratikus döntési folyamatok

A rossz döntések és a sikertelen végrehajtás okát nem utolsósorban a rossz döntési mechanizmusokban látjuk. Ezek működése nem segíti, résztvevői pedig nem igénylik a közmegegyezést. Ezért az alábbiakban olyan megoldásokra teszünk javaslatot, amelyek egyszerre szolgálják

• a tudás társadalmi körforgalmáról gondoskodó intézményrendszer autonómiáját,
• az érdemi párbeszéd kibontakozását az érintettek között,
• a demokratikus döntési kultúra meghonosodását,
• valamint az iskola és társadalmi környezete közti kapcsolatok elmélyítését.

Ez utóbbit nem pótolja, sőt akadályozza, ha az általánosan képző intézmények a munkaerőpiac vélt vagy valóságos igényeihez igazodnak. Az iskolának ahhoz, hogy társadalmi rendeltetésének eleget tegyen, nem az üzleti élettel, hanem a szellemi élettel, valamint helyi társadalmi környezetével kell eleven kapcsolatot tartania.

A közoktatás egészét érintő törvényi, szerkezeti és tantervi változásokra csak hosszú távra tekintő, szakmailag megalapozott, nyilvános vitában elfogadott, az érintettekkel egyeztetett elgondolások alapján kerüljön sor. A nyugodt munka és a kiegyensúlyozott fejlesztőtevékenység létfontosságú az iskolában. Ma az oktatásügy egyaránt kiszolgáltatott a politikai széljárásoknak, a gazdasági nyomásnak és a világnézeti háborúságoknak.

Javasoljuk,

• hogy a közoktatási törvény érdemi elemei csak kétharmados többséggel legyenek módosíthatók,
• hogy a Nemzeti Alaptanterv 2003-ban elfogadott módosítását a tárca vonja vissza, mivel az eddigi munkálatok és a döntés-előkészítés folyamata a demokratikus követelményeknek nem tett eleget,
• javasoljuk továbbá a szétaprózott és kevéssé hatékony országos szintű oktatásügyi konzultatív rendszer továbbfejlesztését, egy Országos Oktatási Tanács létrehozását.

 

Az Országos Oktatási Tanács tűzze napirendjére az oktatás több alrendszerét érintő kérdéseket (pl. a közoktatás és a szakoktatás, illetve a közoktatás és a felsőoktatás közötti kapcsolatokat), illetve az oktatási rendszer egészét érintő problémákat. Biztosítson teret az álláspontok és kezdeményezések érdemi vitájának, értékelő és közvetítő tevékenységével segítse a megalapozott döntések megszületését. Hozzon létre alkalmi bizottságokat egyes, nagy jelentőségű kérdések vizsgálatára (pl. a felvételi vagy az érettségi rendszer reformja, tanárképzés, az iskolai képzési követelmények újraszabályozása stb.). Az évente néhány alkalommal ülésező OOT részét képeznék az egyes oktatási alrendszerekhez kapcsolódó, folyamatos munkát végző konzultatív testületek (felsőoktatási tanács, köznevelési tanács, szakoktatási tanács, felnőtt- és távoktatási tanács), melyekben egyrészt az oktatási tárca képviselői, másrészt az érintett csoportok képviselői (önkormányzatok, pedagógus szakszervezetek, szakmai szervezetek, szülői szervezetek, diákszervezetek, egyházak és egyéb iskolafenntartó szervezetek, nemzeti, etnikai kisebbségek), harmadrészt a parlamenti pártok delegáltjai, továbbá tudományos kutatók vennének részt. Kívánatos, hogy az iskolarendszer fejlesztésében a jövőben nagyobb szerephez jussanak a gyermek- és serdülőkor sajátosságaival, illetve a korszerű műveltség kérdéseivel foglalkozó kutatók. A Tanács és konzultatív testületei ne a szaktárca alárendeltségében működjenek. Tagjaikat ne kormányzati ciklusonként delegálják, s azok egyenként és testületileg közvetlenül fordulhassanak a nyilvánossághoz s álljanak helyt döntéseikért. A konzultatív testületek rendelkezzenek megfelelő erőforrásokkal ahhoz, hogy független tényfeltáró jelentéseket készíthessenek, kutatásokat rendelhessenek egy-egy intézményrendszer vagy oktatásügyi terület működéséről.

A szakmai nyilvánosság teljes függetlenségének megteremtése érdekében a pedagógiai lapok támogatásával kapcsolatos döntéseket a jövőben ne az oktatási tárca hozza meg, hanem az Országos Oktatási Tanács.

Az intézmények közti együttműködésnek különös jelentőséget tulajdonítunk, ezért javasoljuk, hogy ne csak országos, illetve iskolai szinten, hanem a megyékben, kistérségekben, valamint a nagyobb településeken is jöjjenek létre ilyen oktatásügyi egyeztető testületek. Ezt indokolja többek között az is, hogy az Európai Unió strukturális alapjainak támogatásait elsősorban a saját humánerőforrás-fejlesztési terveket kialakítani képes, több intézmény, település összefogásán alapuló társulások lesznek képesek megszerezni. Az oktatásügy és számos más humánszolgáltatás szempontjából üdvös lenne egy olyan közigazgatási reform, amely a Bibó István és Erdei Ferenc nevéhez fűződő “város és vidéke” koncepció jegyében önálló, saját forrásokkal rendelkező közigazgatási szintté alakítaná a kistérségeket. Ezen a szinten már lehetőség nyílna fontos humánszolgáltatások (pl. szűrővizsgálatok, logopé­diai ellátás, gyógytestnevelés, nevelési tanácsadás, pályaválasztás tanácsadás, a fogyatékos gyermekek integrált nevelése stb.) megszervezésére, amelyek folyamatos működtetésére az egyes kistelepülések önállóan nem képesek, és amelyek hiánya igen hátrányosan érinti az adott népességet. Ezért ösztönözni kellene a kistérségi szintű közoktatási együttműködés intézményes kereteinek kialakítását.

Az oktatási rendszer pluralizálódása és az élethossziglani tanulás szerepének növekedése megsokszorozta az oktatási, pályaválasztási, illetve átképzési, felnőttképzési tanácsadás jelentőségét és feladatait. Ideje volna létrehozni az ilyen szolgáltatást nyújtó intézmények országos hálózatát, melynek keretei között bármely településen ingyen és gyorsan juthatnának a tanulni vágyók felvilágosításhoz és tanácshoz pálya- és iskolaválasztási problémáikkal kapcsolatban.

 

4. Az iskolaszerkezet megszilárdítása

A korábbi iskolaszerkezetet pluralizáló intézkedések súlyos és maradandó zűrzavart okoztak az 5–8. évfolyamokon. A gimnáziumok lefelé terjeszkedése sok helyen az általános iskolai felső tagozat elnéptelenedéséhez, az iskolák közti konkurenciaharc kiéleződéséhez, a tanulók eltérő társadalmi helyzetét leképező szegregációhoz, a tanítás tervezhetetlenségéhez vezetett. A helyzetet súlyosbítja, hogy a Nemzeti Alaptanterv reformja eltörli az egységesen megállapított képzési követelményeket, ezáltal az intézmények közötti átjárhatóság és összemérhetőség tovább nehezül. A kialakult helyzetet tarthatatlannak látjuk, de tisztában vagyunk azzal is, hogy adminisztratív intézkedésekkel a beindult folyamatok nehezen korrigálhatók. Javasoljuk az egységes iskolaszerkezet helyreállítását, az általános, illetve középiskolai képzési szakasz intézményes elválasztását.

Az alapos szakmai előkészületek, széles körű egyetértés híján bevezetett változásoknak rendszerint több a kára, mint a haszna. Kétszeresen áll ez az olyan nagy és nehézkes rendszerekre, mint amilyen a közoktatás. Ez óvatosságra int a szerkezeti reformok kérdésében is. Az újabban pártolt 6+6 éves képzés előnyei korántsem nyilvánvalók. Az alapozó időszak meghosszabbítása mellett szóló érvekkel szemben megfontolandók azok a veszélyek, amelyek abból származhatnak, ha az iskolaváltás okozta nehézségeket, megrázkódtatásokat éppen a serdülőkor élettani okokból legkényesebb éveire időzítjük.

Egyértelműen ellenezzük a középiskola lefelé terjeszkedésével egy­idejűleg felmerült “érettségire felkészítő szakasz” elkülönítését a 11–12. évfolyamokon. Ez az intézkedés megrövidítené az általános műveltség megszerzésének időszakát, előre hozná a kényszerű szakosodás időpontját, és tovább fokozná a középiskolai képzés több szempontból is kártékony “egyetemorientáltságát”.

A 8+4-es vagy 6+6-os rendszer közötti választás ugyanakkor egyike a legsürgősebbeknek: az alaptanterv véglegesítését például csak ezután tartanánk célszerűnek. (Megítélésünk szerint a fentebb javasolt Országos Oktatási Tanács lehetne az a testület, amely alapos elemzések birtokában kidolgozhatná az iskolaszerkezettel kapcsolatos koncepciót és a kívánatos iskolaszerkezethez való közeledés, azaz az “átmenet” lehetséges forgatókönyveit.)

Súlyos kifogások merülnek fel a középiskolákban bevezetett nulladik évfolyammal kapcsolatban is. Mi indokolja, hogy a nyelvtanulást és az informatika alapjainak elsajátítását az iskolarendszer külön évfolyamon, az oktatási idő meghosszabbításával oldja meg? Miért éppen ezek s nem más, alapvetőbb tudásterületek élvezik ezt a kitüntetett helyzetet? Valóban az idő hiánya okozza a tanulók nyelvismere­tének elégtelenségét? Van-e felhatalmazása az oktatáspolitikának arra, hogy eleve és már beiskolázásuk előtt mintegy évismétlésre ítéljen minden középiskolást, és a tanulással töltött életszakaszt egy évvel meghosszabbítsa?

Ha komolyan vesszük, hogy a nulladik évfolyam bevezetésével egyidejűleg egy-egy nemzedék 60–80%-a felsőfokú képzésben is részesül majd, ez azt jelentené, hogy a fiatalok többsége 25 éves korában válik csak társadalmi értelemben felnőtt kenyérkeresővé. Ha egy ágazat fejlesztési elképzelései ilyen horderejű társadalmi változásokat idéznek elő, a legkevesebb, hogy ezekről a nyilvánosság bevonásával, hosszas és alapos mérlegelés után döntsenek. Az iskolaévek számának egy igencsak vitatható koncepció jegyében történő szaporítása szerintünk azon kivételes esetek egyike, amikor egy szakpolitikai döntésről akár népszavazáson is érdemes volna kikérni az ország véleményét. Ellenkező esetben az elhatározás önkényességét nehéz lesz igazolni azok előtt, akik szerint a képzési idő elnyújtásával az oktatásügy arra kap felhatalmazást, hogy egy lényegében változatlan feladatot rosszabb hatásfokkal, hosszabb idő alatt végezzen el.

Az esélyegyenlőség és méltányosság szempontjából azonban nem csak a “vertikális” iskolaszerkezet kérdései érdemelnek figyelmet, hanem a “horizontális” széttagolódás is: nevezetesen a hátrányos helyzetű, elsősorban roma gyermekek szegregációjának az elmúlt évtizedekben kialakult “spontán” formái. A jövőben törekedni kellene arra, hogy a szegregált megoldások felszámolását az állam ne csak anyagi ösztönzőkkel, hanem az iskolafenntartóknak nyújtott szakmai segítségnyújtással, illetve megfelelő tartalmú továbbképzésekkel is támogassa. A társadalom kettészakadásának megakadályozása érdekében javasoljuk, hogy a leszakadó térségekben, kedvezőtlen adottságú városrészekben jöjjenek létre kiemelt oktatási körzetek. (Ilyenek működnek számos európai országban.) Ezekben a körzetekben az oktatási intézmények és pedagógusaik munkája a rendkívüli nehézségekkel arányos, megkülönböztetett támogatást igényel. Ennek forrásai helyben nem teremthetők elő, azokat – országos jelentőségű közcélról lévén szó – a központi költségvetésnek kell fedeznie.

 

5. A második esély iskolái

A jövőben az eddiginél sokkal nagyobb figyelmet kellene fordítani annak a több tízezer fiatalnak a sorsára, akik különféle okok (túlkorosság, korai terhesség, anyagi nehézségek, családi problémák, rosszul előkészített pályaválasztás, az iskolai képzés és nevelőmunka hiányosságai, fegyelmi problémák stb.) miatt még napjainkban is megfelelő végbizonyítvány, illetve szakképesítés nélkül kerülnek ki az iskolarendszerből. Meg kellene teremteni számukra a tanulás és továbbtanulás, a korrekció és az újrakezdés feltételeit életük későbbi szakaszában, helyzetüknek megfelelő képzési formákban, szociális támogatás kedvezményezettjeiként. Ennek akadályai korántsem nyilvánvalóak, feltárásukhoz rendszeres kutatómunkára, elhárításukhoz az önkormányzatok részéről átfogó és megalapozott intézkedési tervre volna szükség. A felnőttoktatás különféle formáinak fedezete jelenjen meg az önkormányzatok normatív támogatásának új elemeként.

Az országos foglalkoztatási alapból, pályázati úton olyan felnőttek is kapjanak támogatást tanulási terveik megvalósításához, akik még nem munkanélküliek, de veszélyeztetve érzik állásukat, valamint azok is, akik tartósan kikerültek a munkaerőpiacról, és kísérletet akarnak tenni arra, hogy újra keresőtevékenységhez jussanak.

 

6. Értékelés, kimeneti szabályozás

Az oktatási rendszer pluralizálódása és a magánkezdemények szaporodása megnöveli az egységes kimeneti szabályozás jelentőségét. A képzési követelmények meghatározása nem igazodhat az iskolafenntartók, az oktatási vállalkozók, illetve a munkaadók rövid távú érdekeihez. A képzettségek tartalmi szabályozása nyújtson biztosítékot arra, hogy az intézmények művelt, a társadalmi viszonyok alakításába bekapcsolódni képes, jogaikat és kötelességeiket ismerő felelős polgárokat neveljenek.

A különféle végbizonyítványok értékének szavatolása érdekében, továbbá azt elősegítendő, hogy hiteles kép alakuljon ki az egyes oktatási intézményekről, gondoskodni kell valamennyi diák tudás- és készségszintjének megbízható, a képző intézménytől független méréséről. A részrehajlás nélküli és érdemi értékelést nyújtó kimeneti szabályozás jelentős eszköz lehet a végzettségek és képesítések inflálódása ellenében, s a megalapozott intézményfejlesztés nélkülözhetetlen előfeltétele. Elkerülhetővé tenné, hogy az általános iskolai képzés hiányosságait a középiskolában, a középiskoláét az egyetemen kelljen pótolni.

Az egyes iskolák teljesítményének értékelése azonban ne csak a továbbtanulási arányszámok, hanem az otthonról hozott adottságok fényében, a “hozzáadott érték” figyelembevételével történjék. Az értékelés szempontjai között kapjon helyet az iskola légköre, nyitottsága a helyi társadalom felé, valamint a tanulók közérzete is.

Az értékelések szakmai elismertségének erősítése érdekében javasoljuk, hogy az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont, illetve az ennek keretében működő regionális irodák irányításában a jövőben kapjanak nagyobb szerepet az iskolafenntartók és a különféle szakmai szervezetek képviselői.

A felsőoktatásban az államvizsgák komolyságának helyreállítása megkívánja, hogy azokon elnökként a képző intézménytől független szakemberek is minden esetben részt vegyenek, mintegy a köz (az állam) képviseletében.

 

7. Tantervi kérdések

A Nemzeti Alaptanterv 2003-ban elfogadott módosítása a képzés tartalmát illetően az iskoláknak szinte korlátlan önállóságot biztosít, elsőrendű céljának a személyiség sokoldalú fejlesztését tekinti, s az elsajátítandó tudnivalók interdiszciplinaritását hangsúlyozza. Tiszteletre méltó céljaikat a szerzők az egységesen kötelező tananyag eltörlésével vélték szolgálni, ezért a rendelet csupán általános fejlesztési követelményeket ír elő.

A bevezetett szabályozást elfogadhatatlannak tartjuk, mivel az

• nyílt támadást jelent a közös és általános műveltség eszméje ellen, amiről a kulturális globalizáció korában nem mondhatunk le a társadalom integritásának veszélyeztetése nélkül,
• a fejlesztési követelmények tartalmi meghatározottság híján megfoghatatlanok és ellenőrizhetetlenek,
• elvész az a követelményrendszer, melynek alapján a kerettantervek és helyi tantervek megítélhetők lennének, így az akkreditációs eljárást a mindenkori döntéshozók akaratán kívül semmi nem szabályozza,
• az alternatív kerettantervek maguk is csupán tájékoztató jellegűek lévén, esetlegessé válik, hogy az egyes iskolákban mit tanítanak, ez pedig éppen az újító kezdeményezések esélyeit rontja, s akaratlanul is a tantárgy- és érettségi-központú pedagógia pozícióit erősíti, rosszabb esetben a piac “gyakorlatias” igényeire hivatkozva az igénytelenségnek nyit teret,
• az oktatásirányítás ugyan elhárította magától a döntőbíró hálátlan szerepét az egyes műveltségi területek között az időkeretekért folyó, egyre élesebb vetélkedésben, ez azonban a kialakult aránytalanságokon mit sem változtat, s a konfliktusok, amelyek kikerülnek az oktatásirányítás látóteréből, fennmaradnak, káros következményeikkel együtt,
• a gyermek érdekeire, túlterheltségére vagy önmagukban értelmezhetetlen teljesítménymérési adatokra hivatkozó “személyiség-központú” bírálat rosszul választotta meg célpontját: a tananyag korszerűsítését nem helyettesítheti a tananyag elrelativizálása, az interdiszciplinaritás gyakran a semmitmondó felületesség álruhája, s a tanuláshoz, kreatív gondolkodáshoz, önkifejezéshez kellő képességek nem fejleszthetők a tárgyi tudás rovására vagy annak ellenében,
• a tervezett intézkedések a gyakorlatban a szándékolttal ellenkező eredményre vezetnek: a tanterv szerepét a tankönyvpiac veszi át, s nem a tantestületek önállósága növekszik elsősorban, hanem a nagy tankönyvkiadók befolyása. Rajtuk keresztül célzott támogatással és egyéb módszerekkel az állami oktatáspolitika is akadálytalanul és ellenőrizhetetlenül formálhatja a maga képére a tanmenetet.

