Baloldaliak az EU Alkotmányos Szerződéséről.

 

Az Európai Unió állam- és kormányfői 2004. október 29-én Rómában, ünnepélyes keretek között aláírták az Európai Unió Alkotmányos Szerződését. Ezzel az aktussal kezdetét vette az alkotmányozási folyamat harmadik szakasza, a tagállamok megerősítési eljárása. Ennek két alkotmányos formája lehet, az egyik a legfelsőbb népképviseleti szerv általi, a másik a referendum útján történő ratifikálás. A sort Litvánia nyitotta: a Sejmas november 11-i ülésén a litván képviselők alkotmányuk szerint egyszerű többséggel erősítették meg az Alkotmányos Szerződést. A folyamat folytatódik: mire ez az írás megjelenik, legjobb reményeink szerint Olaszország és Magyarország már 2004-ben meghozta a megerősítéshez szükséges döntést. Az EU-tagok többsége 2005-re tervezi ezt a lépést, így joggal bízhatunk abban, hogy a kitűzött céldátumig, 2006. november 1-jéig a hatályba lépésnek nem lesz akadálya a hiányzó tagállami akarat.

Az eljárást az egyes államok saját belső alkotmányos rendjüknek megfelelően alakítják ki. Jelenleg többségükben a parlamenti utat választották, de jelentős azon országok száma, ahol népszavazás formájában történik majd a megerősítés. Hogy melyik ország miért dönt egyik vagy másik forma mellett, azt sok tényező befolyásolja. A választásra belpolitikai, aktuálpolitikai szempontok és természetesen az adott nemzeti alkotmányos rend sajátossága is hatással lehet. Gyakorta kívánják összekapcsolni más szavazási aktusokkal (például Csehország a parlamenti választásokkal), vagy más különleges helyzetekkel (például az Egyesült Királyságban a soros brit elnökség alatt szeretnék lebonyolítani a referendumot). Az mindenképpen helytelen lenne, ha a két eljárási formát, a parlamenti döntést és a referendumot egymással szembeállítanánk, és a döntés legitimációs alapját e szerint minősítenénk. 2003-ban az Európai Parlamentben nagy vita alakult ki azon javaslat kapcsán, amely szerint minden tagállamban referendum formájában történjék a megerősítés. Végül is a realistább állásfoglalás érvényesült, miszerint minden tagállamban azon körülmények mérlegelésével határozzanak, amelyek az adott állam alkotmányos berendezkedéséből következnek, és jobban hozzájárulnak az Alkotmányos Szerződés hatályba lépésének sikeréhez.

Magyarországon az Országgyűlés pártjai között egyetértés alakult ki a megerősítés parlamenti formáját illetően. Ez a konszenzus azon alapul, hogy a magyar társadalom 2003 áprilisában népszavazáson nyilvánította ki elkötelezettségét az európai integráció mellett. Az Alkotmányos Szerződésben javasolt új intézményi és eljárási megoldásokat számunkra igen nehéz összevetni a régi gyakorlattal, hiszen az új tagállamok polgárainak aligha lehet erre vonatkozó érdemi tapasztalata, ismerete. Végezetül az Európai Unió jellege az Alkotmányos Szerződésben foglaltak alapján nem változott meg karakterisztikusan. Nincs tehát arra szükség, hogy az Alkotmány hatályba lépését követően a tagállamok szuverenitásuknak vagy jogalkotó hatásköreiknek újabb elemeit ruházzák át a közösségi intézményekre, és azokat a továbbiakban együttesen gyakorolják. Ezért is helytálló az az álláspont, hogy az Alkotmányos Szerződés parlamenti eljárásban történő megerősítése biztosítja az új Európai Alkotmány demokratikus legitimációját.

