A magyarországi, és általában véve a kelet-európai rendszerváltozáshoz 1989-90 időszakában még szorosan kapcsolódott az általános jólét növekedésének perspektívája. Ez azért is volt így, mert a gazdaságnak szociális vagy politikai befolyásoktól való megszabadítása a gazdasági hatékonyság javulását ígérte, ami magában hordozta a politika, és benne a szociálpolitika anyagi lehetőségeinek javulását is. Az elmúlt évek azonban nemcsak hogy igen sok negatív tapasztalatot halmoztak fel az egészségügyi és művelődési szolgáltatások színvonala, hozzáférhetősége és ára tekintetében, hanem kételyeket támasztanak az előttünk álló időszak lehetőségeit illetőén is. A szociálpolitikai rendszer reformjának áttekintésére, s a reális lehetőségek felvázolására kértük Lévai Katalint, a KLTE docensét, Kakuszi Istvánt, a Népjóléti Minisztérium helyettes államtitkárát és Susan Zimmermann történészt és politológust. [Szerkesztőségünket Andor László képviselte.]
A beszélgetés onnan indult, miként tudnánk röviden összefoglalni az 1990 előtti szociálpolitika jellemzőit, és milyen konkrét okok miatt kellett azt egy másfajta rendszerrel felváltani.
Lévai Katalin: A korábbi rendszer lényege az volt, hogy egy államilag ellenőrzött, államilag dominált szociálpolitikát működtetett, amely nagyon sokféle ellátást viszonylag alacsony szinten garantált. Azáltal, hogy a teljes foglalkoztatást, az ingyenes orvosi ellátást, a társadalombiztosítási juttatásokat, vagyis a nagy ellátó rendszereket biztosította, ezzel alapszinten biztonságot adott a lakosság nagyobb része számára. Ez az állami dominancia ugyanakkor azzal járt együtt, hogy sem a piaci, sem a nonprofit, sem az informális szektor nem erősödhetett meg. Ennek több oka is volt, például áz, hogy az ebben a szektorban megjelenő nem állami kezdeményezések másfajta értékeket, másfajta magatartásformákat vihettek volna be a társadalmi gondolkodásba, és ez nem állt a hatalom érdekében. A nyolcvanas évekig nem bontakozhatott ki egy pluralista szociálpolitikai rendszer, hanem ezek a viszonylag alacsony szintű állami ellátások domináltak. Ez időben már sokféle kezdeményezés elindult, de ezek többségének nagyon csekély anyagi háttere volt, és a törvények sem születtek meg (mint ahogy még mindig nincs nonprofit-törvény, amely a nonprofit szektort elősegíthetné), amelyek legalizálták volna ezeket a kezdeményezéseket. Ezért a nyolcvanas évek végéig az államcentrikus rendszer volt az uralkodó.
Kakuszi István: Én teljesen egyetértek az állami dominanciára vonatkozó megállapításokkal. Részben kiegészíteném, részben új momentumként hoznám fel azt, hogy az 1990 előtti szociálpolitika bizonyos értelemben feloldódott a különböző elosztási rendszerekben. Ebben az időszakban szociális megfontolások – közvetve és közvetlenül – megjelentek a bérrendszertől kezdve a foglalkoztatáson meg az árkedvezményeken keresztül a lakásellátásig szinte minden, a lakosságot érintő elosztási rendszerben. Ezen keresztül nagyon sok területen jutottak kifejezésre szociális megfontolások, más oldalról viszont azt kell mondani, hogy számos új igényt a szociálpolitika nem tudott kielégíteni. Lévai Katalin utalt már arra, hogy kezdeményezések történtek, de azoknak nem volt meg a jogi legitimációs háttere. Ki kell emelni azt is, hogy a szociálpolitika aránytalanul növekvő eszközöket, fokozatosan növekvő forrásokat vett igénybe az államháztartásból, és ez is arra ösztönözte a szociálpolitikát megújítani szándékozókat, hogy új elosztási elveket, új szociális rendszereket alakítsanak ki. Ezt akkor úgy hívtuk, hogy az elosztás nagy rendszereit kell átalakítani, ami mögött tehát egyrészt volt egy társadalmi igény, más oldalról pedig egy általános hatékonyságjavítási elvárás.
Susan Zimmermann: Szeretnék közvetlenül a szociálpolitikai rendszerváltásról beszélni, hiszen sok szó esett arról, hogy honnan jött, miért volt a rendszerváltás általában. A szociálpolitikai rendszerváltást önmagában egyfajta pozitivista formában szokták kezelni: drága volt, nem volt hatékony, változtatni kellett rajta, és kész. Ha konkrétan tesszük fel a kérdést, hogy miért kellett mennie a régi rendszernek a szociálpolitikában, akkor azt kell mondani, hogy a régi szociálpolitika fő jellemzője az volt, hogy nem függött össze szorosan a gazdasági mozzanatokkal. És abban a pillanatban, amikor a gazdasági szférában elkezdődött a rendszerváltás (nyíltan kezdték bevezetni a munkanélküliséget stb.), a régi rendszerből automatikusan egyfajta önkiszolgáló üzletág lett. Ezt a szakemberek már a nyolcvanas évek közepétől nagyon pontosan látták, és ezért fordultak fokozatosan egy olyan szociálpolitikai rendszer bevezetése felé, ami képes volt nyugati értelemben reagálni a gazdasági rendszerváltásra. Az emberek szempontjából nézve ez azt jelenti, hogy a mai helyzetben a szociálpolitika megtanult úgy reagálni a gazdaság összehúzódására, hogy ő is összehúzódik. És ezt a régi rendszer nem tudta. Mert a régi rendszer azon az elven alapult, hogy mindenkinek egy bizonyos alapellátást kell biztosítani. Ez az elv a nyugati szociálpolitikának nem áll a középpontjában. Tehát a régi szociálpolitika egy ilyen féregnyúlványa volt a régi rendszernek – addig működött, amíg mindenkinek volt munkája.