A műveltségi törzsanyagra vonatkozó közmegegyezés nehezen nélkülözhető viszonyítási pontot jelent a helyi és kerettantervek, illetve az iskolai teljesítmények értékelésénél. Ezért javasoljuk az egyes képzési szakaszokban elsajátítandó tudnivalók meghatározását. Az egymásra épülő tantervek kialakításánál azonban az oktatásirányítás tanúsítson ellenállást a kötelező tananyag növelését szorgalmazó tantárgyi lobbik nyomásával szemben, de ne azok megkerülésével, hanem éppen ellenkezőleg, a szakmai viták nyilvánosságának kiszélesítésével érjen célt.

A kötelező tananyag megszüntetésével egyidejűleg ráadásul a kimeneti szabályozásból is eltűnnének a tartalmi elemek, amennyiben a “kompetencia-központú” érettségi bevezetésére irányuló törekvések sikerrel járnak. Az érettségi vizsga ezentúl elsősorban olyan képességek meglétét ellenőrizné, amelyek inkább függenek a tanuló adottságaitól, a család társadalmi-kulturális helyzetétől, mint az iskolában elvégzett munkától.

“Elmélyült tudásra” az itt körvonalazódó jövő iskolájában csak egy, tetszőlegesen választott műveltségi területen kellene okvetlenül szert tennie a növendéknek. Aki pl. szabadon választott vizsgatárgyként az informatikát veszi fel, annak társadalom- és természettudományi, irodalmi és művészeti ismereteiről csupán egy tantárgyakhoz csak “többé-kevésbé” kötődő általános műveltségi tesztlap kitöltésével kell számot adnia.

Nem véletlenül példálózunk az informatikával, amely ezekben a tervezetekben az alapvető tudásterületek egyikeként szerepel, és még ezekhez képest is megkülönböztetett bánásmódban részesül. Ezt ugyanis semmi sem indokolja. Az informatika nyelvét tekintve a matematika egyik alkalmazási területe, társadalmi használata a média- vagy kommunikációs ismeretek körében tanulmányozható. A széles körben elterjedt informatikai eszközök használatához kellő alapismereteket a jobb szociális helyzetben lévő tanulók az iskolán kívül sajátítják el, sokkal inkább, mint a most száműzött műveltségelemek bármelyikét. Az informatikai eszközöknek mint oktatási segédleteknek nagy jelentőséget tulajdonítunk, használatukat azonban az egyes tantárgyak keretei között lehet és kell begyakorolni, hasznosságukat igazolni. Az ehhez szükséges technikai ismereteket természetesen azoknak a gyerekeknek, akik szabad idejüket még nem a számítógép előtt töltik, rövid kurzusokon mindenképp át kell adni. A tudományok tudományának beállított és a haladás jelképe gyanánt ünnepelt informatikát ugyanakkor a tudás és az iskola szerepét eltorzító technokrata gondolkodásmód riasztó tünetének tartjuk. Térhódítása az informatikai ipar szinte korlátlan érdekérvényesítő képességéről tanúskodik.

Egészében az így megreformált érettségi a tanulók szövegértését ellenőrzi, de nem kívánja meg az alapvető műveltséghez tartozó szövegek ismeretét, s ezt nem is teheti, hiszen az új NAT nem ismeri el egy ilyen műveltségi törzsanyag létének jogosultságát. Kritikai gondolkodást kíván, de a megalapozott véleményformáláshoz kellő “akadémikus” ismeretek híján csak a kritizálgatást bátorítja. Interdiszciplináris összefüggések felismerésére számít olyan ismerettárgyak között, amelyek elsajátíttatásáról a tanterv nem gondoskodik, és amelyek ismeretét az érettségi nem kéri számon.

Bírálatunk nem érinti a tervezet számos üdvös törekvését, melyek az érettségi reformjával kapcsolatos korábbi munkálatokra építenek. Külön is kiemelnénk ezek közül a “mestermunka” (projekt) elkészítését: olyan vizsgaforma ez, amelyben a kreativitás és az interdiszciplinaritás nem jámbor óhaj, hanem elmélyült munka, diák és tanár közti rendszeres együttműködés eredménye lehet.

 

8. Pedagógiai kérdések, a pedagógusok helyzete

Az öntevékenység és kreativitás fejlesztése, az állampolgárrá nevelés, valamint a felkészítés az egész életen át tartó tanulásra, meggyőződésünk szerint nem tantervi, hanem didaktikai kérdés. Az elsőrendű pedagógiai cél szerintünk a tanulás megkedveltetése – minden egyéb cél teljesülésének ez az előfeltétele. Ez pedig pedagógiai szemléletváltást kíván, és a gyermekkori szocializáció intézményes kereteinek újragondolását, hogy teret nyerhessenek a tanulók érdeklődésére, kíváncsiságára, kísérletező kedvére, aktivitására alapozó pedagógiai módszerek, az iskolai és órakereten kívüli világhoz szervesen kapcsolódó pedagógiai tevékenységek, melyek nyitottá tesznek a tudomány, a kultúra világa felé, s így készítenek fel az önálló ismeretszerzésre. Hazai és külföldi, régi és mai reformerek pedagógiai gondolataihoz, kezdeményezéseihez kapcsolódva elő kellene segíteni az aktív pedagógiai módszerek, a mai környezethez illeszkedő új megoldások elterjesztését.

Mindenféle oktatási reformnál előbbre valónak tartjuk a pedagógusok helyzetét és az oktatás személyi feltételeit javító intézkedéseket. A megfelelő színvonalú képzés feltételei jelenleg távolról sem adottak. A béremelések után is nehéz körülmények között élő, kontraszelektált, többletfeladatokkal túlterhelt és agyonadminisztrált pedagógusok nem képesek a reformszándékok érdemi megvalósítására. Ilyen körülmények között nem csoda, ha a fiatal értelmiség legjava nem kívánkozik a pedagóguspályára, amelyet a nemes hivatás gyakorlói is sokszor elhagyni igyekeznek inkább.

A gyermekszám folyamatos csökkenése és az 1990-ben bevezetett új, fejkvótarendszerű finanszírozási rendszer, továbbá az önkormányzatok jelentős részének csekély tehervállaló képessége miatt a pedagógusok, intézményvezetők szakmai perspektíváit elhomályosítja az óvodák-iskolák bezárásától, illetve az elbocsátástól való félelem. Ezért mielőbb meg kellene szüntetni a közszolgálati státus felemás jellegét, minek következtében a köz szolgái átszervezések, intézménymegszüntetések esetén bármikor elveszthetik állásukat. Míg egyes nyugat-európai országokban a közalkalmazottak nyugdíjig tartó védettsége ellensúlyozza az alacsonyabb bérszínvonalat, a hazai rendszer a kétféle hátrányt egyesíti: az alacsonyabb béreket és a létbizonytalanságot. Az állásbiztonság megteremtésének érdekében javasoljuk, hogy az érintett települések vagy a létrehozandó kistérségi oktatási társulások egyezzenek meg a pedagógusokkal, hogy a garantált állásbiztonság fejében ez utóbbiak elfogadják, hogy szükség esetén nem az eredeti iskolájukban, illetve szűkebb szakterületükön folytatják tovább pályájukat, hanem vállalják a körzeten belüli mobilitást, illetve új feladatokra való felkészülést, átképzést: pl. fiatal pedagógusok munkáját segítő mentor, fejlesztőpedagógus, iskolai szociális munkás, körzeti gyermekvédelmi felelős, családsegítő, iskola- és pályaválasztási tanácsadás, felnőttoktatás, az iskolai tevékenységekhez kapcsolódó, kiegészítő jellegű kulturális foglalkozások tartása stb. fő- vagy félállásban.

Ami a gyerekszám csökkenését illeti, jelen körülményeink között ez önmagában nem indokolja a tantestület létszámának csökkentését vagy az iskola bezárását. A közoktatásnak inkább arra kellene felhasználnia ezt a szomorú fejleményt, hogy növelje az intenzív egyéni és kiscsoportos foglalkozások számát a tehetséggondozás, felzárkóztatás, fakultáció, szakköri munka stb. területén. Ennek haszna összehasonlíthatatlanul nagyobb volna, mint az “átszervezések” során megtakarított bértömeg értéke.

A pedagóguspálya vonzerejének megteremtése érdekében fel kell hagyni végre a kötelező óraszám emelésére irányuló megújuló kísérletekkel (illetve a foglalkoztatási viszonyok olyan átalakításával, amely az önként vállalt nagyszámú túlóra révén teszi túlterheltté a pedagógusokat). Az egyéni foglalkozásokkal, önként vállalt feladatokkal, speciális feladatokra való felkészüléssel töltött idő számítson bele a tanár órakeretébe. Az oktatásirányítás gondoskodjon a pedagógust segítő iskolai munkakörök létesítésének és betöltésének anyagi fedezetéről is. Kormányváltásoktól függetlenül alakuljon ki és érvényesüljön a pedagóguséletpálya-modell. Ez tartalmazza a különféle teljesítmények értékelésének egységes, áttekinthető rendszerét. Vessen számot azzal is, hogy a pedagógus tudásának megújítása, szellemi tájékozódásának támogatása létkérdés az oktatás minőségének szempontjából. Ezért biztosítani kell minden tanár számára a rendszeres továbbképzés lehetőségét, valamint hogy hétévente teljes fizetés mellett élvezhessék a szabbatikus év előnyeit. A tanári pálya sajátosságait figyelembe véve lehetővé kell tenni azt is, hogy a pedagógusok – valamint azok az egyetemisták, akik erre a pályára készülnek – rendszeresen vehessenek igénybe mentálhigiéniai szolgáltatásokat.

 

9. A fenntarthatóság a pedagógiában

Tanterv

1995-ben a Nemzeti Alaptanterv megteremette a színvonalas környezeti nevelés keretfeltételeit. Állásfoglalások, útmutatók, segédletek és pályázatok segítették a fenntarthatóság pedagógiájának meghonosítását. Sajnos ezek az erőfeszítések az iskolák többségében ma még nem éreztetik hatásukat.

Egy körülbelül kétszáz innovatív iskolát érintő körtől eltekintve, a magyarországi közoktatási intézményekben folyó környezeti nevelés nem sokban különbözik a nyolcvanas évek gyakorlatától. A környezeti nevelés a biológia és/vagy földrajz tanárának belügye, a fenntarthatósággal kapcsolatos értékek, tevékenységek legfeljebb szakköri, tábori keretekben jelennek meg. A fejlesztőtevékenység összehangolatlan, az iskolákban ténylegesen folyó munka ellenőrzése gyenge, az átlagon felüli vagy éppen kiemelkedő tanári teljesítmények elismerése esetleges. A pedagógusok általában kevés segítséget kapnak az új feladatok teljesítéséhez – áll ez többek között a környezeti nevelésre is –, a mulasztások és a formális teljesítés ellenben következmények nélkül marad.

Ha azt akarjuk, hogy a fenntarthatóság örökös ismételgetése helyett valóban megjelenjen az osztálytermekben az ökológiai szemlélet, akkor a fejlesztő kezdeményezések összehangolására országos hálózatot kell létrehozni s ennek keretei között megteremteni a minőségi munka biztosítékául szolgáló, több tudásterületet átfogó szakmai hátteret.

Tananyag

A fenntarthatóság pedagógiája nem kötődik egyetlen tantárgyhoz, és – a jelenlegi gyakorlattal ellentétben – nem korlátozódhat a természettudományok területére. A globális ökológiai válság szociokulturális összefüggéseinek feltárása, ezzel kapcsolatos felelősségünk belátása és a tennivalók azonosítása a humán- és társadalomtudományi képzés illetékességi körébe tartozik.

Egyetértünk azzal, hogy a környezeti nevelés ne önálló stúdiumként jelenjen meg, mivel annak tartalmi elemei és fejlesztési törekvései nem köthetők egyetlen tárgyhoz. A fenntarthatóság pedagógiája elveinek és gyakorlatának át kell hatnia az iskola mindennapjait, és meg kell jelennie több műveltségi terület tantervében (biológia, földrajz, kémia, történelem, társadalomismeret, etika, művészeti nevelés). Ma ez a terület iskoláinkban és tudományos életünkben inkább gazdátlannak tűnik, mintsem interdiszciplinárisnak. Az intézményesítés első lépése volna az iskolák környezeti nevelési programjának elkészítése.

A fenntarthatóság témakörének kulcsfogalmai váljanak az általános műveltség részévé, és jelenjenek meg az érettségi követelményekben is. A nemzetközi közoktatási dokumentumokban is megjelenő közmegegyezés szerint ezek elsősorban az alábbiak: eltartóképesség, kölcsönös függőség, elővigyázatosság elve, alapvető emberi szükségletek, felelősség a jövő nemzedékekért, részvételi demokrácia, helyi társadalom, hagyomány stb. Az eltartóképesség fogalmának ismeretében belátható, hogy nem létezhet végtelen növekedés egy véges méretű bolygón. A kölcsönös függőség elvének ismerete elengedhetetlen ahhoz, hogy a diákok megértsék más életformák fontosságát és értékét. Az elővigyázatosság elve figyelmeztet arra, hogy a véges, de végtelenül bonyolult ökoszisztémákba csak a szükséges mértékig avatkozzunk be. Az alapvető emberi szükségletek megismerése mutathatja meg számunkra, hogy miért és mekkora beavatkozás szükséges valójában. A részvételi demokrácia, a közjó és a helyi társadalom témakörében értelmezhetők a társadalmi igazságosság kérdései: hogy milyen elvek szerint vehetik igénybe a korlátos forrásokat egymással vetélkedő célok, érdekek (illetve nemzedékek) képviselői.

Tevékenységek

Csak a diákok aktivitásán alapuló pedagógiai módszerek elterjedésétől várható, hogy az iskolából kikerülő diákok környezettudatos állampolgárként képesek legyenek a fenntarthatóság elvei szerint cselekedni. A környezeti nevelés fő feladata, hogy olyan tapasztalatokkal és tevékenységekkel ismertesse meg a tanulókat, amelyek a legtöbb mai gyerek életéből hiányoznak, pl. az élővilág megfigyelése, tájékozódás és helyes viselkedés természetközeli élethelyzetekben, élőlények gondozása, kézművesség stb. Aki ilyen élményekkel nem rendelkezik, annak számára az élet tisztelete, az élővilág gazdag változatosságának fenntartásáért viselt felelősség elve holt betű marad csupán, s még az ökológiai rendszerek – vagy éppen az emberi természet – működéséről szerzett tudása sem lesz hatékony és maradandó.

A fenntarthatóság témaköre a legcélszerűbben úgy építhető be a helyi tantervbe, ha a diákok megvizsgálják az iskola és az ott folyó tevékenységek környezeti hatását (étkezés, tisztálkodás, energiahasználat, közlekedés stb.), majd tanáraik vezetésével maguk tervezhetnek és valósíthatnak meg környezetbarát újításokat.

E tevékenységek olyan készségek fejlődését mozdítanák elő, amelyek a közoktatás legfőbb nevelési céljai közé tartoznak: pl. kreativitás, önálló tájékozódás, kommunikációs készségek, problémaérzékenység, szolidaritás. A környezet ökológiai fenntarthatóságát szolgáló tevékenységek jól kapcsolódnak többek között a biológia és a földrajz, a technika, a fizika, a társadalomismeret és az etika tantárgyak oktatásához. Tény, hogy a 45 perces tanóra kereteit az efféle foglalkozások szétfeszítenék – és ezzel is hozzájárulnának a pedagógiai kultúra megújulásához.

A helyi közösségek

A környezetpedagógia nem zárkózhat az iskola falai közé, és nem vonatkoztathat el az iskolai, családi és települési környezettől. A helyi társadalmi és természeti viszonyok tanulmányozása a környezettudatos szemlélet elsajátításának feltétele, s a tanulóközösség bekapcsolódása környezetének életébe (az iskolai és családi háztartás ökológiájától a tájsebek eltüntetéséig és az állatok védelméig) a fenntarthatóság pedagógiájának nélkülözhetetlen terepe. Mindez jótékonyan hathat az iskolák többségére, amelyekben még ma is elméletközpontú és társadalmi környezetétől elszigetelt oktatás folyik. A helyi környezeti problémák felfedezése során hamar kiderül az is, hogy értelmezésük nem lehetséges a természetismereti tárgyak keretei között, mert társadalmi, etikai, technikai, háztartástani, pszichológiai, médiaismereti stb. kérdéseket vetnek fel. Ha a helyi patakból kipusztulnak a halak, mert a szomszédos gyár nem tartja be az előírásokat, a patak partján tartott természetismeret-óra nem szorítkozhat élettani kérdésekre, ott óhatatlanul szóba kerülnek majd társadalmi, gazdasági, etikai kérdések is: kinek az apukája dolgozik a gyárban, “mire jó” a faluszéli patak, tudnak-e a halak szenvedni, ki a felelős a szennyezésért, hogyan lehetetett volna azt megakadályozni, megjelenik-e a hír a tájékoztatás különféle csatornáin stb. Ezek értelmezése során diák és tanár számára különös kihívást, erőteljes ösztönzést jelent személyes érintettségük. A jelen dilemmáira hiteles választ kereső iskolában eltűnik a merev válaszfal élet és tanulás között – a környezeti nevelés egyik legfontosabb eredménye épp ez lehet.

Az iskola és az élet közötti átjárhatóság nem csak a környezeti nevelés szempontjából kívánatos. Kiábrándító és elszomorító, hogy az emberek nagy része ma Magyarországon gyakorlatilag semmiféle közösségi döntéshozatalban nem vesz részt. Ezzel párhuzamosan tűnnek el a helyi közösségekben spontán módon megnyilvánuló szolidaritás formái is. Ha az iskola életében meghonosodna a közösségi döntéshozatal és a szolidaritás gyakorlata (pl.: idősek, hátrányos helyzetű társak segítése és megfordítva, az öregek tudásának bevonása a fiatalok képzésébe), az valószínűleg a családokban és a közéletben is pozitív változásokat gerjesztene.

Tanárképzés

A közoktatásnak a fenntarthatóság pedagógiája szempontjából kívánatos átalakulása elképzelhetetlen a tanárképzés hasonló szellemű reformja nélkül. Fontosnak tartjuk, hogy minden tanár szakos hallgató lehetőséget kapjon a fenntarthatóság pedagógiájával kapcsolatos tárgyának felvételére, s hogy ezek keretében a gyakorlati pedagógiai munka során hasznosítható ismeretekre, módszerekre és készségekre is szert tehessenek. A pedagógusszakmai ismeretek részeként a tanárjelöltek sajátítsák el az önértékelés, önfejlesztés módszereit is. A fenntarthatóság pedagógiája csak folytonosan megújuló, saját előfeltevéseire is reflektáló pedagógia lehet.