Ehhez a gondolatmenethez szorosan hozzákapcsolódik az új Alkotmányos Szerződés jellegének meghatározása, amely választ ad arra a kérdésre, hogy tulajdonképpen milyen természetű jogi dokumentumról van szó. Az Európai Unió működése, fejlődése során a kezdetektől fogva jól kiépített alkotmányos alapokkal rendelkezett. A Szén- és Acélközösséget, a Gazdasági Közösséget, az Atomenergia Közösséget létrehozó szerződések és az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződés teremtették meg ezt a közjogi fundamentumot. Ezek kiegészültek az Egységes Európai Okmányban, az Amszterdami és a Nizzai Szerződésben foglaltakkal. Ez a folyamat vezetett el az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének megalkotásához. Az alkotmányos alapok kiszélesedése mellett, azzal párhuzamosan kialakult és gazdagodott a közösségi vívmányok rendszerén belül egy alkotmányos követelményrendszer is (második generációs társulási megállapodások rendelkezései, a koppenhágai kritériumok, az Amszterdami Szerződés stb.), amelyek a csatlakozó országok számára is kötelező jelleggel bírtak.

Az új alkotmány tehát egy több évtizedes fejlődés eredményeként kialakult rendszer reformját és korrekcióját foglalja magában – megteremtve a következő évtized európai együttműködésének alapjait. Az új dokumentum formáját tekintve tehát szerződés, amelyet az alapszerződésekre érvényes szabályok szerint kell elfogadni és ratifikálni a tagállamoknak. Tartalmában azonban megfelel az alkotmány általános kritériumainak. Mivel teljesíti az alkotmányok fő funkcióit: meghatározza a hatalomgyakorlás feltételeit és korlátait, rögzíti a polgárok jogait az Európai Unióval kapcsolatban, valamint szabályozza az Unió intézményeit, azok hatásköreit, a jogalkotási eljárás szabályait. Egyszóval: eleget tesz az alkotmányokkal szembeni tartalmi követelményeknek.

Az Európai Unió Alkotmányának megszületése semmiképpen sem jelenti azt, hogy ezzel a lépéssel egy "szuperállam" születik, hogy létrejön az Európai Egyesült Államok, amely egy föderatív állam, és ezzel kizárólagossá válna az Európai Unió szupranacionális jellege. Nem változik meg az Európai Unió természete, nem következik be a nemzetállamok visszaszorulása. Sőt az alkotmány a hatáskörök pontosabb meghatározásával a szubszidiaritás érvényesülésének folyamatos, a nemzeti parlamentek általi ellenőrzésével hivatalos védelmet nyújt a tagállamoknak és az uniós polgároknak az uniós intézmények lopakodó hatáskör-kiterjesztésével szemben.

Az Alkotmányos Szerződés "lelkét" az I. és II. fejezet adja. Az unió meghatározásáról és célkitűzéseiről, valamint az alapvető jogok chartájáról szóló részek egyben meghatározzák az unió természetét, és kifejezik azt a törekvést, hogy az integrációs folyamat középpontjában az emberek állnak. Az Alkotmányos Szerződés harmadik részében aprólékosan rögzítik az unió minden egyes politikai területre vonatkozó tevékenységének szabályait. Mindennek, a túlzott részletezés ellenére, garanciális jelentősége van.

Az Alkotmányos Szerződést nagyszámú jegyzőkönyv, melléklet és nyilatkozat egészíti ki. A 36 jegyzőkönyv, közöttük 8 új (például a nemzeti parlamentek szerepéről, a szubszidiaritás elveiről, a strukturált állandó védelmi együttműködésről, az átmeneti rendelkezésekről stb.) ugyanolyan jogi erővel rendelkezik, mint maga az Alkotmányos Szerződés. Így valamennyit az Alkotmánnyal együtt ratifikálniuk kell a tagállamoknak. (Mindez azonban nem terjed ki a nyilatkozatokra.)

Az alkotmányozási folyamat során sikerült érvényesíteni a legfontosabb magyar törekvéseket. Remélhetőleg a 25 tagúra bővített Európai Unió működőképes marad. Tagjai között érvényesül az egyenjogúság és a szolidaritás. 2014-ig érvényben marad a bizottság összetétele kapcsán az egy tagállam – egy biztos elv mint a tagállami egyenjogúság fontos kifejeződése. Erősödik az együttműködés közösségi jellege. Az úgynevezett megerősített együttműködés szabályozásával elkerülhetővé válik az úgynevezett többsebességű Európa kialakulásának veszélye.