Lévai K.: Amikor szociálpolitikai rendszerváltásról beszélünk, tényleg nagyon fontos, hogy megnézzük a rendszerváltás teljes környezetét. Miért igazán fontos, hogy egy szociálpolitikai paradigmaváltás bekövetkezzék? Több folyamat is elindult a nyolcvanas évek végén, amely robbanásszerűen tetőzött a kilencvenes évek elejére. Az egész váltással együtt (a privatizációval, a munkanélküliség és az infláció emelkedésével) oly mértékben nőtt meg azoknak az embereknek a száma, akik primer módon egyre több szociálpolitikai ellátásra szorulnak, olyan terhelés rakódott az új szociálpolitikai rendszerre, hogy e nyomás alatt az várhatóan összeroppan. Van egy elképesztően gyors elszegényedési folyamat – vele szemben persze egy gyors gazdagodás is -, de azt mindenképpen nagyon fontos figyelembe venni, hogy a mai szociálpolitikai rendszer borzasztóan megterhelt, és jelenleg csak válságkezelésre képes.
Kakuszi I.: Világos, hogy ha egy társadalmi berendezkedés átáll más alapelvekre és más rendszerekre – ugye, mi egy szociális piacgazdaságot kívánunk ezekben az években kialakítani -, akkor ezekhez a szempontokhoz alkalmazkodnia kell a szociálpolitikának is. A mi korábbi szociálpolitikánk szervesen nem felelhetett meg egy nyugati típusú szociálpolitikának, nyilván nem, hisz más alapelveken, más rendszereken keresztül működött, amelyeknek működését belső problémák is legyengítették. Ehhez az új feltételrendszerhez igazodnia kellett a szociálpolitikai rendszernek is. Az a kitétel, hogy időközben jelentős elszegényedés jellemzi a társadalmat bizonyos gazdagodási jelenségek mellett, nyilvánvalóan igaz. így a munkanélküliség és az infláció növekedése óhatatlanul külön terheket jelent a szociálpolitika számára; ez nehezíti az átalakulást, miközben a magyar szociálpolitika olyan elveket kezdett magáénak vallani, mint a rászorultság elvén történő támogatás, a decentralizált szociálpolitikai rendszer, a családorientált megoldások előtérbe állítása stb., ami már jobban megfelel azoknak a rendszereknek, amelyek piacgazdasághoz igazodnak. Más kérdés, hogy összességében mégis milyen terhek jellemzik a szociálpolitikát.
S. Zimmermann: Ez előtt viszont meg kellene nézni azt, hogy piacgazdasági körülmények között hogyan szokott működni a szociálpolitika. Már utaltam rá, hogy annak a legalapvetőbb elve nem az, hogy minden ember megéljen, hanem az, hogy a piacgazdaság mindenkori lehetőségeihez képest biztosítson valamiféle szociális hálót. Ez azt jelenti – és ezt Nyugaton is konkrétan meg lehet figyelni -, hogy abban a pillanatban, amikor recesszió van a gazdaságban, recesszió van a szociálpolitikában is. Kérdés, hogy ha ez igaz, mit jelent egy szociálpolitikus számára. Ahogy Kakuszi István mondta, ez azt jelenti, hogy amikor tömeges elszegényedés van, akkor a szociálpolitikának is valahogyan lefelé alkalmazkodnia kell. Ezt a régi rendszerben nem tudták kimondani, nem is akarták, és ez közrejátszott a rendszer összeomlásában is.