Fenntarthatóság az iskola életében

Az iskolák működése sokféleképpen terheli a környezetet (hulladék, energia- és vízhasználat, közlekedés, étkezés, területhasználat), egyúttal kitűnő gyakorlóterepe is lehet a fenntartható életmódra való áttérésnek, szelíd, környezetkímélő technológiák bevezetésének. E tevékenységek és gyakorlatok révén a környezeti nevelés az iskolai “üzem” mindennapos életéhez kapcsolódhat. Sajnos, Magyarországon ma még a környezettudatos iskolaműködtetés inkább gátakba ütközik, segítségre alig számíthat. Márpedig lehetetlen technikaórán eredményesen foglalkozni a hulladékkérdéssel, ha a diákok az iskolabüfében PET dobozból vagy eldobandó műanyag pohárból isszák az egészségükre ártalmas “üdítő” italféleségeket. A légkondicionálással tönkretett tantermekben az energiatakarékosságról szóló szentenciák nevetségessé válnak. A lebetonozott iskolaudvar rácáfol a természeti környezet nélkülözhetetlenségét hangoztató tanár kijelentéseire.

 

10. A tudományegyetemek társadalmi és oktatáspolitikai szerepének megújítása

Az egyetem nem egymás mellé helyezett számítógépterminálok szabályozott sokasága, hanem a tudósok és tudnivágyók köztársasága. A kultúra autonómiaigénye csak úgy teljesülhet, ha az érvényes tudás átadásának és megújításának társadalmi folyamata visszanyeri viszonylagos függetlenségét a tudás kisajátításában és ellenőrzésében manapság fokozottan érdekelt politikai és gazdasági tényezőkkel szemben. Ennek a változásnak előfeltétele, hogy az egyetem azzá váljon, amire már csak a neve utal: a tudás egységének és egyetemességének jegyében zajló szabad vizsgálódás és nyilvános párbeszéd színterévé, a tudás társadalmi körforgalmának központjává.

Elgondolásunk szerint a tudományegyetemek az iskolarendszer tényleges szakmai központjaivá válnak, ami véget vetne az egyetemi élet szomorú belterjességének. A képzés, továbbképzés és felnőttoktatás intézményrendszerének működéséért tartalmi-szakmai vonatkozásban felelős egyetem szükségképpen nyitott lesz a helyi társadalom felé is.

Mi sem áll távolabb szándékainktól, mint a közoktatás valamiféle “alárendelése” a felsőoktatásnak. Éppen ellenkezőleg: a közoktatással kialakítandó szorosabb kapcsolat jegyében az új egyetemi szervezet irányításában részt vennének az adott egyetemhez kapcsolódó iskolák, fenntartóik, valamint az elgondolásunk szerint a tudományegyetemek szervezeti keretei közt működő tanár-továbbképzési és módszertani központok képviselői is. Így biztosítható lenne az oktatási rendszer alsóbb szintjein működő pedagógusok kölcsönösségen alapuló, folyamatos kapcsolata az őket kibocsátó, tudásuk és a tananyag “karbantartásában” közreműködő felsőfokú intézménnyel.

Új szerepében az egyetem váljon a közművelődés és a politikai nyilvánosság elsőrendű fórumává, legyen a helyi közösségek segítője minden olyan területen, ahol a hiteles tudás, speciális szakértelem igénybevétele hozzájárulhat a legkülönfélébb társadalmi (pl. jogi, egészségi, közgazdasági, kommunikációs) problémák és konfliktusok megoldásához.

Ha azt kívánjuk, hogy az egyetem a tudás “fellegvárából” a tudáshoz vezető utak kereszteződési pontjává váljék – az iskolarendszer központi intézményévé –, akkor a javasolt változások középpontjába értelemszerűen a tanárképzésnek kell kerülnie. Ennek intézményi kereteit az egységes, 5 éves egyetemi szintű tanárképzés bevezetéséről szóló döntés biztosítja (az óvó- és tanítóképzés különállásának fenntartásával). Javaslatunk az egyetem és a közoktatás alsóbb szintjei közötti kapcsolatok megerősítésére a kölcsönösség jegyében, remélhetőleg hozzájárul majd, hogy a pedagógusképzés súlya az egyetemeken belül is megnövekedjék. Vonzerejét és tekintélyét azonban a pedagóguspálya csak akkor fogja visszanyerni, ha jelentőségének megfelelő társadalmi megbecsülésben részesül.

A leendő tanítókat és tanárokat kibocsátó tudományegyetem legyen az a szellemi műhely, ahol az értelmiségi elit bekapcsolódhat a közoktatás megújításának folyamatába, s a szellemi élet újdonságai utat találnak az iskolába. Ez nem jelszó, hanem felhívás a tanító- és tanárképzés rendszeres felülvizsgálatára és átfogó tartalmi megújítására. Az egységes 3+2 esztendős tanárképzés bevezetése nem maradhat formalitás: ezt az alkalmat kell megragadnunk, hogy a tanárképzést kimozdítsuk a holtpontról. El kell érni, hogy a tanárképző intézményekben és szakokon valóban egyetemi színvonalú oktatói állomány dolgozzon, és a korszerű tudományos eredményekre építő, megalapozott programokat vezessenek be.

Ezekbe a munkálatokba és magába a képzésbe is be kell kapcsolódniuk az aktív és interaktív pedagógiai módszerek, reformtörekvések műhelyeinek. Arról is gondoskodni kell, hogy a leendő pedagógusok felkészülésük éveiben ne csak a kedvező körülmények között működő egyetemi gyakorlóiskolákba jussanak el, hanem tapasztalatokat szerezzenek a hátrányos helyzetű vagy nehezen képezhető gyermekek fejlesztése, társadalmi integrációja terén is, az ebben sikeres intézmények szakembereinek útmutatásával.

Az egyetemi élet elsekélyesedésének, az oktatás elégtelen színvonalának okai között kell említenünk az oktató és kutató tevékenység intézményes különválasztását, illetve az egyetemi élet elszemélytelenedését. Az akadémiai intézetekben és kormányzati háttérintézményekben elkülönült tudományos kutatótevékenység a szovjet rendszer öröksége, fenntartása változatlan formában indokolatlan. Az egyetemi körülmények között is végezhető kutatásokat az egyetemekre kell telepíteni. A rendkívüli szellemi potenciállal rendelkező akadémiai intézetek beolvasztása vagy elsorvasztása azonban jóvátehetetlen kárt okozna. Javaslatunk ennek éppen az ellenkezője: a kutatóhelyek és tudományegyetemek közötti szoros munkakapcsolat kiépítésére irányul. Ennek ösztönzésére legalkalmasabbnak a pályázati finanszírozás tűnik, ahol előnyt élveznének az oktató- és kutatómunkát összekapcsoló programok.

Magas színvonalú oktatótevékenységet csak az folytathat, aki kutatómunkát is végez, illetve részt vesz a tudományos műhelyek munkájában és nyilvános párbeszédében. Ezt azonban egyre inkább megnehezíti az egyetemi tanszékek túlterhelése oktatási és adminisztratív feladatokkal. Az óraadói kötelezettségek, illetve a csoportlétszámok növekedése elsősorban a fiatal oktatókat érinti, akik még a korlátozottan rendelkezésre álló kutatási lehetőségekkel sem tudnak élni, s ez tudományos fejlődésükre, oktatói működésükre egyaránt kedvezőtlen befolyást gyakorol.

A képzés személyi, tárgyi és financiális feltételei nem követték a hallgatók számának rohamos növekedését, sem összességükben, sem az erőforrások egyetemeken belüli elosztását tekintve. A hallgatóknak általában nincs lehetőségük arra, hogy tanszékek, műhelyek, mesterek köré szerveződő, eleven tudományos közösségek munkájába kapcsolódjanak, és hogy tudásukat tanáraikkal, társaikkal folytatott személyes eszmecserék során ellenőrizzék, gyarapítsák. Javasoljuk a tanulóközösségek helyreállítását, a szakkollégiumok fejlesztését és szaporítását, a tutorrendszer bevezetését.

A jelenlegi körülmények között a kreditrendszer bevezetése is csak súlyosbítja az egyetemi élet és a tanulóközösségek szétzilálódását, és tanszabadság ürügyén a rendszeres és megalapozott tudás elsajátításának követelménye alól kínál felmentést.

Kötelezettségeit gépiesen teljesítő, tudása folyamatos frissítésének lehetőségeitől megfosztott oktató, igénytelen, tájékozatlan, a középiskolából hiányos alapműveltséggel érkező diák – kettejük hallgatólagos és az oktatáspolitika által tettleg támogatott megegyezése, hogy a lehető legkevesebb fáradsággal juthassanak el a végbizonyítványhoz, a futószalag-rendszerű felsőoktatást diplomagyárrá változtatja.

Állásfoglalásunkkal egyszerre kívánjuk szolgálni a jó egyetemi hagyományok megőrzését és a tömeges képzésből származó hátrányok mérséklését. A tömegegyetem kialakulása csak ott nem veszélyezteti az ország, illetve a tudományos élet szellemi színvonalát, ahol a nagy múltú elitegyetemi képzési struktúrák mellett – és nem azok rovására – hódított teret. Tudományegyetemeink ma még nemzetközi összehasonlításban is megállják a helyüket. Rajtunk múlik, hogy az európai felsőoktatáshoz való csatlakozás folyamatát helyzetük megerősítésére vagy pedig lezüllesztésükre használjuk.

 

11. Az egyetemi végzettségek inflálódása ellen

Az országnak nem több egyetemistára, hanem több tudásra van szüksége. E kettő között az összefüggés korántsem magától értetődő. A tudás elsajátításával töltött idő meghosszabbítása jelentheti azt is, hogy az iskolarendszer lassabban, azaz rosszabb hatásfokkal képes csak eleget tenni feladatának. Az egyén számára a felnőtt, önálló élet megkezdésének és a családalapítás időpontjának elhalasztása kényszerűség, aminek állami támogatása ellenkezik fontos társadalom- és népesedéspolitikai célokkal, morális megfontolásokkal. A legjobb gimnáziumi hagyományokat folytató középiskolák gyakorlatának országos elterjesztésétől azt reméljük, hogy az érettségi és az érettségire épülő szakképzési formák számos területen továbbra is kiválthatják az egyetemen töltött 3–5 esztendőt.

Az iskolában töltött idő elnyújtásához azonban jelentős érdekek fűződnek:

• fejkvótaalapú egyetemfinanszírozás mellett az intézmények a felvett hallgatók létszámának növelésében érdekeltek,
• a “tömegtermelés” terhei mentségül szolgálnak az igénytelenség számára,
• az általános és középiskolák is kényelmesebben foghatják fel tennivalóikat, mióta az egyetem kapui szinte mindenki előtt nyitva állnak,
• az oktatásirányítás az európai trendekhez való sikeres alkalmazkodás mutatójaként, egyszersmind szociális vívmányként ünnepli a hallgatói létszám növekedéséről tudósító statisztikákat,
• végül az újabb nemzedékek munkaerő-piaci megjelenésének késleltetése, az aktív (kereső) életszakasz lerövidítése csökkenti a munkanélküliek számát, és leplezi a tényt, hogy egyre kevesebb munkavállalóra van szükség – képzettségük mértékétől függetlenül.

A magasabb iskolai végzettség megszerzésére (esetenként a többlettudás megszerzésére is) irányuló társadalmi igényt azonban tisztelnünk kell. Ha ez – az oktatási rendszer és a nemzetgazdaság lehetőségein belül – a hallgatói létszám növekedésével jár, úgy az oktatásirányítás kötelessége, hogy a felsőoktatás fogadóképességét a képzés színvonalának sérelme nélkül biztosítsa.

Az eleve szűkös induló feltételekre tekintettel nálunk ma több egyetemista okvetlenül több oktatót, jobb infrastruktúrát, több képzésre fordított pénzt kellene hogy jelentsen – ellenkező esetben az egyetem hanyatlása és züllése elkerülhetetlen. Magyarországon az egyetemi hallgatók számának hirtelen növekedése az elmúlt években határozottan rontotta képzettségük színvonalát. Tudományos stúdiumokra alkalmatlan diákok sokaságának megjelenése, a felvételi követelmények lazulása, valamint a tanár–diák kapcsolat és az egyetemi élet elszemélytelenedése még a jobb képességű hallgatókat is visszafogta, elkedvetlenítette.

A tudás társadalmát építő országokban a szakképzés fő területe a felsőoktatás – de nem okvetlenül az egyetem. Szokássá lett újabban különféle reformcélokat az úgynevezett bolognai folyamatra hivatkozva igazolni, okkal és ok nélkül. Ezért kijelentjük: az egységes kétszintű felsőoktatási rendszer tartalmát az egyes területek sajátosságainak megfelelően kell és lehet meghatározni. Ezért nem támogatjuk minden további nélkül a felsőfokú szakképzés és a főiskolai képzés különféle racionális formáinak beolvasztását az egyetemi integráció látszategységébe. A felsőfokú tanulmányok alapozó szakasza (1–3. évfolyam) a dolog természeténél fogva vagy kész szakmai ismereteket nyújt, vagy széles körű és általános alapműveltséget valamely tudományágban. Ahhoz, hogy a tovább tanulni nem kívánók az alapozó időszak végén végbizonyítványt szerezhessenek, olyan specializált programokat kell számukra kidolgozni (vagy megtartani), amelyek közvetlenül és ténylegesen hasznosítható szaktudást nyújtanak. Ez nem minden területen lehetséges, és nem is szükséges. Enélkül a kétszintű képzés bevezetése öncsalás: nem szolgál egyebet, mint hogy minél több fiatal jusson, ámde minél “olcsóbban” jusson egyetemi diplomához. Ehelyett az átjárhatóságot szorgalmaznánk a főiskolák és a kétszintű egyetemi képzés között. Nem felesleges azonban megjegyezni, hogy ma az átjárhatóságot egyazon egyetem fakultásai között is ésszerűtlen, mereven bürokratikus intézkedések akadályozzák. Az erőltetett és többnyire haszontalan látszatintézkedésekbe torkolló egyetemintegráció tanulságai óvatosságra inthetik a “bolognai folyamat” csodatévő erejében hívőket.

A felsőoktatásba való bekerülésnél a tanszabadság elvének érvényesítése nem lehet kizárólagos szempont. Nemcsak azért, mert az egyetemi képzés költségeit továbbra is az egész társadalom viseli, hanem azért is, mert az alkalmatlan vagy gyenge minőségű értelmiséget kibocsátó felsőoktatás hatalmas áron jóvátehetetlen károkat okoz a társadalomnak – hosszabb távon kulturális hanyatláshoz, a kultúra leértékelődéséhez vezethet. Idővel nemcsak az egyetemi diploma veszít értékéből, hanem az értelmiségi szakmákban bekövetkező színvonalesés messze ható közvetett következményeivel is számolnunk kell. Ezért a felsőoktatásban résztvevők körét több ösztönző, korlátozó, illetve szelektáló elv együttes figyelembevételével kellene meghatározni.

Tájékoztatás

Felsőoktatásunk plurális rendszerré vált, az állami intézmények mellett megjelentek az egyházi, alapítványi, illetve magánintézmények, s ezek hallgatói létszáma dinamikusan nő. A mind bonyolultabb és egyre áttekinthetetlenebb intézményrendszer, valamint a megfelelő pályaorientációs szolgáltatások hiánya szükségszerűen megnehezíti azt, hogy a tanulni akarók megtalálják a számukra leginkább megfelelő képzést. Ily módon a fiatalok sok esetben csak menet közben, nehezen és tetemes időveszteség árán tudják módosítani iskolai pályájukat. Fontos lenne, hogy még az intézménybe való bekerülés előtt reális képet alkothassanak a képzés jellegéről, valamint arról, hogy a végbizonyítvány miként hasznosítható a munka világában. Ehhez növelni kellene a felsőoktatással kapcsolatos tájékoztatótevékenység állami támogatását.

Érettségi vizsga

A középiskolában nyújtott teljesítmény mérőszámai, elsősorban az érettségi eredménye a leendő hallgató képességeinek megbízható mutatója lehetne, ha sikerülne az iskolák értékelőtevékenységét egységesíteni, részben függetlenítve azt az oktatástól (vizsgaközpontok, vizsgabizottságok).

Felvételi

Az érettségi tárgyakban azonos követelményekkel megismételt egyetemi tudásellenőrzés felesleges, különösen az itt javasolt rendszerben, ahol az egyetemek sokkal szorosabban működnének együtt a középiskolákkal. “A tudás és a tudósok társadalmába” való bebocsáttatás azonban nem történhet formális és személytelen ismérvek alapján. Az egyetem oktatóinak joga és felelőssége, hogy részben legalább maguk döntsék el, kikkel óhajtanak évekig együtt dolgozni, kiknek a képzéséért vállalnak felelősséget. A választott szak elvégzéséhez kellő sajátos készségeket, elkötelezettséget és a szükséges alapismeretek elsajátítását szerintünk továbbra is az egyetemen kell ellenőrizni. Ennek módját és az alkalmasság ismérveit az egyetem maga állapítsa meg.

Keretszámok

A finanszírozó társadalom képviseletében a kormányzat elvitathatatlan joga, hogy az egyetem vezetésének a keretszámok alakítására tett javaslatával szemben egyetértési jogát gyakorolja, vagy más módon érvényesítse szempontjait.

Hozzájárulás a képzés költségeihez

A társadalomnak jó oka van rá, hogy az egyetemi képzés költségeinek meghatározó részét közpénzekből fedezze, mivel az ott szerzett tudás közvetlen és közvetett hasznából az egész társadalom részesedik. A térítésmentesség ugyanakkor csökkenti az egyetemi diploma megbecsültségét, a képzésben résztvevőket nem ösztönzi a tanulási lehetőségek jobb kihasználására, és a hallgatókat igénytelenné teheti önmagukkal, illetve oktatóikkal szemben. Ezért itt is a köztes megoldás látszik a leginkább megfelelőnek. Az oktatás ne legyen teljesen ingyenes, de a tandíj ne a tényleges költségeket tükrözze, hanem a családok anyagi teljesítőképességéhez igazodjék, s tekintsék azt megtérülő befektetésnek. Hogy a térítési kötelezettség a szegényebb sorsú diákok elől se zárja el a továbbtanulás lehetőségét, kedvező feltételekkel igénybe vehető diákhitel, megfelelő szociális ösztöndíjrendszer biztosítsa annak teljes fedezetét. A tandíjfizetési kötelezettség csak a felsőfokú alapképzés követelményeinek teljesítéséig érvényesüljön. Ez ösztönzést jelenthet a diákok – illetve családjaik – számára, hogy időben és kellő szorgalommal végezzék alapfokú tanulmányaikat, de ne korlátozzák őket az anyagiak a mesterfokozat elérésében. A hallgatók sikeres előmenetelét ellenben, a tandíj összegét többszörösen meghaladó ösztöndíj jutalmazza. A felsőoktatásban való részvétel a diák szorgalmától függően jelentsen a családnak bevételt vagy kiadást.