Minden kétséget kizáróan a legjelentősebb magyar siker az, hogy a szerződés tartalmazza a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak garantálását. Már az alkotmányozás konventbeli első szakaszában több magyar módosító indítványban kezdeményeztük a kisebbségi jogok beemelését az uniót meghatározó értékek sorába. Ez ekkor még nem kapott elegendő támogatást. A Kormányközi Konferencián azonban 2003 őszén a magyar kormánynak sikerült az Olasz Elnökség hathatós segítségével megszerezni a többség egyetértését javaslataink kapcsán. A véglegesített szöveg nem fejez ki, és nem elégít ki minden ezzel kapcsolatos magyar igényt, de jelentősége ebben a formában is vitathatatlan, hiszen ezzel a kisebbségi jogok védelme az integrációs folyamatot meghatározó értékek sorába került. Ezzel a hatályba lépést követően az európai kisebbségvédelmi rendszer újabb fontos elemmel bővül.

A közösségi bíróság e szakaszra vonatkozó értelmezése tovább szélesítheti az alkotmányos rendelkezés fogalmi határait. Az Európai Parlament legfrissebb állásfoglalása szerint ezek az értékek további preferenciakövetelményeket jelentenek a jövőbeli bővítésekkel kapcsolatban is, és alapot adhatnak szankciók kivetésére olyan tagállamokkal szemben, amelyek tartósan és súlyosan megsértik azokat.

 

 

A magyar közvélemény jelenleg meglehetősen keveset tud az Alkotmányos Szerződésről. A tájékozottabbak is inkább az egyes intézményi változások kapcsán az ahhoz fűződő vitákat ismerték meg. Ezeknél azonban sokkal fontosabb és lényegesebb az Alkotmányos Szerződés tartalma, az abban foglalt értékek és célkitűzések, a felvázolt európai modell, tehát mindaz, ami következő évtizedeinket is meghatározza.

Minden alkotmány – normatív tartalmú alaptörvényjellege mellett – egy víziót is kifejez. Programatikus elemeket, értékeket és célokat is tartalmaz. Nincs ez másként az Európai Unió Alkotmányos Szerződése esetében sem.

1) Tartalmi szempontból a tervezet egyik leglényegesebb vonása az európai szociális modell tükröződése. A szociális tartalom kialakításában és annak erősítésében meghatározó szerepe volt az európai szocialistáknak. Állásfoglalásukban hangsúlyozták a szociális modell védelmének és továbbfejlesztésének igényét, a gazdaságpolitika, a foglalkoztatáspolitika és a szociális politika összehangolásának szükségességét. Álláspontjuk szerint az unió gazdasági erejét a teljes foglalkoztatottság és a magas szintű szociális biztonság megteremtése érdekében kell felhasználni. Ezek a törekvések az Alkotmány szövegében is kifejezésre jutottak.

Az Alkotmányos Szerződésben körülírt európai modell olyan értékeken alapul, mint az egyenlőség – amelyet az Alkotmányban egy sorban említenek a szabadsággal, a demokráciával és a jogállamisággal -, mindenképpen egy új szemléletet fejez ki. A korábbiakban a magas szintű foglalkoztatás követelményét, megfelelően a lisszaboni folyamat célkitűzéseinek, felváltotta a teljes foglalkoztatottság igénye. A szegénység felszámolása, a férfiak és a nők egyenlősége, az emberi jogok védelme, a gyermekek jogainak biztosítása, a nemzedékek közötti szolidaritás, a környezet védelmével párosuló, kiegyensúlyozott gazdasági növekedés, a gazdasági-társadalmi területi kohézió, a szociális piacgazdaság keretei között érvényesülő tisztességes verseny és a tagállamok közötti szolidaritás határozzák meg az európai modell tartalmát.

Az alkotmányozás folyamatában nagy hangsúlyt kapott a foglalkoztatás és a szociális politikák összhangjának megteremtése. Az ünnepélyes nyilatkozatok helyett ugyanolyan szigorú koordinációra van szükség, mint amilyen a gazdasági és pénzügyi politikák esetében már érvényesül. Az Alkotmányos Szerződés megteremti ennek lehetőségét, és megadja a továbbfejlesztés esélyét.

Napjainkban egyre határozottabb az az igény, hogy az Európai Stabilitási Paktum mintájára alkossák meg az Európai Szociális Paktumot, amelyben az előzőhöz hasonló szigorú követelményeket rögzítenének a minimumjövedelmekre, valamint az oktatásra vonatkozó állami kiadások mértékére, szintjére vonatkozóan. Hozzá kell tennem, hogy ezeknek az alapértékeknek és célkitűzéseknek nem pusztán ideológiai, politikai jelentőségük van, hiszen az Európai Közösségek Bírósága értelmezéseinek kialakításában ezekből az elvekből indul ki.