Lévai K.: A szociálpolitika alkalmazkodik, és az az alapvető kérdés, hogy hogyan teszi ezt. Ki tud-e épülni az államilag dominált rendszerrel szemben egy sokszereplős játszma vagy tér, ahol az állam megmarad az egyik legfontosabb szereplőnek, mely bizonyos alapellátásokat garantál, azon az alapon, hogy az állampolgárokat ezek az ellátások megilletik a léthez való jog alapján. Ez a jóléti állam alapvető modellje. Az alapellátás állami feladat, de az állam ezer féle módon szerződhet ki a különféle nonprofit szektorban működő, piaci vagy informális szereplőkkel, különféle garanciák és szerződések formájában, ami megint csak egy jóléti állami minta. A paradigmaváltás lényegét abban látom, hogy az arányok a különböző szektorok között elmozdulnak, tehát az állami, a nonprofit, a piaci és az informális szektor között módosulnak. A fő kérdés az, hogy melyik szereplő mit vállal, és hol húzzák meg a kompetenciahatárokat. A rendszerváltás során az történt, hogy az állam viszonylag szűkre szabta azt a területet, amelyet biztosan ellát, és megpróbál a decentralizáció nevében több teret és lehetőséget adni az egyéb szereplőknek. Ez egy nagyon jó elv. De tudjuk jól, hogy mindenekelőtt azért nem tud megvalósulni, mert nincsenek meg hozzá a financiális feltételek. És még egy nagyon fontos dolog történt a rendszerváltás során. Kiüresedett az a bizonyos középső szint. Tehát az állami vállalatokban gyakorolt szociálpolitika a privatizáció során megszűnt. Egy sor olyan ellátási forma, amelyeket az emberek korábban megkaptak – az üdültetéstől a munkásszállóig – megszűnt. így jönnek elő azok a hajléktalanok és mások, akikkel a legkülönbözőbb szociális intézetek szemben találják magukat. Amit én komoly veszélynek látok, az éppen az, hogy egyre kisebb teherbírású egységekre egyre több feladat nehezedik, és ezt már nem tudják megoldani. A szociálpolitikában elindult a pluralizálódás (több lábon állás), és ez egy jó folyamat. Jó látni, hogy hányféle ötlettel és elgondolással indítanak el emberek alapítványokat és különféle intézményeket, tehát van itt mozgás, csak amíg a recesszió tart, és amíg a gazdaság ilyen helyzetben van, addig ennek nem lesz meg az anyagi háttere.
S. Zimmermann: Azért ragaszkodom makacsul a gazdaság vizsgálatához, mert szociálpolitikai szakvitákban az a szokás, hogy az emberek elkezdenek a szociálpolitika meg a jóléti állam modelljeiről beszélni, és Lévai Katalin is azt említette, hogy a modell szerint mindenkinek legyen élethez való joga stb. Nincs modell a szociálpolitikában. Modellekről beszélni a szociálpolitikában anélkül, hogy nagyon konkrétan a reálpolitikai szférára vonatkoztatnánk ezeket, szerintem „szociálpolitikai bűn". A társadalom modelljeit is le lehet írni (pluralisztikus, demokratikus stb.), de ha ennek a hátteréről nem beszélünk, akkor ez a modell a levegőben lóg, és ráadásul eltakarja előlünk a valóságot.
Lévai K.: Hogyne beszélnénk a konkrét háttérről, csak el kell indulni valamilyen irányban. A modelleknek annyiban van értelmük, hogy a mozgásokat, az arányok változását jól mutatják.
S. Zimmermann: Hogy lehetne például arról beszélni, hogy a modell szerint mindenkinek joga van az élethez, ha ez nem így van ebben a társadalomban?
Lévai K.: Ez egy elv.
S. Zimmermann: Ez egy elv, de nem valósul meg.
Úgy látom, hogy sem a modellek létjogosultságát az elmélet szempontjából, sem a konkrét gazdasági szituáció vizsgálatának szükségességét nem kérdőjelezi meg senki, hanem az a bizonyos egymásra vonatkoztatás a kérdés. A mi esetünkben ez úgy fogalmazódik meg, hogy a jelenlegi magyarországi szociálpolitikai rendszerváltásban az történik-e, hogy választottunk egy rendszert, amit jónak tekintünk, és ezért bevezetni kívánunk, vagy pedig a legkülönbözőbb kényszerek alatt menekülünk valamilyen irányba, és szükségintézkedéseket vezetünk be, és nem tudjuk, hol fog ez megállni.
Kakuszi I.: Megítélésem szerint ez úgy van, hogy választottunk valamiféle modell irányába való elmozdulást, miközben a kényszerhelyzetek nyomnak bennünket. Ebből a szempontból is-is tehát a válasz. Én sem tudok elvonatkoztatni attól, hogy a gazdasági háttér rendkívül fontos. Ugye a szociálpolitikának van egy sajátossága – ami kevés helyen van jelen -, nevezetesen, hogyha éppen jól megy a gazdaságnak, akkor nagyon kevesen gondolkodnak a szociálpolitika átalakításában; ilyenkor a politikusok is azt szeretik, ha bővíteni tudják a rendszert. A szociálpolitika átalakítására mindig akkor merül fel az igény, amikor a gazdasági helyzet nem túl jó – ez egyébként tapasztalható a nyugati országokban is. Ilyenkor viszont rendkívül nehéz hozzányúlni a rendszerhez. Nincsenek tartalékok, ilyenkor lépnek fel a kényszerszituációk. Jelenleg mi is ilyen helyzetben vagyunk, nem túlzottan jó a gazdasági háttér, miközben gyökeresen át kellene alakítani a rendszert. Elhangzott, hogy milyen anyagi terheket kell vállalni az elszegényedés és más gondok miatt, miközben új rendszereket kívánunk kialakítani. Az én elképzelésem szerint is az új szociálpolitikának arra az elvre kell épülnie, hogy a társadalom jelentős részének szociális biztonsága – a keresetén és a társadalombiztosításon keresztül – gyakorlatilag adott. A szociálpolitika ott lép be, ahol ezek a biztonsági elemek nem tudnak működni, és ezeken a pontokon kell bizonyos garanciákat vállalnia a szociálpolitikának. Természetes, hogy vannak olyan rendszerek, mint például a gyermektámogatások, amelyek különböző társadalmi csoportokat érintenek (ma is vitatott, hogy a jól kereső családoknak milyen támogatást nyújtsunk). Én a lényeget abban látom, hogy a nagy alanyi rendszerek most szűkebb körre korlátozódnak, más elvek szerint kezdenek működni. Nem szűnnek meg, természetesen, de más elvrendszer alapján juttatják el szolgáltatásaikat a családokhoz.