Sajnos, a diplomások számának nagyarányú növelése anélkül vált elsőrendű oktatáspolitikai céllá, majd valósággá, hogy megbízható vizsgálatok készültek volna a végzettek aktuális és perspektivikus elhelyezkedési lehetőségeiről. A jövőbe invesztálni valóban a legjobb befektetés, de az egyének sorsát – és a közpénzek felhasználását – egy képzelt jövő megalapozatlan várakozásaihoz igazítani felelőtlenség. Ezért azt javasoljuk, hogy a felsőoktatási keretszámok és ezen belül az egyes területek stratégiai tervezésénél együttesen vegyék figyelembe:

• a létező tudományos közösség szándékait,
• a hallgatói érdeklődés alakulását,
• valamint a rendelkezésre álló vagy előteremthető személyi és tárgyi kapacitások teherbíró képességét.

 

12. Szervezet és gazdálkodás

A felsőoktatás és a társadalom valóságos igényei közti szorosabb kapcsolatok kialakítása javaslataink egyik kiindulópontja volt. Törekvéseinkkel azonban szögesen ellenkezik az egyetemek kiszolgáltatása a piac igényeinek. Ez utóbbiak napi aktualitásokat követnek, az egyetem hosszabb távra tervez, s rendeltetése nem az alkalmazkodás, hanem legalább annyira a kívánatos változások előidézése. A piac értékítélete ezzel szemben egy tevékenység vagy tudásnem üzleti jövedelmezőségét fejezi ki.

Az egyetem addig tudja betölteni feladatát a kultúra átadása és megújítása körül, ameddig ott a tudás értékelése kizárólag igazsága és erkölcsi haszna szerint zajlik. Ezért el kell utasítanunk a felsőoktatási intézmények szervezeti rendjének a gazdasági ésszerűség ide nem illő szempontjai szerint szándékolt átalakítását.

Tiltakozunk az állami egyetemek magánosítása ellen! Az állam ne adhassa át fenntartói jogait magánszervezetnek, kiváltképpen ne tehesse meg ezt a hatékonyabb gazdálkodás és vagyonkezelés szempontjaira hivatkozva. Az oktatásügy azon közszolgáltatások egyike, amelyeknek azért kell köztulajdonban maradniuk, mert rendeltetésük ellene mond a piaci haszonelv érvényesítésének.

Hatékonyabb gazdálkodásra, az intézmények munkájának komplex értékelésére ugyanakkor valóban nagy szükség volna. Az egyetem gazdálkodását irányító szakembereknek, valamint az intézmény finanszírozásában részt vevő hatóság vagy gazdasági szervezet képviselőinek azonban nem az intézmény legfőbb vezető testületeiben kell helyet foglalniuk. Az egyetem gazdasági működéséért felelős irányító testület a szenátus által választott rektor alárendeltségében működjön. Elfogadhatatlannak tartjuk azt is, hogy az egyetem irányító testületeiben az egyetemen kívüli (állami, önkormányzati, gazdálkodó) szervezetek képviselői többséget alkothassanak.

A felsőoktatási intézmények működésének visszásságait ne autonómiájuk rovására, hanem a felelősség, a nyilvánosság és az átláthatóság elvének fokozott érvényesítésével igyekezzünk felszámolni. Tartsuk szem előtt, hogy a takarékos és hatékony gazdálkodás a felsőoktatásban csak akkor valósulhat meg, ha az oktatók és intézményvezetők ebben érdekeltté válnak. A megoldást ezért nem a szabad döntések mozgásterének szűkítésében, hanem tágításában látjuk. Ma sokszor az életidegen előírásokhoz történő alkalmazkodás – vagy ezek kijátszása – teszi pazarlóvá az intézmények gazdálkodását. Az egyetemek maguk végezzenek érdemi stratégiai elemző-tervező munkát, és ennek eredményeit vegyék figyelembe a felvételi keretszámok megállapításánál ugyanúgy, mint az akkreditációs folyamat során.

A normatív támogatásban részesülő képzési formák esetében a képzési követelményeket az eddigieknél körültekintőbben és nagyobb szigorral kell megállapítani. Csak szakmailag jól megalapozott, koherens fejlesztési terv alapján kerülhessen sor a különféle felsőoktatási intézmények akkreditációjának megújítására.

Ragaszkodunk az egyetemen dolgozók közalkalmazotti jogállásának fenntartásához, annál is inkább, mivel a nemzetközi összehasonlításban reménytelenül lemaradó hazai jövedelmi viszonyokért egyedül ez nyújt számukra némi kárpótlást. A teljesítmények jutalmazása, ellenőrzése és értékelése az oktatás minőségének különb ösztönzője, mint a fenyegető létbizonytalanság.

Végül ellenezzük a normatív támogatás tervezett reformját, amely az egyes felsőoktatási intézmények iránt mutatkozó hallgatói kereslet arányában osztaná el a költségvetési támogatás képzésre szánt hányadát. Ez az intézkedés a tömeges érdeklődésre számot nem tartó, de tudományos szempontból nagy jelentőségű szakokat reménytelen helyzetbe hozná. A jelenlegi körülmények között azzal is számolni kell, hogy az egyetemi képzésre kevéssé alkalmas, de az oktatás- és társadalompolitika által odaterelt hallgatók többsége nem az igényes, magas színvonalú képzést nyújtó intézményeket fogja előnyben részesíteni, hanem azokat, ahol a legkisebb erőfeszítéssel juthatnak diplomához. A hallgatói “kereslet” tehát a normatív támogatás mértékének megállapításánál csak kiegészítő szerepet tölthet be.

A fentiek értelmében javasoljuk a Felsőoktatási Törvény módosításáról szóló előterjesztés visszavonását vagy elutasítását. Hogy a hallgatókért (a hallgatói “kereslet” alapján elnyerhető normatív támogatásért) versengő, menedzserek és befektetők által irányított, tömegtermelésre kényszerített egyetem rémképe kormányzati célként jelenhetett meg, jól mutatja, hová vezet a nyilvános viták eredményeire érdemben nem támaszkodó, oktatáspolitikai voluntarizmus.

(2004. április)

 

A javaslatokat a Védegylet Oktatáspolitikai Műhelye készítette. Szerkesztők: Bajomi Iván és Lányi András (ELTE Társadalomtudományi Kar)

A Műhely tagjai: Horváth Zsuzsa az Országos Közoktatási Intézet Értékelési és Vizsgaközpont vezetője, Karátson Dávid egyetemi docens (ELTE Természettudományi Kar), Székely Mózes tudományos főmunkatárs (MTA – ELTE Kommunikációelméleti Kutatócsoport), Varga Attila tudományos munkatárs (Országos Közoktatási Intézet), Vida Gábor az MTA rendes tagja, az MTA Ökológiai Kutatóintézetének igazgatója

Baloldaliak az EU Alkotmányos Szerződéséről.

A Konvent alkotmánytervezetéhez való viszonyunkat kétfelől is érdemes átgondolnunk. Egy maximális és egy minimális stratégia szempontjából.

Ez az alkotmánytervezet – vitathatatlanul – a globális kapitalizmus jelenlegi fázisának neoliberális elgondolásait fejezi ki, védi és oltalmazza – közjogilag. Megfelel a magántulajdonosok tevékenységcseréjét összekötő piac szupremáciájának, a TNC-k uralmának, a közjavak, közszolgáltatások lejáratásának stb. Alapvonásaiban nem a munkatársadalom és nem a népek Európáját, hanem a tőke, a politikai osztályok az eurokrácia elgondolásait tükrözi.

Mégis: figyelembe véve a globális kapitalizmus erőviszonyait, azt, hogy objektíve nincs forradalmi helyzet, érdemes felvetni: van-e pozitívuma az európai egység – alkotmányozáson, még ha neoliberális szellemiségű alkotmányozáson keresztül is – erősítésének? Milyen tendenciáit lehet erősíteni a tervezetnek – egy igen kevéssé aktuális maximális stratégia, a radikális elutasítás álláspontjának minimális alternatívájaként?

Azt gondolom, hogy ha a belátható közeljövő a "kapitalizmus kapitalizmus ellen" versenyét mint világgazdasági régiók (Észak-Amerikai Szabadkereskedelmi Megállapodás – Európai Unió – Délkelet-Ázsia) versenyét állítja előtérbe, akkor érdemes arra törekedni, hogy az EU ne maradjon egy USA-hegemóniájú, egypólusú világrend alárendelt tagja, hanem – lehetőleg békés eszközökkel – emancipálja önmagát.

A továbbiakban a szociális kérdésben és a szociális jogokban rejlő előrelépési lehetőségre szeretnék javaslatot tenni. A szociális kérdés – noha a közbeszédben gyakran keveredik vele – nem azonos a szociális jogok kérdésével. A jog csak egy vetülete, konfliktusfeloldó és -szabályozó technikája a nála lényegesen szélesebb és összetettebb szociális kérdésnek. Utóbbinak a kapitalizmusban gazdasági (például munkaerőpiaci helyzet, munkabérszínvonal, munkanélküliség), történelmi (fejlett, fejletlen ország stb.), politikai (például munka-tőke közötti erőviszonyok, kormányzati irányvonal, érdekegyeztetés stb.) szociálpolitikai (az egészségügy és a társadalombiztosítás milyensége, az aktív és passzív népesség aránya stb.), de még kulturális összetevői is vannak. (Ezek konkrét elemzésére egy maximális stratégia alkalmassága estén nyílna lehetőség, és válna ez egyben szükségessé).

Mit tudnak a szűkebben vett szociális jogok dimenziójával kezdeni az eurobaloldal, az ESZF, a nemzetközi civil társadalom baloldali képviselői? Mindenekelőtt két dolgot:

• Mutassunk rá arra, hogy az alkotmánytervezetben történt némi előrelépés, miközben visszalépés is. A mérleg kb.: 1,5 lépés előre – 1 lépés hátra.
• Az EU – 25 nemzetállamának szövetségével – egy unikális, egyedi közjogi konstrukció, kvázi államszövetség, ahol külön kezelik a közös ügyeket és külön a nemzeti hatáskörbe tartozókat. Azonban fejleszthető, sőt fejlesztendő konstrukció az unió, pilléreivel együtt.

Mindkét szempontot figyelembe kell vennünk, ha az alkotmánytervezet szociális jogokra vonatkozó részét elemezzük és értékeljük, s ebből vonhatom le azt a következtetést, amelyet már írásom címében is jelöltem. Azt gondolom, hogy ebben is van radikalizmus, bátor követelés, mégpedig a nemzetközi szolidaritásra és az európai humanizmus értékrendjére építő követelés, aminek megvalósításáért sokat kell küzdenünk.

A szociális jogok nem tartoznak sem az EU I. pillérébe, a három gazdasági közösségébe, sem a II., közös kül- és biztonságpolitikai pillérébe, sem a III., bel- és igazságügyi együttműködést tartalmazó pillérébe. Jogilag sem a közösségi jog elsőbbségi körébe tartozó dokumentumok foglalkoztak vele, mert nem Rendelet és még csak nem is kötelezően harmonizálandó Irányelv (direktíva) tartalmazta a szociális jogokat, hanem csupán jogi ajánlások. Tehát nem kötelező joganyagok, igaz, figyelembe vehetőek, vagy akár a nemzeti hatóságok által belső jogalkotással átvehetőek, harmonizálhatóaknak tekinthetők. Az alkotmánytervezetig ez volt a jogi helyzet, s ez a státusa jelenleg is az EU két legfontosabb szociális jogokkal foglalkozó dokumentumának, nevezetesen: a munkavállalók alapvető jogait tartalmazó 1989-es és az Európa Tanács eredetileg 1961-es Európai Szociális Chartájának. Most némiképp fordult a kocka:

Az alkotmánytervezet elfogadásával jogilag kötelező lesz az unió Alapjogi Chartája (ami az alkotmánytervezet II. része), azaz bekerült a kötelező joganyag körébe a Nizzai Szerződés rendszertanában a szabadságjogok közé, s ez de iure előrelépés. (Szemben a liberális felfogással, nem tesz különbséget ugyanis az első és második generációs jogok, negatív és pozitív jogok között.)

Csakhogy: az a problémánk vele, hogy kevés jog van benne, kevés garanciával, s túl tömören. Röviden: tartalmilag szegényesebb védelmet ad, mint a két előbb megnevezett dokumentum. Ezeket az unió Alapjogi Chartájának preambuluma – s ez jó hír – meg is erősítette, de amelyek ettől még ma sem kötelezőek, csak ajánlási rangúak maradnak. (A luxemburgi Bíróság esetjoga azonban alkalmazhatja ezeket.)

Tehát az Alkotmány elfogadása esetén az unió másfél lépést tenne előre, hogy aztán rögtön vissza is vegyen belőle, amikor a kötelező joganyagot, a főleg az alkotmánytervezet III., Egyenlőség és IV., Szolidaritás címe alá tartozó jogainkat soványan határozza meg. Azaz a csekély, mindössze védelmi minimumokat adó uniós jogokat – minden tételes jogi rendelkezés esetében – a nemzeti jogszabályok és gyakorlat által megállapított szabályokkal összhangban kell alkalmazni. Például: a munkavállalói jogokat (II-27. cikk), a gyermekmunka tilalmát (II-32. cikk), szociális biztonsághoz való jogunkat, a fiatalok (II-34. cikk), az idősek jogait (II-25. cikk) is ez a szabályozás jellemzi. Következésképp: tartalmilag nincs előrelépés. A III. és a IV. cím körében kezelt jogok deklaratívak, ellátási szintekkel és jogvédelmi garanciákkal kevéssé foglalkoznak, s ennyiben szegényesebbek is, mint a korábbi, két ajánlási rangú dokumentum.

Árulkodó, hogy a fiatal munkavállalókat uniós szinten és kötelező erővel kell védeni a gazdasági kizsákmányolással szemben (II-32. cikk). Ez progresszív tilalom, de látható: nem a munkáé általában, csak a gyermekmunka kizsákmányolása tilos az Unióban. Igaz, ha a munka kizsákmányolása lenne tiltott, be kellene csukni a kapitalista üzemet, s ez már nem a minimális stratégia körébe tartozó követelmény. De a jelenlegi unió jellegét jól szemlélti ez az ellentmondás: ami a különös gyermekmunkánál tilos, az nem tiltott, tehát megengedett a nem gyermeki, felnőtti munkával kapcsolatban.

További jellemző negatívum a II. 15. cikk is: a foglalkoztatás megválasztásának szabadságával, ami szabadságjog, hogy ne a munkához való szociális jogként foglalkozzanak vele.

Előrelépés van a férfiak és nők közötti egyenlőségben (II. 23. cikk), amelyet: "minden területen, így a foglalkoztatás, a munkavégzés és a díjazás területén is biztosítani kell", s ahol az egyenlőség nem zárja ki a szükséges pozitív diszkriminációt. (Az ATTAC Franciaország támasztotta 21 követelményéből ezt az egyetlent, egészében elfogadták.)

Az alkotmányos szerződés jogi szempontú, szociális jogok felőli kritikája tovább folytatható. Javaslatom: tegyünk erős ellenjavaslatot a strict liberalizmussal írt alkotmánytervezettel szemben. Azért, hogy

először: a szociális jogok az európai konstrukció közös hatáskörébe kerüljenek át;

és másodszor: azért, hogy tartalmilag gazdagodjanak (például a lakhatáshoz való joggal, a munkához való joggal, az egészséges környezethez való joggal stb.), és jogvédelmi garanciák kerüljenek a deklarált jogok mögé.

A laza koordinációjú szociálpolitikát tovább kell vinni, s a minimumszintek emelésével közelíteni kell az egyes országok eltérő helyzetét. Közelíteni kell az egészségügyi és szociális ellátások rendjét, egy érdemi, de rugalmas koordinációval, melynek reális célja lehet: a két korábbi, ajánlási státusú charta védettségi színvonalának elérése, kötelezővé tétele.

Röviden, javaslatunk: előre az EU IV. szociális pillére felé!

Baloldaliak az EU Alkotmányos Szerződéséről.

 

Az Európai Unió állam- és kormányfői 2004. október 29-én Rómában, ünnepélyes keretek között aláírták az Európai Unió Alkotmányos Szerződését. Ezzel az aktussal kezdetét vette az alkotmányozási folyamat harmadik szakasza, a tagállamok megerősítési eljárása. Ennek két alkotmányos formája lehet, az egyik a legfelsőbb népképviseleti szerv általi, a másik a referendum útján történő ratifikálás. A sort Litvánia nyitotta: a Sejmas november 11-i ülésén a litván képviselők alkotmányuk szerint egyszerű többséggel erősítették meg az Alkotmányos Szerződést. A folyamat folytatódik: mire ez az írás megjelenik, legjobb reményeink szerint Olaszország és Magyarország már 2004-ben meghozta a megerősítéshez szükséges döntést. Az EU-tagok többsége 2005-re tervezi ezt a lépést, így joggal bízhatunk abban, hogy a kitűzött céldátumig, 2006. november 1-jéig a hatályba lépésnek nem lesz akadálya a hiányzó tagállami akarat.

Az eljárást az egyes államok saját belső alkotmányos rendjüknek megfelelően alakítják ki. Jelenleg többségükben a parlamenti utat választották, de jelentős azon országok száma, ahol népszavazás formájában történik majd a megerősítés. Hogy melyik ország miért dönt egyik vagy másik forma mellett, azt sok tényező befolyásolja. A választásra belpolitikai, aktuálpolitikai szempontok és természetesen az adott nemzeti alkotmányos rend sajátossága is hatással lehet. Gyakorta kívánják összekapcsolni más szavazási aktusokkal (például Csehország a parlamenti választásokkal), vagy más különleges helyzetekkel (például az Egyesült Királyságban a soros brit elnökség alatt szeretnék lebonyolítani a referendumot). Az mindenképpen helytelen lenne, ha a két eljárási formát, a parlamenti döntést és a referendumot egymással szembeállítanánk, és a döntés legitimációs alapját e szerint minősítenénk. 2003-ban az Európai Parlamentben nagy vita alakult ki azon javaslat kapcsán, amely szerint minden tagállamban referendum formájában történjék a megerősítés. Végül is a realistább állásfoglalás érvényesült, miszerint minden tagállamban azon körülmények mérlegelésével határozzanak, amelyek az adott állam alkotmányos berendezkedéséből következnek, és jobban hozzájárulnak az Alkotmányos Szerződés hatályba lépésének sikeréhez.