2) Az Alkotmányos Szerződésben, annak sokrétű szociális tartalma mellett számos olyan változást fogalmaztak meg, amelyek egy demokratikusabban működő, az emberek számára is átláthatóbb és hatékonyabb Európai Uniót alapoznak meg. Ebből a szempontból is nagy jelentősége van annak, hogy az Alapvető Jogok Chartája az Alkotmányos Szerződés részévé vált, így ezzel jogilag is kötelező erővel bír. A 2000 decemberében Nizzában elfogadott dokumentum az Európai Unió első átfogó megnyilvánulása az emberi jogok kapcsán. Számos új elemmel gazdagítja az emberi jogok hagyományos katalógusát, ebben az összefüggésben külön jelentősége van a Szolidaritás címet viselő IV. fejezetnek, amelyben a munka világával kapcsolatban fogalmaznak meg új jogokat (például jog a munkaközvetítői szolgáltatás igénybevételéhez, az indokolatlan elbocsátásokkal szembeni védelem, a tisztességes és igazságos munkafeltételek biztosítása, a család és a munka védelme stb.).

Az igazságszolgáltatásról szóló VI. fejezet 47. cikkelyében rögzíti, hogy az államnak segítséget kell nyújtani azoknak, akik az igazságszolgáltatás igénybevételéhez nem rendelkeznek elegendő anyagi forrásokkal. Ezzel áll nagyon szoros kapcsolatban a Magyar Országgyűlés által elfogadott törvény (az úgynevezett nép ügyvédjéről szóló törvény, amelyben az állami költségvetési forrásokból biztosítanak a szociálisan rászorulók számára ingyenes jogi tanácsadást).

Az alkotmányos rendelkezések eredményeképpen az uniós intézmények sorában jelentősen megerősödik az Európai Parlament, a jogalkotási folyamat egyenrangú résztvevőjévé válik, nő az ellenőrzési jogköre és befolyása személyi ügyekben, valamint megválasztja az Európai Bizottság elnökét. Mindezzel pozíciója közelít a parlamentarizmus általános követelményeihez.

Ezzel párhuzamosan az unió demokratikus működésében jelentősebbé válik a nemzeti parlamentek szerepe. Nyomon követhetik a közösségi jogalkotás folyamatát, fellépési lehetőséget kapnak, ha a jogszabály-kezdeményezés túllépi az Alkotmányban rögzített hatásköröket. Rendelkezésükre állnak az unió olyan közös intézményeinek működéséről szóló beszámolók is, mint az Europol és az Eurojust. Mindez tovább erősítheti az Európai Unió demokratikus legitimációját.

Az Alkotmányos Szerződésben elismerik a szociális partnerek uniós szintű szerepét, a szociális párbeszéd fontosságát. Az uniós intézmények dialógust kívánnak folytatni a civil és egyházi szervezetekkel egyaránt. Az Alkotmányos Szerződés olyan új, közvetlen, demokratikus formát hozhat létre, amelynek alapján 1 millió uniós állampolgár felhívással fordulhat a bizottsághoz, jogszabályalkotás vagy intézkedés érdekében.

Az uniós intézmények tevékenysége is átláthatóbbá válik. Az egységes jogi személyiség deklarálása, a pillérszerkezet átalakulása, a jogi eszközök egyszerűsítése (amelyek száma 15-ről 5-re csökkent), a Miniszterek Tanácsában zajló jogalkotási folyamat nyilvánossága elősegíti a jobb átláthatóságot. A hatékonyabb működés feltételeit erősíti a több évre szóló programok kidolgozása, a minősített többséget igénylő döntések jelentős térnyerése, az úgynevezett megerősített együttműködés kiterjesztése. Végül pedig egyértelműen rögzítették a közösségi jog elsődlegességét a nemzeti jogokkal szemben.