S. Zimmermann: Hogy milyen elvekről van szó, azt szerintem most illusztrálni kellene néhány konkrét példával. Az egészségügyben régen az volt az elv, hogy mindenki bemegy a körzeti orvoshoz, és megkapja az ellátást. (Szeretném megspórolni annak bizonygatását, hogy én is tudom, milyen alacsony színvonalú volt.) Ezt megszüntették. Most attól függ, hogy van-e munkahelyed, van-e biztosításod, befizetted-e, amit kell. Most biztosítási elven működik a rendszer. Akkor mi a szociálpolitika alapelve ezen a területen? Az, hogy megszüntesse a létezéshez való jogot az egészségügy terén, aminek csak az volt a feltétele, hogy hajlandó voltál egyáltalán dolgozni, ha nem voltál beteg, öreg stb. Most jó, ha elkezdünk beszélgetni az önálló kezdeményezésekről, és hogy az mit jelent, én ezt nem elemzem. De azon nem lehet egy mondattal túlmenni, hogy milyen leépülési folyamat közepén beszélünk erről, és milyen helyettesítési és felelősségáthárítási funkciót tölthetnek be esetleg ebben a keretben az „önálló kezdeményezések".
Lévai K.: Ebben nincs vitánk. De hadd menjek vissza kicsit ahhoz a kérdéshez, hogy itt a kényszerek voltak-e erősebbek, és egy válságkezelő szociálpolitika alakult-e ki, vagy pedig egy előre megtervezett, tudatos politika. Azt gondolom, hogy a kényszerek rettentően erősek voltak, és azok kezelésére ez az új rendszer nem volt felkészülve. Itt szeretném védeni az én elvi álláspontomat, hogy többek közt azért nem voltak felkészülve a megfelelő lépésekre, mert nem voltak kidolgozott elvrendszerek. Illetve csak lógtak a levegőben: az előző rendszer erről nem gondolkodott, hogy, tudniillik, ha itt lesz egy válság, akkor milyen jóléti politikát kell kidolgozni.
Hadd hozzak én is egy példát a gyakorlatból arra, hogy miért bírja egy nyugati társadalom viszonylag jól a 10-12 százalékos munkanélküliségi szintet, ellenben a mi társadalmunk miért bírja olyan rosszul a hasonló méretű munkanélküliséget? Ugyanezért. Mert nyugaton megvannak azok az intézmények, amelyek a munkanélküliek mentális igényeivel, a család lebomlásából fakadó problémákkal tudnak foglalkozni, tehát létezik egy sor olyan fajta intézmény, amely segít a munkanélküliség pszichés és gazdasági terheit is elviselni, és azonkívül létezik egy munkaerőpiac, amely lehetővé teszi, hogy átjárás legyen a munkanélküliségből a munka világába. Ezek az intézmények Magyarországon még csak most vannak kialakulóban, vagy még ott sincsenek. Tehát a felkészületlenség megnehezíti azt, hogy ezt a kritikus időszakot túl lehessen élni.
Kakuszi I.: Ezt kiegészíteném azzal, hogy egy új rendszer kiépülése – még ha lenne is elegendő forrás, akkor is – időigényes. Tehát egyet kell értenem az előbb elhangzottakkal, de reagálnom kell az egészségügyi példára. Mert a példa így nem teljes. Mert igaz az, hogy elsősorban a biztosítottak vehetik igénybe az ellátást, de a törvény egyéb lehetőségeket, illetve feltételeket is tartalmaz. A gyermektársadalom biztosítás nélkül veheti igénybe az egészségügyi szolgáltatásokat; marad még két réteg a lakosságnál, ahol felmerülhet az orvosi ellátás feltétele. Azoknak, akik anyagi okokból nem lennének képesek igénybe venni az orvosi ellátást, a költségvetés megtéríti ennek költségeit – vagy az önkormányzatokon keresztül vagy közvetlenül. És lehetnek olyanok, akik valamilyen ok miatt a biztosítást nem tartják fontosnak, ott pedig az az elv, hogy ez a réteg fizesse meg azt az ellátást, amit magának szükségesnek tart. Hozzá kell tennem, hogy ez a réteg ma még nagyon szűk. De később – a gazdagodással párhuzamosan – növekedhet. Az egyén eldöntheti, hogy be akar-e lépni az általános biztosítási rendszerbe, vagy maga fog gondoskodni – akár egy kiegészítő biztosításon keresztül, akár másképpen – a saját ellátásáról. Ezt azért csináltuk, hogy egyértelműbb legyen az egyén szerepe is ebben az egész rendszerben.