Magyarországon az Országgyűlés pártjai között egyetértés alakult ki a megerősítés parlamenti formáját illetően. Ez a konszenzus azon alapul, hogy a magyar társadalom 2003 áprilisában népszavazáson nyilvánította ki elkötelezettségét az európai integráció mellett. Az Alkotmányos Szerződésben javasolt új intézményi és eljárási megoldásokat számunkra igen nehéz összevetni a régi gyakorlattal, hiszen az új tagállamok polgárainak aligha lehet erre vonatkozó érdemi tapasztalata, ismerete. Végezetül az Európai Unió jellege az Alkotmányos Szerződésben foglaltak alapján nem változott meg karakterisztikusan. Nincs tehát arra szükség, hogy az Alkotmány hatályba lépését követően a tagállamok szuverenitásuknak vagy jogalkotó hatásköreiknek újabb elemeit ruházzák át a közösségi intézményekre, és azokat a továbbiakban együttesen gyakorolják. Ezért is helytálló az az álláspont, hogy az Alkotmányos Szerződés parlamenti eljárásban történő megerősítése biztosítja az új Európai Alkotmány demokratikus legitimációját.

Ehhez a gondolatmenethez szorosan hozzákapcsolódik az új Alkotmányos Szerződés jellegének meghatározása, amely választ ad arra a kérdésre, hogy tulajdonképpen milyen természetű jogi dokumentumról van szó. Az Európai Unió működése, fejlődése során a kezdetektől fogva jól kiépített alkotmányos alapokkal rendelkezett. A Szén- és Acélközösséget, a Gazdasági Közösséget, az Atomenergia Közösséget létrehozó szerződések és az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződés teremtették meg ezt a közjogi fundamentumot. Ezek kiegészültek az Egységes Európai Okmányban, az Amszterdami és a Nizzai Szerződésben foglaltakkal. Ez a folyamat vezetett el az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének megalkotásához. Az alkotmányos alapok kiszélesedése mellett, azzal párhuzamosan kialakult és gazdagodott a közösségi vívmányok rendszerén belül egy alkotmányos követelményrendszer is (második generációs társulási megállapodások rendelkezései, a koppenhágai kritériumok, az Amszterdami Szerződés stb.), amelyek a csatlakozó országok számára is kötelező jelleggel bírtak.

Az új alkotmány tehát egy több évtizedes fejlődés eredményeként kialakult rendszer reformját és korrekcióját foglalja magában – megteremtve a következő évtized európai együttműködésének alapjait. Az új dokumentum formáját tekintve tehát szerződés, amelyet az alapszerződésekre érvényes szabályok szerint kell elfogadni és ratifikálni a tagállamoknak. Tartalmában azonban megfelel az alkotmány általános kritériumainak. Mivel teljesíti az alkotmányok fő funkcióit: meghatározza a hatalomgyakorlás feltételeit és korlátait, rögzíti a polgárok jogait az Európai Unióval kapcsolatban, valamint szabályozza az Unió intézményeit, azok hatásköreit, a jogalkotási eljárás szabályait. Egyszóval: eleget tesz az alkotmányokkal szembeni tartalmi követelményeknek.

Az Európai Unió Alkotmányának megszületése semmiképpen sem jelenti azt, hogy ezzel a lépéssel egy "szuperállam" születik, hogy létrejön az Európai Egyesült Államok, amely egy föderatív állam, és ezzel kizárólagossá válna az Európai Unió szupranacionális jellege. Nem változik meg az Európai Unió természete, nem következik be a nemzetállamok visszaszorulása. Sőt az alkotmány a hatáskörök pontosabb meghatározásával a szubszidiaritás érvényesülésének folyamatos, a nemzeti parlamentek általi ellenőrzésével hivatalos védelmet nyújt a tagállamoknak és az uniós polgároknak az uniós intézmények lopakodó hatáskör-kiterjesztésével szemben.

Az Alkotmányos Szerződés "lelkét" az I. és II. fejezet adja. Az unió meghatározásáról és célkitűzéseiről, valamint az alapvető jogok chartájáról szóló részek egyben meghatározzák az unió természetét, és kifejezik azt a törekvést, hogy az integrációs folyamat középpontjában az emberek állnak. Az Alkotmányos Szerződés harmadik részében aprólékosan rögzítik az unió minden egyes politikai területre vonatkozó tevékenységének szabályait. Mindennek, a túlzott részletezés ellenére, garanciális jelentősége van.

Az Alkotmányos Szerződést nagyszámú jegyzőkönyv, melléklet és nyilatkozat egészíti ki. A 36 jegyzőkönyv, közöttük 8 új (például a nemzeti parlamentek szerepéről, a szubszidiaritás elveiről, a strukturált állandó védelmi együttműködésről, az átmeneti rendelkezésekről stb.) ugyanolyan jogi erővel rendelkezik, mint maga az Alkotmányos Szerződés. Így valamennyit az Alkotmánnyal együtt ratifikálniuk kell a tagállamoknak. (Mindez azonban nem terjed ki a nyilatkozatokra.)

Az alkotmányozási folyamat során sikerült érvényesíteni a legfontosabb magyar törekvéseket. Remélhetőleg a 25 tagúra bővített Európai Unió működőképes marad. Tagjai között érvényesül az egyenjogúság és a szolidaritás. 2014-ig érvényben marad a bizottság összetétele kapcsán az egy tagállam – egy biztos elv mint a tagállami egyenjogúság fontos kifejeződése. Erősödik az együttműködés közösségi jellege. Az úgynevezett megerősített együttműködés szabályozásával elkerülhetővé válik az úgynevezett többsebességű Európa kialakulásának veszélye.

Minden kétséget kizáróan a legjelentősebb magyar siker az, hogy a szerződés tartalmazza a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak garantálását. Már az alkotmányozás konventbeli első szakaszában több magyar módosító indítványban kezdeményeztük a kisebbségi jogok beemelését az uniót meghatározó értékek sorába. Ez ekkor még nem kapott elegendő támogatást. A Kormányközi Konferencián azonban 2003 őszén a magyar kormánynak sikerült az Olasz Elnökség hathatós segítségével megszerezni a többség egyetértését javaslataink kapcsán. A véglegesített szöveg nem fejez ki, és nem elégít ki minden ezzel kapcsolatos magyar igényt, de jelentősége ebben a formában is vitathatatlan, hiszen ezzel a kisebbségi jogok védelme az integrációs folyamatot meghatározó értékek sorába került. Ezzel a hatályba lépést követően az európai kisebbségvédelmi rendszer újabb fontos elemmel bővül.

A közösségi bíróság e szakaszra vonatkozó értelmezése tovább szélesítheti az alkotmányos rendelkezés fogalmi határait. Az Európai Parlament legfrissebb állásfoglalása szerint ezek az értékek további preferenciakövetelményeket jelentenek a jövőbeli bővítésekkel kapcsolatban is, és alapot adhatnak szankciók kivetésére olyan tagállamokkal szemben, amelyek tartósan és súlyosan megsértik azokat.

 

 

A magyar közvélemény jelenleg meglehetősen keveset tud az Alkotmányos Szerződésről. A tájékozottabbak is inkább az egyes intézményi változások kapcsán az ahhoz fűződő vitákat ismerték meg. Ezeknél azonban sokkal fontosabb és lényegesebb az Alkotmányos Szerződés tartalma, az abban foglalt értékek és célkitűzések, a felvázolt európai modell, tehát mindaz, ami következő évtizedeinket is meghatározza.

Minden alkotmány – normatív tartalmú alaptörvényjellege mellett – egy víziót is kifejez. Programatikus elemeket, értékeket és célokat is tartalmaz. Nincs ez másként az Európai Unió Alkotmányos Szerződése esetében sem.

1) Tartalmi szempontból a tervezet egyik leglényegesebb vonása az európai szociális modell tükröződése. A szociális tartalom kialakításában és annak erősítésében meghatározó szerepe volt az európai szocialistáknak. Állásfoglalásukban hangsúlyozták a szociális modell védelmének és továbbfejlesztésének igényét, a gazdaságpolitika, a foglalkoztatáspolitika és a szociális politika összehangolásának szükségességét. Álláspontjuk szerint az unió gazdasági erejét a teljes foglalkoztatottság és a magas szintű szociális biztonság megteremtése érdekében kell felhasználni. Ezek a törekvések az Alkotmány szövegében is kifejezésre jutottak.

Az Alkotmányos Szerződésben körülírt európai modell olyan értékeken alapul, mint az egyenlőség – amelyet az Alkotmányban egy sorban említenek a szabadsággal, a demokráciával és a jogállamisággal -, mindenképpen egy új szemléletet fejez ki. A korábbiakban a magas szintű foglalkoztatás követelményét, megfelelően a lisszaboni folyamat célkitűzéseinek, felváltotta a teljes foglalkoztatottság igénye. A szegénység felszámolása, a férfiak és a nők egyenlősége, az emberi jogok védelme, a gyermekek jogainak biztosítása, a nemzedékek közötti szolidaritás, a környezet védelmével párosuló, kiegyensúlyozott gazdasági növekedés, a gazdasági-társadalmi területi kohézió, a szociális piacgazdaság keretei között érvényesülő tisztességes verseny és a tagállamok közötti szolidaritás határozzák meg az európai modell tartalmát.

Az alkotmányozás folyamatában nagy hangsúlyt kapott a foglalkoztatás és a szociális politikák összhangjának megteremtése. Az ünnepélyes nyilatkozatok helyett ugyanolyan szigorú koordinációra van szükség, mint amilyen a gazdasági és pénzügyi politikák esetében már érvényesül. Az Alkotmányos Szerződés megteremti ennek lehetőségét, és megadja a továbbfejlesztés esélyét.

Napjainkban egyre határozottabb az az igény, hogy az Európai Stabilitási Paktum mintájára alkossák meg az Európai Szociális Paktumot, amelyben az előzőhöz hasonló szigorú követelményeket rögzítenének a minimumjövedelmekre, valamint az oktatásra vonatkozó állami kiadások mértékére, szintjére vonatkozóan. Hozzá kell tennem, hogy ezeknek az alapértékeknek és célkitűzéseknek nem pusztán ideológiai, politikai jelentőségük van, hiszen az Európai Közösségek Bírósága értelmezéseinek kialakításában ezekből az elvekből indul ki.

2) Az Alkotmányos Szerződésben, annak sokrétű szociális tartalma mellett számos olyan változást fogalmaztak meg, amelyek egy demokratikusabban működő, az emberek számára is átláthatóbb és hatékonyabb Európai Uniót alapoznak meg. Ebből a szempontból is nagy jelentősége van annak, hogy az Alapvető Jogok Chartája az Alkotmányos Szerződés részévé vált, így ezzel jogilag is kötelező erővel bír. A 2000 decemberében Nizzában elfogadott dokumentum az Európai Unió első átfogó megnyilvánulása az emberi jogok kapcsán. Számos új elemmel gazdagítja az emberi jogok hagyományos katalógusát, ebben az összefüggésben külön jelentősége van a Szolidaritás címet viselő IV. fejezetnek, amelyben a munka világával kapcsolatban fogalmaznak meg új jogokat (például jog a munkaközvetítői szolgáltatás igénybevételéhez, az indokolatlan elbocsátásokkal szembeni védelem, a tisztességes és igazságos munkafeltételek biztosítása, a család és a munka védelme stb.).

Az igazságszolgáltatásról szóló VI. fejezet 47. cikkelyében rögzíti, hogy az államnak segítséget kell nyújtani azoknak, akik az igazságszolgáltatás igénybevételéhez nem rendelkeznek elegendő anyagi forrásokkal. Ezzel áll nagyon szoros kapcsolatban a Magyar Országgyűlés által elfogadott törvény (az úgynevezett nép ügyvédjéről szóló törvény, amelyben az állami költségvetési forrásokból biztosítanak a szociálisan rászorulók számára ingyenes jogi tanácsadást).

Az alkotmányos rendelkezések eredményeképpen az uniós intézmények sorában jelentősen megerősödik az Európai Parlament, a jogalkotási folyamat egyenrangú résztvevőjévé válik, nő az ellenőrzési jogköre és befolyása személyi ügyekben, valamint megválasztja az Európai Bizottság elnökét. Mindezzel pozíciója közelít a parlamentarizmus általános követelményeihez.

Ezzel párhuzamosan az unió demokratikus működésében jelentősebbé válik a nemzeti parlamentek szerepe. Nyomon követhetik a közösségi jogalkotás folyamatát, fellépési lehetőséget kapnak, ha a jogszabály-kezdeményezés túllépi az Alkotmányban rögzített hatásköröket. Rendelkezésükre állnak az unió olyan közös intézményeinek működéséről szóló beszámolók is, mint az Europol és az Eurojust. Mindez tovább erősítheti az Európai Unió demokratikus legitimációját.

Az Alkotmányos Szerződésben elismerik a szociális partnerek uniós szintű szerepét, a szociális párbeszéd fontosságát. Az uniós intézmények dialógust kívánnak folytatni a civil és egyházi szervezetekkel egyaránt. Az Alkotmányos Szerződés olyan új, közvetlen, demokratikus formát hozhat létre, amelynek alapján 1 millió uniós állampolgár felhívással fordulhat a bizottsághoz, jogszabályalkotás vagy intézkedés érdekében.

Az uniós intézmények tevékenysége is átláthatóbbá válik. Az egységes jogi személyiség deklarálása, a pillérszerkezet átalakulása, a jogi eszközök egyszerűsítése (amelyek száma 15-ről 5-re csökkent), a Miniszterek Tanácsában zajló jogalkotási folyamat nyilvánossága elősegíti a jobb átláthatóságot. A hatékonyabb működés feltételeit erősíti a több évre szóló programok kidolgozása, a minősített többséget igénylő döntések jelentős térnyerése, az úgynevezett megerősített együttműködés kiterjesztése. Végül pedig egyértelműen rögzítették a közösségi jog elsődlegességét a nemzeti jogokkal szemben.

3) Mindezek mellett az Alkotmányos Szerződésben a biztonságosabb Európa megteremtését elősegítő feltételek is világosan körvonalazódnak. A szabadság, biztonság, igazságosság övezetének kiépítése az Európai Unió legambiciózusabb programja. Ezeket az 1999-ben Tamperében meghirdetett célokat az európai közvélemény is egyértelműen támogatja. Az itt megvalósuló együttműködés eredményességének fontos előfeltétele az Egységes Európai Igazságszolgáltatási Térség kialakítása, a kölcsönös bizalom alapján a bírósági határozatok elismerése és végrehajtása, valamint a további jogharmonizáció, amely a büntető-, anyagi és eljárási jogra egyaránt kiterjed.

A nemzeti hatóságok közös operatív akcióinak is megteremtették az alkotmányos alapjait. Az Alkotmányos Szerződés lehetővé teszi, hogy a határokon átnyúló súlyos, valamint az unió érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére új intézményként létrehozzák az Európai Ügyészséget. Ezen bűncselekmények kapcsán a nemzeti bíróságok előtt ez a szervezet láthatja majd el az ügyészi feladatokat. Mindezek jól illusztrálják azt a hosszú folyamatot, amely a bel- és igazságügyi együttműködés területén egyértelműen a közösségi modell erősödését tükrözi.

Az Európai Tanács legutóbbi ülésén döntött a Tamperei Program folytatásáról. A 2010-ig terjedő időszakra teljesítendő feladatokat tartalmazó Hágai Program alapján tovább erősödik a korábban szigorúan kormányközi együttműködésen alapuló döntések közösségi politikává történő átalakulása.

 

 

Az alkotmány érvényesülésének folyamata álláspontom szerint nem csak az unión belüli viszonyokat befolyásolja. Az első és második rész rendelkezései, az értékek és célkitűzések meghatározása, az Alapvető Jogok Chartája egyben hatást gyakorol a nemzeti alkotmányfejlődésre is. Az alkotmányügyi gondolkodásban régóta számon tartják azokat a külső hatásokat, amelyek a nemzetközi szerződésekből, az emberi jogi nemzetközi dokumentumokból vagy az emberi jogi bíráskodásból származtak, amelyek közvetve vagy közvetlenül formálták a nemzeti közjogi berendezkedést. Nem lesz ez másként az Európai Unió Alkotmányos Szerződése esetében sem. Hatása, szemlélete, példája kiterjed a tagállamokra, befolyásolja az ottani alkotmányos vitákat. Ez alól Magyarország sem vonhatja ki magát.

Az új magyar alkotmány megalkotásával kapcsolatos törekvések számára új ösztönzést jelenthet az Európai Alkotmány, számos, korábban vitatott kérdésben eligazítást nyújt, hiszen a szociális értékek erőteljes kifejezése vagy a szociális párbeszéd fontosságának elismerése, a szociális partnerek szerepének deklarálása egyben valódi válasz azokra a vitákra, amelyek Magyarországon 1995-96-ban, az új alkotmány előkészítésekor megosztották az akkori kormánykoalíciót. Az Európai Alkotmány után megerősödhetünk abban, hogy nincs európai szociális modell, nincs demokratikus társadalom ezen értékek és intézmények nélkül.

Baloldaliak az EU Alkotmányos Szerződéséről.

Európa egyesítésének gondolata egészen a Római Birodalom bukása utáni időkig nyúlik vissza. Nagy Károly szeme előtt is a régi Róma fénye lebegett, amikor az antik világ felbomlása után elsőként kívánta Európát egyesíteni.

Később a keresztény királyok a Szentföld visszaszerzése érdekében, majd a terjeszkedő Oszmán Birodalom ellen kívánták Európát összefogni. Az egyesítési kísérletek részlegesen sikeresnek is mondhatók, hiszen például a Német-római Birodalom vagy nyolcszáz évig állt fenn és a Közép-Európát egyesítő Habsburg-uralom is több száz évig tartott.