3) Mindezek mellett az Alkotmányos Szerződésben a biztonságosabb Európa megteremtését elősegítő feltételek is világosan körvonalazódnak. A szabadság, biztonság, igazságosság övezetének kiépítése az Európai Unió legambiciózusabb programja. Ezeket az 1999-ben Tamperében meghirdetett célokat az európai közvélemény is egyértelműen támogatja. Az itt megvalósuló együttműködés eredményességének fontos előfeltétele az Egységes Európai Igazságszolgáltatási Térség kialakítása, a kölcsönös bizalom alapján a bírósági határozatok elismerése és végrehajtása, valamint a további jogharmonizáció, amely a büntető-, anyagi és eljárási jogra egyaránt kiterjed.

A nemzeti hatóságok közös operatív akcióinak is megteremtették az alkotmányos alapjait. Az Alkotmányos Szerződés lehetővé teszi, hogy a határokon átnyúló súlyos, valamint az unió érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére új intézményként létrehozzák az Európai Ügyészséget. Ezen bűncselekmények kapcsán a nemzeti bíróságok előtt ez a szervezet láthatja majd el az ügyészi feladatokat. Mindezek jól illusztrálják azt a hosszú folyamatot, amely a bel- és igazságügyi együttműködés területén egyértelműen a közösségi modell erősödését tükrözi.

Az Európai Tanács legutóbbi ülésén döntött a Tamperei Program folytatásáról. A 2010-ig terjedő időszakra teljesítendő feladatokat tartalmazó Hágai Program alapján tovább erősödik a korábban szigorúan kormányközi együttműködésen alapuló döntések közösségi politikává történő átalakulása.

 

 

Az alkotmány érvényesülésének folyamata álláspontom szerint nem csak az unión belüli viszonyokat befolyásolja. Az első és második rész rendelkezései, az értékek és célkitűzések meghatározása, az Alapvető Jogok Chartája egyben hatást gyakorol a nemzeti alkotmányfejlődésre is. Az alkotmányügyi gondolkodásban régóta számon tartják azokat a külső hatásokat, amelyek a nemzetközi szerződésekből, az emberi jogi nemzetközi dokumentumokból vagy az emberi jogi bíráskodásból származtak, amelyek közvetve vagy közvetlenül formálták a nemzeti közjogi berendezkedést. Nem lesz ez másként az Európai Unió Alkotmányos Szerződése esetében sem. Hatása, szemlélete, példája kiterjed a tagállamokra, befolyásolja az ottani alkotmányos vitákat. Ez alól Magyarország sem vonhatja ki magát.

Az új magyar alkotmány megalkotásával kapcsolatos törekvések számára új ösztönzést jelenthet az Európai Alkotmány, számos, korábban vitatott kérdésben eligazítást nyújt, hiszen a szociális értékek erőteljes kifejezése vagy a szociális párbeszéd fontosságának elismerése, a szociális partnerek szerepének deklarálása egyben valódi válasz azokra a vitákra, amelyek Magyarországon 1995-96-ban, az új alkotmány előkészítésekor megosztották az akkori kormánykoalíciót. Az Európai Alkotmány után megerősödhetünk abban, hogy nincs európai szociális modell, nincs demokratikus társadalom ezen értékek és intézmények nélkül.

Baloldaliak az EU Alkotmányos Szerződéséről.

Európa egyesítésének gondolata egészen a Római Birodalom bukása utáni időkig nyúlik vissza. Nagy Károly szeme előtt is a régi Róma fénye lebegett, amikor az antik világ felbomlása után elsőként kívánta Európát egyesíteni.

Később a keresztény királyok a Szentföld visszaszerzése érdekében, majd a terjeszkedő Oszmán Birodalom ellen kívánták Európát összefogni. Az egyesítési kísérletek részlegesen sikeresnek is mondhatók, hiszen például a Német-római Birodalom vagy nyolcszáz évig állt fenn és a Közép-Európát egyesítő Habsburg-uralom is több száz évig tartott.

A huszadik században aztán szinte minden évtizedben felbukkant egy-egy elképzelés, míg végül a francia külügyminiszterről elnevezett Schuman-terv sikeresen megvetette a mai Európai Unió alapját, az Európai Szén és Acél Közösséget. A részt vevő országok száma két évtizeden keresztül változatlan maradt, majd a közösség egyre gyorsuló ütemben kezdett bővülni, míg végül az elmúlt májusban huszonöt tagúvá vált, és még nincs vége, mert hamarosan Románia, Bulgária is tagja lesz az uniónak, és hosszabb távon nyilván nem hagyhatók ki a balkáni országok és Törökország.