Ezzel a példával eljutottunk ahhoz a kérdéshez, amikor konkrét társadalmi csoportokról beszélünk. Ugyanis, ha már egyszer valaki eldöntheti, hogy beszáll-e a rendszerbe vagy sem, és történetesen úgy dönt, hogy nem, akkor az valószínűleg egy olyan jól körülhatárolható csoporthoz tartozik, amely eddig a nagy elosztási rendszerbe többet fizetett be, mint kapott belőle szolgáltatások formájában. Lehet-e azt mondani ennek alapján, hogy a magasabb jövedelműek fogják otthagyni a társadalombiztosítást?
S. Zimmermann: Nem feltétlenül erről van szó. Egyre több az olyan munkaadó, aki túl soknak tekinti a társadalombiztosítási befizetési kötelezettségeket, és feketén fogja adni a munkát. Ezek a feketemunkások pedig – ha nem egy belvárosi butikban dolgoznak – nem biztos, hogy sokat keresnek. Ez a szektor növekszik, és ezek nem egyszerűen úgy döntenek, hogy nem fizetnek be, hanem kockáztatnak ezáltal. Ez a csoport növekedni fog, és lehetne másokat is felsorolni, akiknek igazi problémát fog jelenteni bennmaradni a társadalombiztosításban. Arról pedig, hogy mi lesz, ha betegek lesznek, vagy meg kell őket műteni, az emberek bizonyos körülmények között nem gondolkodnak vagy nem mernek gondolkodni. Az egy másik réteg, amelyik majd be fog lépni egy magánbiztosítói rendszerbe. Biztos, hogy lesz ilyen, de ez nem ugyanaz, mint az előző.
Lévai K.: Egy nagyon erős szegregáció megy végbe, ami az előző rendszerben nem volt ennyire markáns. Igazából két rétegről nincs megfelelő tudásunk: a nagyon gazdagokról, és a nagyon szegényekről. Ennek különböző okai vannak. A nagyon gazdagok nyilvánvalóan az a réteg, amelynek a legkevésbé van szüksége szociálpolitikára, ők a piacon elégítik ki szükségleteiket, és prímán megélnek. Van egy olyan réteg, amelyik azért nincs ott a horizontunkon, mert minden ellátásból kicsúszik, kimarad, például a csőlakók, vagy a modern rabszolgapiacokon (Moszkva tér stb.) megjelenő emberek, akik a munkaerejüket a napi ennivalóért árulják. Ezt a réteget kellene megkeresnie a szociálpolitikának, hiszen ők azok, akik végül már a menhelyekre se jutnak be, mert már orvosi igazolást sem tudnak vinni, és olyan állapotban vannak, hogy odáig sem jutnak el.
Minden intézmény igyekszik megszabadulni a legelesettebb rétegtől, mert ezzel nem tud igazán mit kezdeni. Itt van ugyanis a legkevesebb sikerélménye, és mindegyik egyre alacsonyabb kompetenciájú intézményhez küldi el őket, és a végállomás az, amikor egy családsegítő azt mondja, hogy nem ad krízissegélyt. Ezzel a legszegényebb réteget leamputálja magáról, akinek már végképp nincs hová fordulnia. Mert addig kétszáz forint hetente jelentett neki valamit. Most már azt sem kapja, és egy ilyen kis presztízsű, kis kompetenciájú intézmény, mint a családsegítő, sem vállalja már ennek a rétegnek a minimális ellátását.
Kakuszi I.: Én azt hiszem, hogy ez a kérdés egy kicsit bonyolultabb. Azt el kell fogadnom, hogy a feketemunka tere, lehetősége ilyen általános gazdasági-társadalmi szituációban nő – nyugati országokban is bővült hasonló időszakokban. Mondhatnám, hogy ez bizonyos fokig jogi-törvényességi probléma, hisz ha valakit rajtakapnak, hogy feketén dolgoztat embereket, annak szankciói vannak. Igaz, a dolog bonyolultabb ennél, mert ahhoz, hogy ezek a kis egységek talpon tudjanak maradni, időnként rákényszerülnek arra – legalábbis az ő felfogásuk szerint -, hogy embereket feketén dolgoztassanak, és ez a jelenség tényleg létezik. Hogy hogyan lehet visszaterelni a normális feltételek közé, az egy bonyolult dolog, miközben tény és való, hogy az egyénnek is kezdeményeznie kell, hogy neki szüksége van a biztosításra, a szociális ellátásokra, és „csak akkor dolgozik, ha Azzal a csoporttal kapcsolatban, amelyről Lévai Katalin azt mondta, hogy nehezen található meg, én úgy látom, hogy ma már több lehetőség van a megtalálásra. Mert – egyrészt – a tartós munkanélkülieknek kiépült egy jövedelempótló szociális támogató rendszere, adott egy lakhatási támogatási rendszer, ami a családok megélhetésében véleményem szerint rendkívül fontos, másrészt a különböző egyéb támogatások, mint az átmeneti segélyrendszer, a különféle krízisrendszerek, az alapszolgáltatások, amelyeket a helyi önkormányzatoknak meg kell szervezniük, ha ilyen igény van – ezek jelentős elemek az ilyen embereknek az életfeltételeiben, és nekik és érdekük, hogy, megtalálva őket, ezeket igénybe vehessék.