A huszadik században aztán szinte minden évtizedben felbukkant egy-egy elképzelés, míg végül a francia külügyminiszterről elnevezett Schuman-terv sikeresen megvetette a mai Európai Unió alapját, az Európai Szén és Acél Közösséget. A részt vevő országok száma két évtizeden keresztül változatlan maradt, majd a közösség egyre gyorsuló ütemben kezdett bővülni, míg végül az elmúlt májusban huszonöt tagúvá vált, és még nincs vége, mert hamarosan Románia, Bulgária is tagja lesz az uniónak, és hosszabb távon nyilván nem hagyhatók ki a balkáni országok és Törökország.

Azt, hogy a bővülő uniónak valamilyen alkotmányra lenne szüksége, a leakeni nyilatkozat (2001. december) veti fel, de mint hosszabb távú perspektívát. A leakeni nyilatkozat alapvetően rendet akart tenni az unió életét addig szabályzó mintegy nyolc különböző szerződés egyre áttekinthetetlenebbé váló szövegei között, ezért egy konvent összehívását határozta el, amelynek 105 tagú testületébe már meghívták a csatlakozásra váró tizenhárom ország (a már csatlakozott tíz és Románia, Bulgária és Törökország) képviselőit is. A Konventben tizenegy munkacsoport foglalkozott az alkotmány egyes részterületeivel, és mikor már jó ideje (közel egy éve) vitatkoztak, Giscard d'Estaing, a Konvent elnöke, előállt egy alkotmánytervezet vázlatával, amelyet már csak fel kellett öltöztetni és egy kicsit vitatkozni rajta.

Az ilyen módon végül is elkészült és a kormányfők által aláírt alkotmány négy fő részre oszlik, amelyet az alkotmány szerves részét képező, kötelező erejű jegyzőkönyvek és a nem kötelező erejű nyilatkozatok egészítenek ki.

Az alkotmány első része lényegében az unió szervezeti felépítését tartalmazza, és tulajdonképpen ez az a rész, amin a Konvent vitatkozott, ugyanis az alapvető jogokkal foglalkozó második részt az Európa Tanács egy még az ötvenes évekre visszanyúló anyagából vették át (némi kiegészítéssel), az alkotmány legnagyobb részét kitevő és működését meghatározó harmadik részt pedig nem is vitatták meg, hanem egyszerűen átvették a korábbi egyezményekből. Az alkotmány negyedik része a záró rendelkezéseket tartalmazza. Mindezeket az alkotmány kötelező erejű részének tekintett jegyzőkönyvek és a nem kötelező jellegű egyoldalú deklarációk egészítik ki.

Az alkotmány bevezető része, a Preambulum, egy Thuküdidész-idézettel kezdődik, amely szerint: "Mi olyan alkotmány szerint élünk, amelynek neve, mivel az uralom nem néhány ember, hanem a többség kezében van, demokrácia."

Néhány sorral lejjebb arról van szó, hogy az alkotmányt abban a hitben hozták létre, "hogy az újraegyesült Európa – valamennyi lakója, köztük a leggyengébbek és a leginkább elesettek javára – továbbra is a civilizáció, a haladás és a jólét útján kíván haladni". A Preambulumban megfogalmazott hittételek és a valóság közötti eltérés az alkotmány egészére jellemző, és különösen az alkotmány harmadik része (amely nem más, mint a neoliberális hittételek paragrafusokba szedése) alapjaiban kérdőjelezi meg az első és második rész hitelességét.

Az alkotmány első – a konvent és a kormányfők által ténylegesen megvitatott – részében az unió létrehozásával, alapértékeivel, céljával és az unió irányító szerveivel és a hatáskörök azok közötti megosztásával foglalkozik.

Rögtön az első cikk első mondata azt mondja, hogy "Európa polgárainak és államainak közös jövőjük építésére irányuló akaratától vezérelve, ezzel az Alkotmánnyal létrejön az Európai Unió". Sajnos azonban az alkotmánnyal kapcsolatos kérdésekről mind ez idáig az európai polgárokat senki sem kérdezte meg. Az Eurobarometer felmérése szerint a Konvent munkája idején az állampolgárok kétharmadának fogalma sem volt arról, hogy létezik-e, és ha igen, mivel foglalkozik a Konvent.

Az I-2. cikk az unió értékeivel foglalkozik, és kimondja, hogy: "Az unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul."

Az I-3. cikk az unió céljaival foglalkozik, mely szerint: "Az unió Európa fenntartható fejlődéséért munkálkodik, amely kiegyensúlyozott gazdasági növekedésen, árstabilitáson, magas versenyképességű, teljes foglalkoztatottságot és társadalmi haladást célul kitűző szociális piacgazdaságon alapul" (I–3.3.). Sajnos azonban, ha az alkotmány olvasásában túljutunk az első két részen, az első részben említetteknek éppen az ellenkezőjét találjuk. A III-177. cikk ugyanis a következőket mondja: "Az I-3. cikkben meghatározott célok megvalósítása érdekében a tagállamok és az unió tevékenysége – az alkotmányban előírtak szerint – magában foglalja egy olyan gazdaságpolitika bevezetését, amely a tagállamok gazdaságpolitikájának szoros összehangolásán, a belső piacon és a közös célkitűzések meghatározásán alapul, és amelyet a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban valósítanak meg."

Talán nem kell hangsúlyozni, hogy gazdaság- és társadalompolitikai szempontból a szociális és a szabad piacgazdaság egymás ellentéte.

Ezt a harmadik részt – mint említettük – sohasem vitatták meg, hanem a korábbi egyezményekből lett szó szerint átvéve. Az alkotmány első és harmadik része közötti alapvető ellentmondás azonban csak Sylvia-Yvonne Kaufmann-nak, egy baloldali (nem szocialista) német képviselőnek tűnt fel a Konvent utolsó napján. Felszólalására azonban senki sem reagált.

Még talán érdemes megjegyezni, hogy bár senki sem tagadja, hogy az unió nemzetállamokból áll, és az egész unió működésének leglényegesebb kérdése, hogy ezek az államok, megtartva nemzeti identitásukat, hogyan tudnak együttműködni, e kérdést az alkotmány egy mondattal intézi el: "Az unió tiszteletben tartja a tagállamok alkotmány előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is" (I-5.1.). Arról azonban, hogy a nemzeti identitás tiszteletben tartásának mi is lehet a konkrét tartalma (a területi integritás biztosításán túlmenően) nem esik szó. És az alkotmányban nem esik szó a többségi és kisebbségi kollektív jogokról és azok egymáshoz való viszonyáról sem, holott mindenki előtt, aki csak egy kicsit is ismeri a nyugat-európai társadalmi problémákat, világos, hogy a többség és a kisebbség viszonya lesz az elkövetkező évtizedek legfontosabb társadalompolitikai és politikai problémája.

Az alapvető értékek és célok meghatározása után az alkotmány az unió különböző intézményeivel foglalkozik. Az alkotmány öt, az unió működését meghatározó intézményt nevez meg, ezek az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Miniszterek Tanácsa, az Európai Bizottság és az Európai Bíróság.

Ezek közül talán az Európai Parlament a legismertebb, hiszen mind a huszonöt tagországban épp az elmúlt júniusban tartották az európai parlamenti választásokat. A parlamentnek a Szén- és Acélközösség létrejöttekor és később sokáig csak névleges szerepe volt, az európai honatyák azonban szívós munkával elérték, hogy bár törvényjavaslatot még a jelenlegi alkotmány szerint sem kezdeményezhetnek (ez a bizottság monopóliuma), de megakadályozhatják azon javaslatok elfogadását, amelyekkel nem értenek egyet.

Az Európai Tanács a tagállamok állam- és kormányfőiből álló legfőbb döntéshozó szerv. Az Európai Tanács adja az unió fejlődéséhez szükséges ösztönzést, és meghatározza annak általános politikai irányait és prioritásait, viszont nem rendelkezik jogalkotási hatáskörrel (I-21. cikk). Az Európai Tanácsot (European Council) nem szabad összetéveszteni az Európa Tanáccsal (Council of Europe), mely utóbbi egy 1949-ben alapított, strasbourg-i székhelyű, mintegy 45 európai tagállamot tömörítő összeurópai szervezet mindenfajta hatáskör nélkül, bár állásfoglalásaival – főleg társadalmi jellegű kérdésekben – erkölcsi nyomást gyakorolhat.

Az alkotmány szerint – szemben az eddigi féléves rotációs rendszerrel – az Európai Tanács két és fél évre egy elnököt választ magának, aki mintegy az Európai Unió elnökének is tekinthető. A Konventben azt beszélték, hogy az unió elnöki posztja Giscard d'Estaing ötlete volt, és ezt a posztot tartósabbnak és erősebbnek képzelte el annál, mint ami megvalósult és mindenekelőtt magának szánta. Ellenfelei, főleg a bizottságiak, akik maguk akarnak az unió fő mozgatói és képviselői maradni, azonban keresztülhúzták a számítását, és az ötlet csak egy elég gyenge formában került az alkotmányba. A későbbiek folyamán így is gondot okozhat, ha a bizottság elnöke, tehát az európai miniszterelnök és az Európai Tanács elnöke, tehát az unió elnöke más nyelven beszél.

A Miniszterek Tanácsa, amit röviden csak Tanácsként szoktak emlegetni, a tagállamok szakminisztereiből áll, és az egyes tárcáknak megfelelően többféle formációja van. Így például a tagállamok mezőgazdasági miniszterei a Mezőgazdasági Tanácsban, a közlekedési miniszterek a Közlekedési Tanácsban találkoznak és így tovább. Ez a testület valójában az, amely – a parlamenttel egyetértésben – az unió életét befolyásoló törvényeket hozza. Kétféle törvényt hozhat, az egyik az úgynevezett európai törvény, amely kötelező erejű és mindegyik tagállamban közvetlenül alkalmazandó, míg a másik az európai kerettörvény, amely az elérendő célokat tekintve minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. Rendes körülmények között a Tanács minősített többséggel hozza meg döntéseit. A minősített többséghez a Tanács tagjai legalább 55%-ának és legalább tizenötüknek, egyben az unió népességének legalább 65%-át képviselő tagállamok szavazata szükséges (I-25. cikk).

Pont ezzel a minősített többséggel kapcsolatos vita volt az, ami miatt Lengyelország 2003 decemberében nem írta alá az alkotmánytervezetet, és sikerült is elérnie, hogy a minősített többség szintjét magasabbra emeljék (például az eredeti javaslatban az unió népességének 60%-a szerepelt, és nem volt kikötve a tizenöt tagállam). Ezzel együtt az újonnan csatlakozott 10 tagállam együttesen sem lesz képes megakadályozni egy az érdekeit sértő határozatot, a népesség mindössze 7 százalékát kitevő tizenegy legkisebb tagállam együttes fellépése viszont megakadályozhat egy olyan határozatot, amelyet a népesség 93%-a támogat.

Hogy ezek az arányok végül döntésképtelenséget eredményeznek-e, avagy a törvényjavaslatokról való szavazás többé-kevésbé az elgondolások szerint fog működni, azt majd az idő eldönti. Mindenesetre várható, hogy a döntéseket eddig is jellemző alkudozás és "árukapcsolás" megerősödik. Az árukapcsolás annyit jelent, hogy az egyes országok megalkusznak, hogy a másik számára fontos kérdésekben kölcsönösen támogatják egymást. Például Magyarország halászati kérdésekben – lévén nincs tengeri halászata – bármely ország álláspontját támogathatja, ha az cserébe egy Magyarország számára fontos kérdésben, a magyar érdekeknek megfelelően szavaz.

Egy törvény, illetve kerettörvény csak akkor tekinthető elfogadottnak, ha a Tanács és az Európai Parlament is jóváhagyja, ez az úgynevezett együtt döntési eljárás, amely még a rendes jogalkotási keretek között is egy elég komplikált procedúra, részletes leírása a harmadik részben, a III-396. paragrafusban található.

Az Európai Bizottság az unió irányító szerve, amelyet úgy kell elképzelni, mint a hazai minisztériumok összességét, ahol az egyes minisztériumokat Főigazgatóságoknak (directorate general) hívják. Ilyenből (az összevonások és szétválasztások függvényében) mintegy 25-30 van az unióban, de egy részük csak a belső ügyekkel foglalkozik (például fordítók). Az itt dolgozók összlétszámát mintegy húszezerre becsülik, de további mintegy ezer, külső szakértőkből álló, fő- és albizottságot működtetnek. E bizottságok képezik a tizenöt-húszezer fősre becsült brüsszeli lobbista had fő vadászterületeit, hiszen ezekben a bizottságokban lehet érdemben befolyásolni a készülő intézkedéseket.

Már az eddigiekből is lehet érzékelni, hogy az a szó, "bizottság", sok mindent jelenthet, és ezért mindig meg kell keresni a jelzőjét, hogy tudjuk, miről van szó. A hazai minisztériumoknak megfelelő bizottságokat egy ugyancsak Bizottságnak (de nagybetűvel) nevezett testület irányítja. E testületbe minden egyes tagország egy úgynevezett biztost (commissioner) nevez ki. Hazánkat decemberig Balázs Péter, ezt követően pedig, a következő öt évben, Kovács László fogja képviselni.

Az alkotmány szerint a Bizottság fő feladata, hogy az unió egészének érdekeit képviselje, és ennek érdekében megfelelő törvényeket, akciókat kezdeményezzen. A Bizottság irányítja az unió programjait és hajtja végre költségvetését, továbbá az alkotmány rendelkezéseinek megfelelően koordinációs, végrehajtó és igazgatási feladatokat lát el.

Az unió jogalkotási aktusait – kivéve, ha az alkotmány ettől eltérően rendelkezik – kizárólag a Bizottság javaslata alapján lehet elfogadni, tehát a bizottság az unió motorja, az unió fejlődését nagymértékben meghatározó intézmény.

A Bizottság elnökét, az európai miniszterelnököt az Európai Tanács javaslata alapján az Európai Parlament tagjainak többségével (tehát abszolút többséggel) választja meg. Erre minden parlamenti választás után kerül sor. Az elmúlt választásokat követően a portugál nemzetiségű José Manuel Barrosót választották meg öt évre a Bizottság elnökének.

A luxemburgi székhelyű Európai Bíróság a Bíróságból (magyar megfelelője a Legfelsőbb Bíróság), a Törvényszékből (ez az elsőfokú bíróságoknak felel meg) és különös hatáskörű (meghatározott ügyekben eljáró) törvényszékekből áll. A Bíróság feladata, hogy biztosítsa a jog tiszteletben tartását az alkotmány értelmezése és alkalmazása során. A Bíróság és a Törvényszék tagállamonként egy-egy bíróból áll, akiket az unió olyan személyiségei közül választanak ki, akiknek szakmai felkészültségéhez és függetlenségéhez nem férhet kétség.

A Bíróság eddigi működése során jelentős szerepet játszott a közösségi szerződések olyan értelmezésében, amely az unió illetékességét a lehető legszélesebb körre terjesztette ki. Például 1964-ben, egy ügyben úgy határozott, hogy a közösségi jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben. 1970-ben egy másik ügyben pedig, hogy a közösségi jog a nemzeti alkotmányokkal szemben is előnyt élvez. Mindezen jogértelmezések ma már az alkotmány szerves részét képezik, vagyis az európai törvények felülírják az egyes országok saját alkotmányát.

A fenti öt intézményen kívül a gazdaságirányítás terén alapvető szerepe van az Európai Központi Banknak, amely az unió monetáris politikáját irányítja, és elsődleges célja az árstabilitás fenntartása. Csak az árstabilitás megtartása mellett támogathatja az unió más gazdaságpolitikai céljait, például a gazdasági növekedés ösztönzését avagy a munkanélküliség csökkentését.

Mindezen intézményeket két tanácsadó szerv egészíti ki. Az egyik a Régiók Bizottsága, amely a regionális és helyi testületek választott képviselőiből áll és a Gazdasági és Szociális Bizottság, amely a munkaadók és a munkavállalók szervezeteit (szakszervezetek), valamint a gazdasági és társadalmi élet civil szervezeteit tömöríti.

Az alkotmány első részéből fontos még az unió hatásköreinek meghatározása. Eszerint az uniónak vannak kizárólagos hatáskörei, ahol csak az unió törvénykezhet. Ezek a területek a gazdasági életre vonatkoznak, így magukban foglalják a vámpolitikát, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítását, a monetáris politikát és a közös kereskedelempolitikát, sőt a maastrichti kritériumok miatt a költségvetési politika alapvető jellemzőinek (eladósodás, hiány mértéke, infláció) előírását is.

Az unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére is, ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő, vagy amennyiben az közösségi jogszabályokat érint.

Vannak azután megosztott hatáskörök, ahol elvben a tagországok is törvénykezhetnek, de csak akkor, ha maga az unió nem törvénykezik, vagyis e területen is érvényesül az uniós jogalkotás elsőbbsége. Ilyen területek például a belső piac, a szociálpolitika egy része, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, a mezőgazdaság és a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem, a közlekedés, a transz-európai hálózatok és az energiaügy.

Ezen túlmenően létezik azután az intézkedések összehangolásának hatásköre, ami azt jelenti, hogy az unió intézkedéseket hozhat a tagállamok gazdaságpolitikájának, foglalkoztatáspolitikájának, szociálpolitikájának összehangolása érdekében, ami általában e politikákra vonatkozó átfogó iránymutatásokban ölt testet.

Az unió közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó hatásköre a külpolitika minden területére és az unió biztonságát érintő valamennyi kérdésre kiterjed, ideértve egy közös védelempolitika fokozatos kialakítását, amely közös védelemhez vezethet.

Mint a felsorolásokból látható, a nemzeti törvénykezés ugyancsak szűk területre szorul vissza az alkotmány érvénybelépése után, és ebből a szempontból az unió úgy működik, mint egy szövetségi (föderatív) állam, ugyanakkor teljes mértékben hiányoznak azok a központi források, amelyek minden föderációban az összetartó erőt képviselik, például az egyes intézkedések bizonyos területeken jelentkező negatív gazdasági vagy társadalmi hatását kompenzálják. A még 1977-ben készült MacDougall-jelentés szerint az egyre inkább integrálódó unió központi költségvetése el kellene, hogy érje a GDP 5-7%-át, egy föderatív állam költségvetése pedig a GDP 25%-ára terjedne ki. A jelenlegi jogi állapot, amely kimondatlanul, de a hatáskörökből kikövetkeztethetően egy föderatív államformához közelít, valahol a két érték közötti költségvetést igényelne. Ezzel szemben a következő, 2007-2013-ra szóló költségvetés plafonja a GDP 1,24%-a, de a "hatok bandája" ezt is megkérdőjelezi. A hat legnagyobb nettó befizető ország (Ausztria, Franciaország, Hollandia, Nagy-Britannia, Németország és Svédország) miniszterelnökei, egy 2003. december 15-én kelt levelükben azt írják a Bizottság elnökének, Romano Prodinak, hogy: "Mélyen elkötelezettek vagyunk az európai szolidaritás mellett… (de) a demográfiai problémák és a magas növekedés fenntartása szilárd költségvetést igényel… ezért az (EU) átlagos kiadásai a következő pénzügyi időszakban – véleményünk szerint – nem haladhatják meg a GNI 1%-át." Prodi e levélre azt válaszolta: "A csodák nem tartoznak az én hatáskörömbe… 1%-kal nem lehet elérni azt, amit e tagállamok és a többiek tőlünk várnak."