Azt, hogy a bővülő uniónak valamilyen alkotmányra lenne szüksége, a leakeni nyilatkozat (2001. december) veti fel, de mint hosszabb távú perspektívát. A leakeni nyilatkozat alapvetően rendet akart tenni az unió életét addig szabályzó mintegy nyolc különböző szerződés egyre áttekinthetetlenebbé váló szövegei között, ezért egy konvent összehívását határozta el, amelynek 105 tagú testületébe már meghívták a csatlakozásra váró tizenhárom ország (a már csatlakozott tíz és Románia, Bulgária és Törökország) képviselőit is. A Konventben tizenegy munkacsoport foglalkozott az alkotmány egyes részterületeivel, és mikor már jó ideje (közel egy éve) vitatkoztak, Giscard d'Estaing, a Konvent elnöke, előállt egy alkotmánytervezet vázlatával, amelyet már csak fel kellett öltöztetni és egy kicsit vitatkozni rajta.

Az ilyen módon végül is elkészült és a kormányfők által aláírt alkotmány négy fő részre oszlik, amelyet az alkotmány szerves részét képező, kötelező erejű jegyzőkönyvek és a nem kötelező erejű nyilatkozatok egészítenek ki.

Az alkotmány első része lényegében az unió szervezeti felépítését tartalmazza, és tulajdonképpen ez az a rész, amin a Konvent vitatkozott, ugyanis az alapvető jogokkal foglalkozó második részt az Európa Tanács egy még az ötvenes évekre visszanyúló anyagából vették át (némi kiegészítéssel), az alkotmány legnagyobb részét kitevő és működését meghatározó harmadik részt pedig nem is vitatták meg, hanem egyszerűen átvették a korábbi egyezményekből. Az alkotmány negyedik része a záró rendelkezéseket tartalmazza. Mindezeket az alkotmány kötelező erejű részének tekintett jegyzőkönyvek és a nem kötelező jellegű egyoldalú deklarációk egészítik ki.

Az alkotmány bevezető része, a Preambulum, egy Thuküdidész-idézettel kezdődik, amely szerint: "Mi olyan alkotmány szerint élünk, amelynek neve, mivel az uralom nem néhány ember, hanem a többség kezében van, demokrácia."

Néhány sorral lejjebb arról van szó, hogy az alkotmányt abban a hitben hozták létre, "hogy az újraegyesült Európa – valamennyi lakója, köztük a leggyengébbek és a leginkább elesettek javára – továbbra is a civilizáció, a haladás és a jólét útján kíván haladni". A Preambulumban megfogalmazott hittételek és a valóság közötti eltérés az alkotmány egészére jellemző, és különösen az alkotmány harmadik része (amely nem más, mint a neoliberális hittételek paragrafusokba szedése) alapjaiban kérdőjelezi meg az első és második rész hitelességét.

Az alkotmány első – a konvent és a kormányfők által ténylegesen megvitatott – részében az unió létrehozásával, alapértékeivel, céljával és az unió irányító szerveivel és a hatáskörök azok közötti megosztásával foglalkozik.

Rögtön az első cikk első mondata azt mondja, hogy "Európa polgárainak és államainak közös jövőjük építésére irányuló akaratától vezérelve, ezzel az Alkotmánnyal létrejön az Európai Unió". Sajnos azonban az alkotmánnyal kapcsolatos kérdésekről mind ez idáig az európai polgárokat senki sem kérdezte meg. Az Eurobarometer felmérése szerint a Konvent munkája idején az állampolgárok kétharmadának fogalma sem volt arról, hogy létezik-e, és ha igen, mivel foglalkozik a Konvent.

Az I-2. cikk az unió értékeivel foglalkozik, és kimondja, hogy: "Az unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul."