Lévai K.: Ez a konszolidált szegények csoportja, akiről most beszél. Én azokról beszéltem, akiknek nincs lakásuk, tehát a lakhatási támogatás az ő esetükben nem él, hajléktalanok, tartósan munkanélküliek stb. Ez a legalsó szint, amelyet minden társadalomnak nehéz elérnie. Én nem gondolom, hogy ezt bármelyik társadalom megoldotta. Akikhez az említett támogatási formák még eljutnak, azoknak még rendben is lenne a helyzetük, azt kell mondanom.
S. Zimmermann: Röviden szeretnék az individuum kérdésére reagálni. Többször is elhangzott, hogy ki kell alakulnia az egyénben annak az igénynek és képességnek, hogy önmagától gondoskodjon. Ez a régi rendszerben nem nagyon alakult ki, ezt jól tudjuk. De az individuális törekvések ösztönzéséről kezdeni beszélni, pont akkor, amikor a lakosság 15 százalékának évtizedek óta először nincs munkája – ez cinikus. Hiába alakul ki az emberben ez a törekvés, ha a gazdasági oldalról nincs biztosítva rá a lehetőség. Ha tehát az ember így, a kívánságok szintjén, beszél például az egészségügyről is, akkor éppen a lényeget nem mondja ki.
Kakuszi I.: Azért nem értem a felvetését, mert akiknek a társadalom ma nem tud munkát adni, azoknak egyfajta ellátást azért garantál. Igaz, hogy meghatározott időre munkanélküli járadékot kaphatnak, igaz, hogy a munkanélküliek jövedelempótló támogatása mint rendszer működik, és számos más támogatást kap az egyén, de emellett azt is látnunk kell, hogy ez a rendszer az individuumoktól is többet kíván: más elvárásokat támaszt az egyénnel szemben, mint a korábbi. Azt a fajta minimális szintű biztonságot, amire már itt volt utalás, mint a teljes foglalkoztatás, minimális jövedelemgarancia, más típusú, nem ilyen általános garanciák váltották föl. Épp az egészségügyön keresztül próbáltam megjeleníteni, hogy azoknak az esetében, akiknek igényük, szükségük van a kérdéses szolgáltatásokra, de jövedelmi helyzetüknél vagy általános szociális körülményeiknél fogva nem tudnák megvásárolni őket, helyettük az állam fizet. Az elvileg nem fordulhat elő, hogy valaki – ha arra rászorult – nem veheti igénybe a szociális ellátást.
LévaiK.: Azért az egy másik kérdés, hogy ezek a juttatások mennyire alacsony szintűek, és az állami és a piaci egészségügy között is egy nagyon erős szegregáció megy végbe. Én attól tartok, és ennek nagyon erős jelei vannak, hogy mind az oktatásban, mind az egészségügyben nagyon erősen különválik az állam által garantált rendszer és a piaci rendszer, nyilván az előbbinek a rovására. Erről sok-sok példát lehetne elmondani. Ami még egy fontos veszély, és szeretném rá felhívni a figyelmet, az az, hogy a szegénytársadalom is szegregálódik. A szegénytársadalom is nagyon sokfelé válik, és a szegénységnek különböző lépcsőfokai alakultak ki. Van egy szegény réteg, amely tulajdonképpen még „szinten van", és ezekkel az ellátásokkal még ki is egyezik, mert úgynevezett „tisztes szegény" szinten él; ezt a tisztes szegényt viszont nagyon fogja utálni az a szegény, aki egy lépcsőfokkal lejjebb van, és az, aki még lejjebb. Tehát itt is egyfajta ellentét alakul ki a sok különböző típusú szegénység között, ami megint csak a szolidaritás ellenében hat. És azt is figyelemre méltó veszélynek tartom, hogy egy olyan szociálpolitika, amelyiknek a szociális törvényben deklarált elve az, hogy szolidaritás legyen, tulajdonképpen végül is megteremt többféle antiszolidaritást. Mert nemcsak a szegények lesznek antiszolidárisak egymással, hanem az intézmények is, akik állandóan versengenek a különböző pénzforrásokért, és nem igazán fogják szeretni azt az intézményt, amelyik vele konkurál. Tehát fennáll az a veszély, hogy az elvek és a gyakorlat nagyon erősen ütközik.
Elég részletesen kitárgyaltuk a létező' rendszert a juttatások és a társadalmi csoportok szempontjából egyaránt. Lehet-e javaslatokat, elképzeléseket felvázolni arra vonatkozóan, hogy vannak-e ebben a tényleg nem könnyű helyzetben továbblépési lehetőségek, vagy akár rendszer-szintű alternatívák, amelyekben gondolkodni lehet. Vannak-e minták, amelyeket akár egészben, akár részkérdésekben át lehet venni, illetve melyek azok a legfontosabb motivációk, amelyek a további változásokat irányítják?