Az alkotmány legnagyobb ellentmondása az, hogy az unió finanszírozására irányuló kézség meg sem közelíti azt az összeget, amelyet a politikai ambíciók megkövetelnének.

Visszatérve magához az alkotmány szövegéhez, az első részből még ki lehet emelni a megerősített együttműködés intézményét, ami azt jelenti, hogy önkéntes alapon egyes országok szorosabban együttműködhetnek, mint a többi, ha ez az együttműködés elősegíti, és nem veszélyezteti az unió egészének céljait, vagyis az egyre szorosabb integrációt.

A Konventen részt vevő civil szervezetek legnagyobb eredményként azt könyvelhetik el, hogy az alkotmányba bekerült egy népi kezdeményezést lehetővé tevő klauzula (I-47.4. cikk), amely lehetőséget ad arra, hogy elegendő számú országból származó, egymillió aláírás összegyűjtése esetén ezek az állampolgárok kezdeményezhetik, hogy a Bizottság megfelelő javaslatokat terjesszen elő (emlékeztetőül: csak a Bizottság terjeszthet be törvényjavaslatot). Persze ezt a Bizottság meg is tagadhatja, de a reá irányuló erkölcsi nyomás ilyen esetben mindenképpen elég hatalmas lenne ahhoz, hogy a kérést figyelembe vegye.

Az alkotmány első részéből még egy dolgot érdemes kiemelni, azt, hogy az unióból – igaz elég komplikált módon, de – ki lehet lépni (I-60. cikk).

Az alkotmány második része az unió alapjogi chartája, amely az Európa Tanács által még 1950-ben készített nyilatkozat továbbfejlesztett változata. Jelenlegi formájában a 2000. decemberi nizzai kormányfői értekezlet fogadta el. A charta hat fejezetben (méltóság, szabadságok, egyenlőség, szolidaritás, polgárok jogai, igazságszolgáltatás) foglalja össze mindazt, amit egy európai polgár egyáltalán álmodhat. A számos jókívánság (például a tisztes megélhetést célzó szociális támogatásra és lakástámogatásra való jogosultság mindazok esetében, akik nem rendelkeznek az ehhez elégséges pénzeszközökkel) mellett olyan, a való élettől némiképp elrugaszkodott kitételeket is tartalmaz, mint a véleménynyilvánítás szabadsága, a tömegtájékoztatás szabadsága és sokszínűsége, valamint hogy minden gyanúsított személyt mindaddig ártatlannak kell vélelmezni, amíg bűnösségét a törvénynek megfelelően meg nem állapították. A charta azért került be az alkotmányba, hogy a befolyásukat nagyrészt elvesztett szakszervezeteket és baloldali politikai mozgalmakat némiképp megvigasztalják. Gyakorlati haszna, hogy Strasbourg-ban az Európai Bíróságon panasz tehető a charta által biztosított jogok megsértése miatt. Az Európai Bíróság már ki is jelentette, hogy ítéleteiben hajlandó figyelembe venni a chartát, még akkor is, ha nem vált jogilag kötelező érvényűvé. Az Európai Bíróság már eddig is több esetben hivatkozott a chartára. Sajnos azonban hiába ad igazat az Európai Bíróság valakinek, attól még nem biztos, hogy problémáját orvosolni is fogják. Egyébként is az Európai Bíróságig csak különleges esetekben lehet eljutni, akkor ugyanis, ha bebizonyosodott, hogy a nemzeti szervek nem tudják kezelni az adott problémát. Főleg kisebbségi és a tagországok közötti gazdasági természetű vitákban várható, hogy az Európai Bíróság állást foglal.

Az alkotmány harmadik, az unió politikájával és működésével foglalkozó része összesen 322 törvénycikket tartalmaz (szemben az első rész 60, a második 54 és a negyedik rész 12 cikkével), tehát messze az alkotmány legnagyobb része, amely azokat a részleteket tartalmazza, amelyekben – a közmondás szerint – az ördög lakozik.

A rész terjedelmessége és részletezettsége miatt csak néhány jellemző érdekességet lehet e helyütt kiemelni belőle. Mindenekelőtt a III. cím I. fejezetét, amely a belső piac létrehozásával foglalkozik. A belső piac a négy szabadságra, az áruk, szolgáltatások, tőke és munkaerő áramlásának szabadságára épül.

A munkavállalókat megilleti az unión belüli szabad mozgás joga és a javadalmazás, valamint az egyéb munkafeltételek tekintetében a tagállamok munkavállalói között állampolgárság alapján tilos a megkülönböztetés; emellett valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás is tilos.

Valamely tagállam állampolgárának joga van egy másik tagállam területén önálló vállalkozóként gazdasági tevékenység megkezdésére és folytatására, továbbá vállalkozások alapítására.

Az alkotmány lehetővé teszi valamely tagállam állampolgára számára, hogy egy másik tagállam területén ingatlantulajdont szerezzen, van azonban egy homályos utalás arra, hogy ezt csak úgy teheti meg, ha a tulajdonszerzés nem ellentétes a mezőgazdaság gazdasági és társadalmi szerepének sajátos természetével (III-138.2e és III-227.2. cikk). Az alkotmány e kitételét fel lehet használni a hazai mezőgazdasági földterületek felvásárlásának megakadályozására.

Érdemes megjegyezni, hogy a dánok már a belépéskor kikötötték, hogy nem engedik meg az ország ingatlanainak bizonyos korlátokon túli felvásárlását, és ezt egy, az alkotmánnyal azonos hatállyal bíró jegyzőkönyvben rögzítették. Az ingatlantulajdonok Dániában való megszerzésével kapcsolatos jegyzőkönyv kimondja, hogy: "Az alkotmány rendelkezéseinek ellenére Dánia fenntarthatja az üdülőingatlanok megszerzésével kapcsolatos fennálló jelenlegi szabályozását." Ez a szabályozás arra irányul, hogy a németek ne tudják felvásárolni a dán tengerparti üdülőket. Dániában a föld külföldiek által történő felvásárlásának a gondolata olyan képtelenség, hogy fel sem merült.

A versenyszabályokkal foglalkozó szakasz kimondja (III-167. cikk), hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt. Kivételek persze itt is akadnak bőven, mint például a Németország felosztása által érintett egyes területek gazdaságának nyújtott támogatás, de a területek alulfejlettségére való hivatkozással is nyújtható állami támogatás.

A harmadik rész második fejezete a gazdasági és monetáris politikával foglalkozik, és lényegében a neoliberális hittételek unióban való alkalmazásának mikéntjét határozza meg, pénzbüntetéssel fenyegetve azokat a tagállamokat, amelyek az előírt költségvetési deficitet túllépik (III-184.10d cikk). Büntetést ténylegesen azonban csak a kisebb országoknak kell fizetniük, a nagyobbak – mint ahogy azt a közelmúlt francia és német példája bizonyította – a Pénzügyminiszterek Tanácsában felmentetik magukat e kötelezettség alól.

A következő fejezet az unió egyes területeken folytatandó politikájával foglalkozik, olyanokkal, mint például a foglalkoztatás, szociálpolitika, mezőgazdaság, közlekedés, kutatás, energiapolitika.

A foglalkoztatáspolitika terén például a Miniszterek Tanácsa a Bizottság javaslata alapján évente iránymutatásokat dolgoz ki, amelyeket a tagállamoknak foglalkoztatáspolitikájukban figyelembe kell venniük. Ami e területen fontos lehet, az az, hogy a belső piacon a munkavállalók foglalkoztatási lehetőségeinek javítása érdekében létrejön az Európai Szociális Alap, amelynek célja az unión belül a munkavállalók foglalkoztatásának megkönnyítése, földrajzi és foglalkozási mobilitásuk növelése, továbbá az ipari és a termelési rendszerben bekövetkező változásokhoz való alkalmazkodásuk megkönnyítése, különösen szakképzés és átképzés útján.

Az újonnan csatlakozott országok szempontjából érdekes lehet a III-220. cikk is, amely kimondja, hogy az átfogó harmonikus fejlődés előmozdítása érdekében az unió úgy alakítja és folytatja tevékenységét, hogy az a gazdasági, társadalmi és területi kohézió erősítését eredményezze. Az unió a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók lemaradásának csökkentésére törekszik. E cikk hivatkozási alap lehet a nemzeti gazdaságot erősítő intézkedések végrehajtására.

Az unió a gazdasági és társadalmi harmonizáció céljainak elérését a strukturális alapokkal is támogatja. Ezek az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Orientációs Részlege; az Európai Szociális Alap és az Európai Regionális Fejlesztési Alap. Ezt egészítheti ki az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök révén nyújtott támogatás. Persze ezek az összegek a csatlakozó országok igényeihez képest csak névlegesek. Hogy ez érzékelhető legyen, megadunk néhány számadatot. Németország az unió egész éves költségvetésének megfelelő, tehát évi 100 milliárd eurót költ, most már több mint egy évtizede, a 16 milliós keleti tartományok fejlesztésére. A Románia és Bulgária belépésével 106 milliós közép-európai térség fejlesztésére pedig évi 20-25 milliárd juthat. Az egy főre jutó összeg az előbbi esetben évi hatezer, az utóbbi esetben kétszáz euró.

A közös agrárpolitikával kapcsolatban az alkotmány lényegében csak azt mondja ki, hogy e téren a belső piacra vonatkozó versenyszabályok nem érvényesek, a közlekedés- és energiaszektor pedig nagyon is a versenyszabályok alá esik, és az e téren is igénybe vehető kivételes elbánásoktól (III-236.3) eltekintve minden vállalkozó számára (tehát a más országok vállalkozói számára is) biztosítani kell az egyenlő esélyeket.

A harmadik rész negyedik fejezete a "Szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége" hangzatos címet viseli, és az igazságügyi együttműködéssel, a határok ellenőrzésével foglalkozik.

Ezt követi azoknak a területeknek a meghatározása, ahol az unió összehangoló, kiegészítő vagy támogató intézkedéseket tehet. Ide tartozik a népegészségügy, a kultúra, az oktatás, az igazgatási együttműködés, az iparpolitika és a polgári védelem. E téren megint a mindig megtalálható kivételek lehetőségére kell felhívni a figyelmet, amely segítségével egy ország védheti saját iparát (III-279.3.).

Az unió kül- és biztonságpolitikája is a harmadik fejezet része. E téren az alkotmány kimondja, hogy "a tagállamok az unió közös kül- és biztonságpolitikáját a lojalitás és a kölcsönös szolidaritás jegyében tevékenyen és fenntartások nélkül támogatják", valamint, hogy "tartózkodnak minden olyan cselekvéstől, amely ellentétes az unió érdekeivel, illetve ronthatja az unió mint kohéziós erő eredményességét a nemzetközi kapcsolatokban" (III-294.2.). Tehát az alkotmány elfogadása esetén szó sem lehet arról, hogy az "új Európa" támogatja az amerikaiak valamely újabb háborúját, míg az "öreg" része ellenzi azt.

A közös kül- és biztonságpolitikai stratégiát az Európai Tanács alakítja ki, és a (külügy-) Miniszterek Tanácsa dolgozza ki a részleteket és hajtja azt végre. Mindkét testületben a döntéseket – a kivételektől eltekintve – egyhangúsággal hozzák. Az európai külpolitika legfőbb reprezentánsa az unió külügyminisztere, aki egyben a Bizottság egyik elnökhelyettese, és akit az Európai Tanács választ meg minősített többséggel ötéves hivatali időtartamra.

Az unióban néhány ország (például Ausztria, Dánia) megtartotta semlegességét, illetve a katonai akciókból való kimaradását, ennek következtében e területeken "konstruktív távolmaradást" tanúsítanak, ami azt jelenti, hogy az egyhangúságot, illetve a minősített többséget az ő szavazataik leszámítását követően kell meghatározni.

Az alkotmány harmadik része tartalmazza még az unió már említett intézményeit és az unió költségvetésének kidolgozására és elfogadására vonatkozó szabályokat. Végül ez a rész tartalmazza a mindenképpen figyelemre méltó "megerősített együttműködést", ami azt jelenti, hogy egyes országok a kölcsönös érdeklődésre számot tartó területeken szorosabban együttműködhetnek, ha ez egyébként nem ellentétes az unió céljaival. E rendelkezés törvényes alapot ad a sokak által bírált, de a gyakorlatban eddig is érvényesülő (lásd Schengen, euroövezet) "többsebességű" Európának.

Az alkotmány negyedik, befejező része az ilyenkor szokásos általános és záró rendelkezéseket tartalmazza, amiből talán azt érdemes kiemelni, hogy az alkotmánnyal megvalósuló szerződés határozatlan időtartamra (vagyis örök időkre) jön létre, és hogy a jegyzőkönyvek az alkotmány szerves részét képezik.

A több mint 300 oldalt kitevő jegyzőkönyvekre érdemes odafigyelni, mert az egyes országok ezekben rögzítették, hogy mi az, ami rájuk az alkotmányból nem vonatkozik. E szempontból különösen figyelemre méltó a "Dán pozíció" című jegyzőkönyv.

Az alkotmányt kiegészítik még a hozzá csatolt, de nem kötelező érvényű nyilatkozatok. A mintegy 90 oldalt kitevő nyilatkozatok részben az alkotmány egyes cikkelyeihez, főleg a II. részhez, az Alapvető Jogok Chartájához, tesznek megjegyzéseket, illetve azokat magyarázzák, részben az egyes országok egyoldalú nyilatkozatait tartalmazzák, hogy milyen esetekben fogadják el az alkotmány egyes rendelkezéseit. Ez utóbbira példa Hollandia nyilatkozata, amely szerint csak akkor fogadja el, hogy a költségvetéssel kapcsolatos döntések minősített többséggel hozhatók (I-55.4.), ha a nettó befizetői pozíciója megnyugtatóan rendeződik (vagyis nem lesz nettó befizető).

 

*

 

Az alkotmányt 2004. október 29-én Rómában 28 ország (a 2004-ben csatlakozottak mellett Románia, Bulgária és Törökország) állam-, illetve kormányfői ünnepélyesen aláírták, hátravan azonban annak megerősítése (ratifikálása), ami történhet a nemzeti parlamentek döntése, de népszavazás útján is. Eddig tizenegy ország, Dánia, Franciaország, Írország, Luxemburg, Hollandia, Belgium, a Cseh Köztársaság, Spanyolország, Portugália, az Egyesült Királyság és Finnország jelentette be, hogy az alkotmányról 2006-ig bezárólag népszavazást tartanak, de ez a szám bővülhet, mert a legkülönbözőbb civil szervezetek széles körű kampányba kezdtek annak érdekében, hogy az alkotmányról minél több államban népszavazást tartsanak. E kampány egyik legjelentősebb szervezője Jens-Peter Bonde dán képviselő, az Európai Parlament "Függetlenség és Demokrácia" csoportjának elnöke. A népszavazás érdekében folyó kampányt egy "European Referendum Campaign" (Európai Népszavazási Kampány) nevű csoport szervezi, amely civil szervezetek és egyének széles körű koalíciója. A mozgalmat az "European Direct Democracy Movement" (Európai Közvetlen Demokrácia Mozgalom) még 2001-ban hozta létre.

Maga a mozgalom magában foglalja mind a föderalistákat, mind az eurorealistákat és euroszkeptikusokat, és a népszavazás eredményét tekintve semleges.

Bár a Konvent úgy indult, hogy ott a szabad gondolkodásnak tág tere lesz, hamarosan kiderült, hogy a szabad gondolkodás erősen korlátozott. Mindenekelőtt nyilvánvalóvá vált, hogy a Konvent főleg a föderalista nézetek híveit fogja össze. Eredetileg a leakeni nyilatkozat a Konventet Európa népei képviseletének szánta, a Konventbe azonban lényegében csak azok kerültek be, akik egy föderalista megoldás feltétlen hívei voltak, a lakosság azon részét, amely a nemzetállami szuverenitás fenntartásának szükségességét hangsúlyozta, aránytalanul kevesen képviselték.

Ennek ellenére a konvent összeülésének első hónapjaiban az európai együttműködés többféle modellje is választható lehetőségként merült fel. Egyes francia politikusok a "népek Európájáról" beszéltek, amely még de Gaulle nézeteiből eredeztethető. A német Joschka Fischer egy szövetségi állam képét vázolta fel – de maga sem nagyon hitt a megvalósíthatóságában. A lehetőségekről legteljesebb képet Alain Lamarusse az Európai Parlament néppárti csoportjának francia nemzetiségű tagja adta, aki szerint elvben Európa négy formáció között választhat.

E négy formáció közül az egyik a konföderáció, amelyben a domináns szerepet a nemzetállamok játsszák, melyek nemzetközi egyezmények alapján működnek együtt, minimális központi költségvetéssel. A másik lehetőség a föderális állam, amely az előbbi ellentéte, és amelyben az unió egy szuverén egység alkotmánnyal és egy nagy központi költségvetéssel (amerikai, német példa). Végül a harmadik és a negyedik a kettő valamiféle kombinációja lett volna.

Noha ennek az alapvető, a nemzetállami szuverenitásokat és a népfenség elvét érintő kérdésnek a megvitatása lett volna a legfontosabb feladat, de végül is a Konventen e kérdés megvitatása hamarosan lekerült a napirendről.

A ténylegesen elkészült alkotmánynak, azon túlmenően, hogy messze nem az európai lakosság akaratát tükrözi, számos belső ellentmondása van. Ezek közül néhány fontosabb a következő:

Még számos hasonló problémát lehetne említeni, amelyek mind arra mutatnak, hogy az európai alkotmány és egyáltalán az unió jövője (például földrajzi határai) nem lettek végiggondolva. Nagy hiba lenne pusztán egy szűk üzleti vagy politikai elit nyomása miatt egy olyan dokumentumot jóváhagyni, amely a fent jelzett és más megoldatlan kérdések miatt végül is nem Európa egyesülését, hanem sokkal inkább felbomlását eredményezné.