Az I-3. cikk az unió céljaival foglalkozik, mely szerint: "Az unió Európa fenntartható fejlődéséért munkálkodik, amely kiegyensúlyozott gazdasági növekedésen, árstabilitáson, magas versenyképességű, teljes foglalkoztatottságot és társadalmi haladást célul kitűző szociális piacgazdaságon alapul" (I–3.3.). Sajnos azonban, ha az alkotmány olvasásában túljutunk az első két részen, az első részben említetteknek éppen az ellenkezőjét találjuk. A III-177. cikk ugyanis a következőket mondja: "Az I-3. cikkben meghatározott célok megvalósítása érdekében a tagállamok és az unió tevékenysége – az alkotmányban előírtak szerint – magában foglalja egy olyan gazdaságpolitika bevezetését, amely a tagállamok gazdaságpolitikájának szoros összehangolásán, a belső piacon és a közös célkitűzések meghatározásán alapul, és amelyet a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban valósítanak meg."

Talán nem kell hangsúlyozni, hogy gazdaság- és társadalompolitikai szempontból a szociális és a szabad piacgazdaság egymás ellentéte.

Ezt a harmadik részt – mint említettük – sohasem vitatták meg, hanem a korábbi egyezményekből lett szó szerint átvéve. Az alkotmány első és harmadik része közötti alapvető ellentmondás azonban csak Sylvia-Yvonne Kaufmann-nak, egy baloldali (nem szocialista) német képviselőnek tűnt fel a Konvent utolsó napján. Felszólalására azonban senki sem reagált.

Még talán érdemes megjegyezni, hogy bár senki sem tagadja, hogy az unió nemzetállamokból áll, és az egész unió működésének leglényegesebb kérdése, hogy ezek az államok, megtartva nemzeti identitásukat, hogyan tudnak együttműködni, e kérdést az alkotmány egy mondattal intézi el: "Az unió tiszteletben tartja a tagállamok alkotmány előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is" (I-5.1.). Arról azonban, hogy a nemzeti identitás tiszteletben tartásának mi is lehet a konkrét tartalma (a területi integritás biztosításán túlmenően) nem esik szó. És az alkotmányban nem esik szó a többségi és kisebbségi kollektív jogokról és azok egymáshoz való viszonyáról sem, holott mindenki előtt, aki csak egy kicsit is ismeri a nyugat-európai társadalmi problémákat, világos, hogy a többség és a kisebbség viszonya lesz az elkövetkező évtizedek legfontosabb társadalompolitikai és politikai problémája.

Az alapvető értékek és célok meghatározása után az alkotmány az unió különböző intézményeivel foglalkozik. Az alkotmány öt, az unió működését meghatározó intézményt nevez meg, ezek az Európai Parlament, az Európai Tanács, a Miniszterek Tanácsa, az Európai Bizottság és az Európai Bíróság.

Ezek közül talán az Európai Parlament a legismertebb, hiszen mind a huszonöt tagországban épp az elmúlt júniusban tartották az európai parlamenti választásokat. A parlamentnek a Szén- és Acélközösség létrejöttekor és később sokáig csak névleges szerepe volt, az európai honatyák azonban szívós munkával elérték, hogy bár törvényjavaslatot még a jelenlegi alkotmány szerint sem kezdeményezhetnek (ez a bizottság monopóliuma), de megakadályozhatják azon javaslatok elfogadását, amelyekkel nem értenek egyet.

Az Európai Tanács a tagállamok állam- és kormányfőiből álló legfőbb döntéshozó szerv. Az Európai Tanács adja az unió fejlődéséhez szükséges ösztönzést, és meghatározza annak általános politikai irányait és prioritásait, viszont nem rendelkezik jogalkotási hatáskörrel (I-21. cikk). Az Európai Tanácsot (European Council) nem szabad összetéveszteni az Európa Tanáccsal (Council of Europe), mely utóbbi egy 1949-ben alapított, strasbourg-i székhelyű, mintegy 45 európai tagállamot tömörítő összeurópai szervezet mindenfajta hatáskör nélkül, bár állásfoglalásaival – főleg társadalmi jellegű kérdésekben – erkölcsi nyomást gyakorolhat.