Kakuszi I.: Én azzal kezdeném, hogy óhatatlan és egyértelmű, hogy ma a szociálpolitika is abban a bizonyos átalakulási fázisban van, és ilyen szempontból sok területen hiányos (a rendszer, a módszer). Ezért magát a rendszert is bővítenünk kell sok területen. Amikor a szociális törvényt előkészítettük, illetve a parlament elfogadta, akkor tudtuk, hogy jónéhány elem hiányzik belőle. Akkor is arról volt szó, hogy a hiányzó részeket majd a későbbiek során fogjuk pótolni. Részben ahogy ennek a pénzügyi és szakmai háttere kialakul, és ahogy a környezet felkészültsége is megoldódik. Látnunk kell, hogy az önkormányzatok hirtelen találkoztak olyan feladattömeggel, amelyekre azt kell mondanom, hogy tényleg nem voltak felkészülve. így az egész szolgáltató intézményrendszer kiépítésére a törvény 1997-ig moratóriumot ad, azzal a megfontolással, hogy ma az önkormányzatok még nem rendelkeznek megfelelő erőforrásokkal (és ezen nemcsak pénzt értek, hiszen sok esetben nincs elegendő szakember, rossz a szervezőkészség stb.). Szóval ez a rendszer kiegészítéseket igényel. Példaként említem csak, hogy bizonyos lakossági csoportokat ez a rendszer szisztematikusan még nem fog át: így időskorúakat, jövedelemmel nem rendelkezőket, csökkent munkaképességűeket, és hiányos a gyerekekkel kapcsolatos intézményrendszerünk, főként a gyermek-és ifjúságvédelem terén. Más oldalról azt is látnunk kell, és el kell fogadnom Susan Zimmermann véleményét, hogy a gazdaság meghatározza, milyen szintű ellátásokat tudunk nyújtani, akár pénzben, akár természetben, akár más típusú szolgálatokban. Más kérdés az, hogy hogyan tudunk erőforrásokat koncentrálni erre a területre. Mert az például vitathatatlan, hogy a családi pótlékot emelni kellene, de nem egyértelmű, hogy honnan lehet erre erőforrásokat átcsoportosítani ilyen mértékben, miközben eldöntendő kérdés: mindenkinek emeljük-e ezt az ellátást, vagy csak egy bizonyos, rászoruló lakossági csoportnak. Persze ez attól is függ, hogy konkrétan mennyi pénz áll rendelkezésre.
S. Zimmermann: Ha már a reálpolitika szintjén kell a jövőképről nyilatkozni, akkor három dolgot emelnék ki. Az egyik az, hogy abban a mostani helyzetben, amikor gazdasági recesszió van, a társadalom szétesik, atomizálódik, és az állam anyagi mozgástere roppant kicsi, nagyon veszélyes minden olyan modell vagy terv, amelyben az öntevékenység mint szociálpolitikai megoldás áll a középpontban. Azért, mert ez a gyakorlatban – ilyen körülmények között – inkább arra fog kifutni, hogy egyfajta atomizált önmenedzselés alakul ki, ami a gyakorlati politikában, aprópénzre váltva, azt jelenti, hogy nem kapnak senkitől semmit, és hogy ott vannak egyedül, magukra hagyva a kerületekben, községekben és falvakban; és így a gazdasági atomizációt egy szociálpolitikai atomizáció követi.
Másik pont, ami szerintem fontos – és megint az egészségügyet tudnám példaként említeni -, hogy a kialakuló magánszektor a szociálpolitikában (magánrendelők és hasonlók) még mindig hihetetlen mértékben kihasználja az állami infrastruktúrát. Szóval a magánrendelőt fenntartó orvos még mindig nagyon össze van fonódva például a kórház laborjával, áttekinthetetlen módon beviszi a vizsgálati anyagokat stb. Az ilyenfajta „haszonélvezetet" meg kellene szüntetni, hogy legalább ne legyen ez az erőforrás-elszívás az állami infrastruktúrából.
A harmadik pont nagyon egyszerű: bármilyen reform van, olyan irányban nem szabad menni, hogy ahol van még valami állampolgári jog, azt megszüntessék.
Lévai K.: Nagyon fontosnak tartom árnyalni, amit mondtál, mert így, ebben a formában, ez nem így áll, nem igaz, hogy az öntevékenységet bátorítani hiba lenne. Az öntevékenységet jól kell bátorítani. Úgy kell bátorítani, hogy meglegyenek a törvényi garanciái. Első szinten jó törvények kellenek, de ez csak a kezdet. A szociális törvény elvileg nem rossz törvény, egy sor jó elvet deklarál, amit a valóságban aztán nem tud kivitelezni. De nagyon fontos, hogy azok az elvek ott le vannak írva, tehát valamihez lehet viszonyulni, és hát végre megszületett egy szociális törvény. Ugyanilyen fontos lenne, hogy a nonprofit törvény megszülessen, ami pontosan szabályozza azt, hogy ezek az öntevékeny szervezetek hogyan működjenek, és mi a kompetenciájuk. Ugyanis ha van egy törvény, amelyik megmondja, hogy mi az az ellátási felelősség, és milyen finanszírozást tesznek mellé, hogy az adott intézmény azt elláthassa, akkor az a törvény nagyon is jól működik. Tehát elméletileg nagyon is bátorítani kell azt a gondolatot, hogy az egyén felelős, csak tudni kell, hogy milyen keretek közt, és meddig lehet felelős önmagáért, és ki lehet felelős egyáltalán. Nyilván annak a munkanélkülinek, aki már mindenfajta ellátásból kicsúszott, állami garanciákkal kell biztosítani a megélhetését. Tehát nagyon fontos, hogy legyenek olyan törvények, amelyek állami garanciát adnak, és az alapellátásokat, mint minden civilizált országban, nyilván az állam tudja majd biztosítani. A munkanélküliséget nem lehet megoldani öntevékeny szervezetekkel, ez alapvetően állami feladat. A társadalombiztosítás is elsősorban állami feladat. Az önkéntes biztosítás, az egy másik kérdés, az azokra vonatkozik, akik ezt meg tudják fizetni. Tehát ha már vannak államilag garantált, tisztes színvonalú alapellátások, akkor ezt viszont egy hihetetlen széles skálájú öntevékeny szektornak kell kiegészítenie, amit szintén törvény szabályoz. És így lesz a dolog többszektorú, és így tud majd egyszer jól működni.