Baloldaliak az EU Alkotmányos Szerződéséről.

Az alkotmánynak keresztelt új uniós szerződés kapcsán számtalan komoly fogyatékosságot lehet és kell említeni, itt és most azonban az a kérdéscsoport kerül terítékre, amelyben a legjelentősebb pozitív elmozdulások történtek a megelőző nizzai dokumentumhoz képest. S ahol még a kormányközi konferencia sem elvett, hanem sokkal inkább hozzátett a Konvent által kidolgozott szövegtervezethez. Paradox módon az időről időre hol elsiratott, hol pedig aránytalanul felmagasztalt, az integráció mély belső ellentmondásait kíméletlenül felszínre hozó biztonság- és védelempolitikáról van szó.

Az alaphelyzet: felemásan megtáltosodó európai biztonság- és védelempolitika¹

A biztonság- és védelempolitika rendkívül specifikus területet képez az uniós tevékenységek sorában: még a szigorú kormányköziség szerint működő politikák között is a nemzeti szuverenitásokat legféltékenyebben őrző játékszabályok érvényesek rá. Egyúttal azonban kétségtelen, hogy az ESDP (az európai biztonság- és védelempolitika) jelenti az integrációs folyamat következő, az utóbbi időben dinamikusan fejlődő állomását. Miként az sem kérdéses, hogy ez volna-lehetne-e a nélkülözhetetlen építőkocka Európa teljes értékű, önálló nemzetközi szereplővé válásához.

Az 1992-es Maastrichti Szerződésben meghirdetett közös külpolitika részeként "idővel kialakítandó" védelempolitika a délszláv kudarc tanulságait beépítő 1997-es Amszterdami Szerződéssel "fokozatosan kialakítandóvá" lett, egyúttal létrejöttek a döntéselőkészítés, a döntéshozatal és a döntésvégrehajtás minimális jogieljárásbeli feltételei. A 2001-ben aláírt, jelenleg érvényben levő Nizzai Szerződés elkezdte tartalommal is feltölteni az amszterdami kereteket. A gyökeresen eltérő brit és francia álláspontok közti átmeneti álmegegyezés talaján, továbbá a koszovói kettős kiábrándultság folyományaként (az 1999-es beavatkozás során az amerikaiaknak az európaiakkal való egyeztetés zökkenőivel, az európaiaknak saját kiszolgáltatottságukkal kellett szembesülniük), Nizzában a Tizenötök szentesítették azon elhatározásukat, miszerint az európai biztonság- és védelempolitika uniós (nem pedig NATO-) színekben kerül majd megvalósításra.

Az ESDP-nek utat nyitó saint-malói brit-francia megállapodás kizárólag azért születhetett meg 1998 decemberében, mert London és Párizs az egyetlen konszenzuspontra, nevezetesen az európai válságkezelő képességek fejlesztésére koncentrált benne. S bár igaz, hogy ezt két teljesen eltérő kiindulópontból tették (a britek közvetve ugyan, de végső soron a NATO cselekvési képességeit remélték erősíteni, a franciák szeme előtt viszont a teljes értékű, önálló, politikai Európa célkitűzése lebegett), a képességfejlesztés mindazonáltal használható legkisebb közös nevezőnek bizonyult. Következésképpen az európai biztonság- és védelempolitika kialakítása egy végletek között ingázó, felettébb sajátos folyamat. Amíg szőnyeg alá seperhetők a lényegi-tartalmi kérdések, addig diadalmenetnek vagyunk tanúi, azonban amint előkerülnek, rögvest a megsemmisülés szélére taszítják az egész építkezést.

Kényelmes magyarázatként általában azt szokás hangsúlyozni, hogy a közös európai külpolitikát alátámasztani hivatott védelempolitika mögül éppen csak a közös európai külpolitika hiányzik. Ez azonban korántsem ilyen egyszerű. Valójában az európaiak megközelítése a nemzetközi kérdések döntő többségében erősen konvergál – leszámítva az Egyesült Államokhoz fűződő viszony problémáját, és ehhez kapcsolódóan minden olyan alkalmat, amikor ellenvélemény esetén Washington a "barátság és szövetség" megkérdőjelezését helyezi kilátásba. Az EU nemzetközi szerepvállalásában tehát a transzatlanti kapcsolat amolyan fekete lyukként funkcionál. Vagyis nem csupán kivételt képez az amúgy feltűnően homogén európai hozzáálláson belül, de időről időre a közös biztonságfelfogásból természetszerűleg adódó uniós fellépés elnyelésével is fenyeget.² A transzatlanti dilemmák napjainkra egy jól beazonosítható, háromszintes törésvonallá artikulálódnak. Az uniós tagálla­mok aszerint helyezkednek el ennek egyik vagy másik oldalán, hogy:

• az Egyesült Államoknak való alárendelődés, avagy a tőle való függetlenség alapján értelmezik a hozzá fűződő partnerséget;
• az integráció tartalmát illetően megelégszenek-e egy jól szervezett szabadkereskedelmi övezettel (mely csak akkor és annyiban rendelkezik politikai tartalommal, amikor és amennyiben az Washington számára hasznos lehet), avagy az alapítók eredeti terveihez híven egy valódi politikai-stratégiai entitás létrehozását célozzák;
• mindezekhez kapcsolódóan a kialakítandó jövőbeni világrendet egyetlen transzatlanti pólus köré rendezve, avagy kiegyensúlyozottabb, plurális alapokon képzelik el.

A fentieket figyelembe véve, az Alkotmányos Szerződésben a biztonság- és védelempolitika terén megjelenő újításokat érdemes a maguk helyi értékén kezelni. Vagyis annak tudatában, hogy az előrelépések mögötti alapkérdések továbbra is tisztázatlanok, s így az egyébként néhol roppant imponáló rendelkezések tényleges hordereje és gyakorlati alkalmazhatósága egyelőre nyitott kérdés marad.

Az újítások: némi tartalom, több lehetőség, kevés pontosítás

Az új szerződésnek már a szerkezete is jelzi, hogy a biztonság- és védelempolitika minden belső ellentmondása dacára jelenleg – akár látványos fejlődési ütemét, akár a közvélemény körében mérhető népszerűségét, akár a benne rejlő potenciált nézzük – az unió sikerágazatának számít. Most első ízben szerepel ugyanis a szövegben egy kifejezetten a biztonság- és védelempolitikának szentelt szakasz (III. rész, V. cím, II. fejezet, 2. szakasz). Egyúttal terminológiaváltás is történt, amennyiben az ESDP CSDP-re (vagyis immár közösnek titulált biztonság- és védelempolitikára) módosult.

A döntéshozatal módját illetően mindazonáltal a védelempolitika továbbra is a legszigorúbban kezelt, alapvetően egyhangúsági alapon működő kormányközi terület marad. Márpedig az integráció immár fél évszázados történetéből világosan kiderült, hogy a szimpla kormányközi logika nem egyéb, mint a bénaság és középszerűség legbiztosabb receptje. Ilyen körülmények között a hátulütőket alapvetően két úton lehet csökkenteni. Egyrészt a hatékonyabban működő közösségi politikákkal (mint például a külkereskedelem) való maximális koordinálásnak köszönhetően, másrészt pedig a tehetetlenségre ítélő kormányközi kereteken belüli rugalmasabb megoldásokkal.

Ami az első opciót illeti, az új szerződés kidolgozóinak szeme előtt folyamatosan ott lebegett a külső fellépés egységesebbé tételének igénye. A III-V. címben így egy csokorba fogták "az unió külső tevékenységének" valamennyi kulcsterületét, a védelempolitikát is tartalmazó kül- és biztonságpolitikától a kereskedelempolitikán keresztül a humanitárius segélyezésig. A sokat reklámozott új uniós külügyminiszter – aki a Tanács alá tartozó kül- és biztonságpolitikai főképviselő és a külkapcsolatokért felelős biztos posztjának összevonásával amolyan kétsisakos minőségben ténykedik majd – elméletileg szintén a kormányközi és a közösségi dimenzióba tartozó politikák összehangolását lesz hivatott biztosítani. Ez azonban jórészt csupán illúzió. A valóságban ugyanis jottányit sem tompul a különbség a kormányközi és nemzetek feletti területeket vezérlő játékszabályok között: az új miniszternek témától függően hol az egyik, hol a másik logikát kell majd magáévá tennie és alkalmaznia. Ráadásul a Bizottság szerepe látványosan visszaesik a külügyek terén. Mind ez idáig ugyanis egyrészt teljes mértékben független volt a Tanácstól, másrészt a kül- és biztonságpolitikai kérdésekben vele megosztottan gyakorolhatta kezdeményezési jogát. Az új szerződés rendelkezései szerint azonban a külügyminisztert a tagországok állam- és kormányfőiből álló Európai Tanács nevezi ki és ő is hívhatja vissza, ami erősen olyan benyomást kelt, mintha a Bizottság külkapcsolatait ezután egy kormányközi "vakond" irányítaná. Mi több, a III-299. cikk értelmében a brüsszeli testület önállóan nem, csupán a külügyminiszter közvetítésével gyakorolhatja e téren egyébként sem kizárólagos kezdeményezési jogát. Egyúttal viszont az is tény, hogy a külügyminiszter köré szerveződő külügyi szolgálat jövőbeni szerepe és státusa bizonyos mértékig a gyakorlat függvényében alakul majd. Elődje például – a kül- és biztonságpolitikai főképviselő alá tartozó tanácsi titkárság – az uniós védelempolitika szárba szökkenése óta folyamatos de facto kompetenciabővülésen megy keresztül.

A kormányközi tehetetlenség orvoslásának másik kézenfekvő módja a rugalmasság (a szűkebb országcsoporton belüli gyorsabb előrelépések lehetőségének) bevezetése. Ez a sokak által diszkriminatívnak bélyegzett opció hosszú ideig fel sem merülhetett a politikailag rendkívül kényes védelempolitika terén, az új szerződés azonban egyértelműen polgárjogot adott neki. Mindenekelőtt az I-41. cikk (6) bekezdésében megelőlegezett, a III-312. cikkben kifejtett és a 23. sz. jegyzőkönyvben pontosított ún. strukturált együttműködésről van szó. Ez egy indításként egyelőre nem számszerűsített feltételrendszer alapján működő szorosabb együttműködési mechanizmus, melyben egyértelműen a képességfejlesztésre helyeződik a hangsúly. A rugalmasság másik megnyilvánulása a III-310. cikkben leírt lehetőség (ami nem más, mint a már időközben kialakult gyakorlat szentesítése), mely szerint a Tanács az egyhangúlag meghatározott küldetések végrehajtását egy szűkebb országcsoportra bízhatja.

A közös biztonság- és védelempolitika potenciális feladatainak körét az új szerződés jelentős mértékben kibővítette. A korábbi, ún. Petersberg-típusú küldetések mellett (humanitárius és mentési feladatok, békefenntartó missziók és válságkezelésben harcoló erők által kifejtett feladatok, beleértve a béketeremtést is) a III-309. cikkben explicit módon említésre kerültek a leszerelési műveletek, a katonai tanácsadói és segítségnyújtási feladatok, valamint a konfliktusok lezárását követően a helyzet stabilizálására irányuló műveletek is. Külön hangsúlyozva, hogy "e missziók mindegyike hozzájárulhat a terrorizmus elleni harchoz, ideértve a terrorizmus ellen saját területükön küzdő harmadik országok támogatását is".

A válságkezelési spektrum kiszélesítésén túl, most első ízben szerepel kollektív védelmi elkötelezettség az uniós szerződésben. Rögtön két formában is. Egyrészt a madridi merényleteket követően nagy publicitást kapott szolidaritási záradékról van szó: az I-43. és III-329. cikkben kifejtettek értelmében bármely tagállamot érő terrortámadás esetén az unió és tagországai "a szolidaritás szellemében együttesen lépnek fel". Jóval nagyobb vita előzte azonban meg a másik, általános kollektív védelmi garanciát nyújtó rendelkezést. Az I-41. cikk (7) bekezdésében foglaltak szerint: "A tagállamok valamelyikének területe elleni fegyveres támadás esetén a többi tagállam köteles minden rendelkezésére álló segítséget és támogatást megadni ennek az államnak." Az intenzív bagatellizálási igyekezetben a hangsúly természetesen arra a rituálészerűen ismételgetett kitételre került, miszerint a rendelkezés nem érinti az egyes tagállamok védelempolitikájának egyedi jellegét, s a részes államok számára továbbra is a NATO marad a kollektív védelem sarokköve. Ezt azonban két szempontból sem árt pontosítani. Először is: az Amszterdami Szerződés J.1 cikke már 1997-ben a közös kül- és biztonságpolitika céljai közé sorolta az "Unió integritásának védelmét", ami adott esetben bőven elég hivatkozási alap lenne bármilyen kollektív védelmi intézkedés életbe léptetéséhez. Másodszor: nehéz lenne nem észrevenni a nagyságrendbeli különbséget a "minden rendelkezésére álló segítséget köteles megadni", illetve a "megteszi az általa szükségesnek ítélt lépéseket" jellegű elköteleződés között (utóbbi a Washingtoni Szerződés előszeretettel misztifikált 5. cikkelye).

Végezetül feltétlenül említést érdemel az I-41. cikk (3) bekezdésében előirányzott és a III-311. cikkben részletezett Európai Védelmi Ügynökség felállítása. S nem csupán maga a döntés (ennek konkrét tartalma – a többi kormányközi kényszerzubbonyban tartott rendelkezéshez hasonlóan – úgyis a mindenkori politikai akarat függvényében alakul majd), hanem egyúttal annak megelőlegezett életbe léptetése is. A Tanács az akkor még alá sem írt új szerződés tudvalevőleg erősen kérdéses ratifikálását meg sem várva már 2004. július 12-én létrehozta az Ügynökséget, mely ideális esetben egyfajta fegyverzetpolitikai koordináló központtá nőheti majd ki magát a képességfejlesztés, kutatás és beszerzés terén. Minőségi változás azonban e téren is kizárólag a Bizottság oldaláról remélhető. A brüsszeli testület ugyanis – arra építve, hogy a fegyverzeti kérdések a kormányközi védelempolitika és a nemzetek feletti dimenzióba tartozó ipari, közös piaci és versenyügyi politikák metszéspontján találhatók – kitartóan igyekszik fogást találni a nemzeti privilégiumok páncélzatán.

A továbblépés: stratégiai, műveleti, ipari-technológiai autonómia vagy alárendelődés

Az alaphelyzet leírásakor említett háromszintes tartalmi ellentmondás közepette az uniós biztonság- és védelempolitika terén tett valamennyi előrelépés kisebbfajta csodával ér fel. Azonban olyan csodával, melynek kiteljesítése az alapító atyák szándékához híven mintegy eleve bele van kódolva az integrációs projektbe. Ennek bekövetkeztét ráadásul a bipoláris rendszer összeomlása óta a nemzetközi rendszerben tapasztalható változások értelemszerűen csak gyorsítanák. Most nem is beszélve arról, hogy az uniós közvélemény is (melyet pedig a hivatalos kommunikáció inkább csak egyfajta gazdasági és értékközösségre igyekszik kondicionálni) jó ideje figyelemre méltó következetességgel és határozottsággal támogatja az önálló politikai-stratégiai Európa opcióját.³ Mindezt tehát csupán egyetlen módon lehet késleltetni, netán megakadályozni: ha a jelenlegi európai politikusgeneráció – korábbi alárendelődési reflexeinek csapdájában, szolgalelkűségből, kényelemből vagy csupán a változástól félve – szándékosan szembehelyezkedik az egyébként logikus és természetszerű folyamatokkal. Más szavakkal (mint azt a "Nyolcak" levélírása kapcsán Valéry Giscard d'Estaing, az alkotmányos szerződéstervezetet kidolgozó Konvent elnöke fogalmazta): ha "az atlanti szisztéma iránti lojalitást az európai szolidaritás elé helyezik".

Mert amíg ez a kísértés fenyeget, addig hiába szögezte le már a Maastrichti Szerződés is, hogy a kialakítandó kül-, biztonság- és védelempolitika célja "az európai identitás kinyilvánítása" és Európa "függetlenségének megerősítése". S ez utóbbit hiába veszi át az alkotmányos szerződés III-292. cikke is, az unió nemzetközi fellépésének mozgatórugóit taglalva. Addig ugyanis a valódi (tehát egyszerre stratégiai, műveleti és ipari-technológiai) autonómia kérdését felvető konkrét pontok kapcsán mindig lesznek, akik inkább Európától idegen geopolitikai-gazdasági érdekeknek adnak elsőbbséget. Miként azt az integrációt "kitaláló" Jean Monnet fejtegette Emlékirataiban: "A kudarcok, melyekkel szembesülnöm kellett, nem annyira születésileg korlátolt embereknek voltak tulajdoníthatók, mint inkább olyanoknak, akik szándékosan nem vettek tudomást az evidenciákról: akiket vakká tett a saját támpontrendszerük iránti lojalitás."

Jegyzetek

1 Ennek bővebb kifejtését l. a szerző "Az Európai Unió biztonság- és védelempolitikája a transzatlanti kapcsolatok és az integrációs dilemmák kettős szorításában", illetve "Az európai biztonság- és védelempolitika néhány elméleti-gyakorlati vetülete" című tanulmányaiban. (Az Európai Unió biztonság- és védelempolitikai dokumentumai 1. és 2. kötet, SVKK-Chartapress, 2004.)

2 Erről bővebben l. a szerző a Népszabadság Online-on megjelent cikkét: Európai biztonságmodell, avagy hogyan "harcol" az Unió (2004. október 25.).

3 Az Eurobarometer-felmérések tanúsága szerint az uniós biztonság- és védelempolitika 1999-től (az ESDP indításától kezdve) folyamatosan 70 százalék feletti támogatottságot élvez. A legutóbbi (2004/1) felmérés alapján az uniós lakosság 81 százaléka véli úgy, hogy nemzetközi válság esetén a tagállamoknak közös álláspontra kell jutniuk, és 77 százalék tart szükségesnek egy önálló, az Egyesült Államoktól független európai külpolitikát. A megkérdezetteknek csaknem fele szeretné, ha a védelempolitikai döntések uniós szinten születnének (szemben a csupán fele ekkora támogatottságot élvező nemzeti és az alig több mint 10 százalék által kívánatosnak ítélt NATO-döntéshozatallal).