S. Zimmermann: Egy mondatban szeretnék reagálni. Nagyon jó lenne, ha így lenne, ahogy hallottuk. De megjósolhatom, hogy nem fog sikerülni. Mégpedig azért nem, mert ha összevetjük Magyarországot – nem Nyugat-Európával, hanem – azokkal az országokkal, ahol az egy főre eső jövedelem és más makrogazdasági mutatók azon a szinten vannak, ahol Magyarországéi, akkor azt látjuk, hogy ott nincs mindent átfogó társadalombiztosítás. Ott mindenfajta szociális ellátás alacsonyabb szinten van, mint Magyarországon, ahol ehhez képest még mindig relatíve bő a „szociális hálózat", minden leépítés ellenére. Ez a régi rendszernek, a „negyven évnek" az öröksége. Ezeket le fogják építeni, ami Nyugaton sem úgy megy, hogy rendeletet hoznak arról, hogy ez meg az a csoport ezt meg azt ezután nem kapja meg, hanem lassú, fokozatos erózió következik be, több menetben fognak kiesni az emberek. Ez lesz a fő irány Magyarországon a következő öt évben. Ezek között a körülmények között az jó, ha van egy nonprofit törvény, de ugyanakkor nem szabad összekapcsolni ilyeneket bármilyen központi leépítéssel. Ezt csak azért mondom, mert a rendszerváltás idején és azóta is – ámbár a kiábrándulás folytán csökkenő mértékben – a közvéleményben ez így jelenik meg, hogy „a társadalom az állam helyett".
Lévai K.: Azt hiszem, ezt mindannyian így gondoljuk, hogy államilag garantált alapellátások legyenek tisztességes szinten, és aztán jöhet kiegészítésként az a sok öntevékenység; viszont az borzasztóan fontos, hogy legyen. Én tényleg nagyon sok szervezettel találkozom nap mint nap, most legutóbb a Lelki Sérültek Egyesülete keresett meg különböző ügyekben, amiből az látszik, hogy a legkülönbözőbb gondokra próbálnak az emberek sziszifuszi munkával megoldást találni, és rettenetesen nehéz körülmények között (nincsenek meg hozzá még mindig a jogi garanciák, és pénzügyi háttér és a többi), csak én azt mondom, hogy igazán jó azt látni, hogy van egy nagyfokú kreativitás ebben a társadalomban, amiről sose beszélünk, mert mindig arról beszélünk – jogosan -, hogy mekkora a szegénység, az infláció, a munkanélküliség, a nyomor. Ez mind nagyon fontos, és elsősorban erről kell beszélni, de tudni kell azt, hogy hihetetlen kreativitás él az emberekben. Hatalmas energiák szabadulnak fel, és az emberek elképzelhetetlenül sok irányban kezdenek el tenni a helyzetük javításáért.
Kakuszi I.: Én is nagyon fontosnak tartom az állami garanciákat. Biztos, hogy ezek a garanciák szűkebb körre fognak kiterjedni, ugyanakkor kellő érvényűnek kell lenniük ahhoz, hogy egy, a társadalom mai szintjén elfogadható szociális biztonságot garantáljanak. És azért ez a mai szociális törvény – akárhogy is nézzük – tartalmaz garanciákat. Tény az is, hogy bizonyos döntési kompetenciákat rábíz arra a közösségre, amelyik az információk birtokában jobban meg tudja ítélni az adott körülményeket, és talán a helyben lévő forrásokkal is jobban tud gazdálkodni. Más dolog, hogy képese, illetve milyen mértékben képes jelenleg ezekkel a lehetőségekkel élni.
Úgy tűnik, hogy azok köreiben, akik a szociálpolitikával foglalkoznak, megvannak a legkülönbözőbb elképzelések arra, hogy milyen lépéseket kell megtenni a helyzet javítása érdekében. A gyakorlatban persze az előrehaladáshoz az is kell, hogy ne csak elképzelések legyenek, hanem valóban lehessen is lépni valamerre. Félő azonban – és talán ebben a paradoxonban lehetne megfogalmazni e beszélgetés konklúzióját -, hogy az elkövetkező időszakban egyszerre fogjuk tapasztalni azt, hogy egyfajta szociálpolitikai rendszer, vagy ha tetszik, modell – a konkrét lépések következtében – egyre teljesebbé válik, egyre több fontos elemmel egészül ki, és azt, hogy mindezt a társadalom nagy része lecsúszásként, szociális szempontból leépülésként fogja megélni. Ez a probléma azonban már valóban a szociálpolitikán jóval túlmenő' vizsgálódáshoz vezet.