Az alkotmány szerint – szemben az eddigi féléves rotációs rendszerrel – az Európai Tanács két és fél évre egy elnököt választ magának, aki mintegy az Európai Unió elnökének is tekinthető. A Konventben azt beszélték, hogy az unió elnöki posztja Giscard d'Estaing ötlete volt, és ezt a posztot tartósabbnak és erősebbnek képzelte el annál, mint ami megvalósult és mindenekelőtt magának szánta. Ellenfelei, főleg a bizottságiak, akik maguk akarnak az unió fő mozgatói és képviselői maradni, azonban keresztülhúzták a számítását, és az ötlet csak egy elég gyenge formában került az alkotmányba. A későbbiek folyamán így is gondot okozhat, ha a bizottság elnöke, tehát az európai miniszterelnök és az Európai Tanács elnöke, tehát az unió elnöke más nyelven beszél.

A Miniszterek Tanácsa, amit röviden csak Tanácsként szoktak emlegetni, a tagállamok szakminisztereiből áll, és az egyes tárcáknak megfelelően többféle formációja van. Így például a tagállamok mezőgazdasági miniszterei a Mezőgazdasági Tanácsban, a közlekedési miniszterek a Közlekedési Tanácsban találkoznak és így tovább. Ez a testület valójában az, amely – a parlamenttel egyetértésben – az unió életét befolyásoló törvényeket hozza. Kétféle törvényt hozhat, az egyik az úgynevezett európai törvény, amely kötelező erejű és mindegyik tagállamban közvetlenül alkalmazandó, míg a másik az európai kerettörvény, amely az elérendő célokat tekintve minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. Rendes körülmények között a Tanács minősített többséggel hozza meg döntéseit. A minősített többséghez a Tanács tagjai legalább 55%-ának és legalább tizenötüknek, egyben az unió népességének legalább 65%-át képviselő tagállamok szavazata szükséges (I-25. cikk).

Pont ezzel a minősített többséggel kapcsolatos vita volt az, ami miatt Lengyelország 2003 decemberében nem írta alá az alkotmánytervezetet, és sikerült is elérnie, hogy a minősített többség szintjét magasabbra emeljék (például az eredeti javaslatban az unió népességének 60%-a szerepelt, és nem volt kikötve a tizenöt tagállam). Ezzel együtt az újonnan csatlakozott 10 tagállam együttesen sem lesz képes megakadályozni egy az érdekeit sértő határozatot, a népesség mindössze 7 százalékát kitevő tizenegy legkisebb tagállam együttes fellépése viszont megakadályozhat egy olyan határozatot, amelyet a népesség 93%-a támogat.

Hogy ezek az arányok végül döntésképtelenséget eredményeznek-e, avagy a törvényjavaslatokról való szavazás többé-kevésbé az elgondolások szerint fog működni, azt majd az idő eldönti. Mindenesetre várható, hogy a döntéseket eddig is jellemző alkudozás és "árukapcsolás" megerősödik. Az árukapcsolás annyit jelent, hogy az egyes országok megalkusznak, hogy a másik számára fontos kérdésekben kölcsönösen támogatják egymást. Például Magyarország halászati kérdésekben – lévén nincs tengeri halászata – bármely ország álláspontját támogathatja, ha az cserébe egy Magyarország számára fontos kérdésben, a magyar érdekeknek megfelelően szavaz.

Egy törvény, illetve kerettörvény csak akkor tekinthető elfogadottnak, ha a Tanács és az Európai Parlament is jóváhagyja, ez az úgynevezett együtt döntési eljárás, amely még a rendes jogalkotási keretek között is egy elég komplikált procedúra, részletes leírása a harmadik részben, a III-396. paragrafusban található.

Az Európai Bizottság az unió irányító szerve, amelyet úgy kell elképzelni, mint a hazai minisztériumok összességét, ahol az egyes minisztériumokat Főigazgatóságoknak (directorate general) hívják. Ilyenből (az összevonások és szétválasztások függvényében) mintegy 25-30 van az unióban, de egy részük csak a belső ügyekkel foglalkozik (például fordítók). Az itt dolgozók összlétszámát mintegy húszezerre becsülik, de további mintegy ezer, külső szakértőkből álló, fő- és albizottságot működtetnek. E bizottságok képezik a tizenöt-húszezer fősre becsült brüsszeli lobbista had fő vadászterületeit, hiszen ezekben a bizottságokban lehet érdemben befolyásolni a készülő intézkedéseket.

Már az eddigiekből is lehet érzékelni, hogy az a szó, "bizottság", sok mindent jelenthet, és ezért mindig meg kell keresni a jelzőjét, hogy tudjuk, miről van szó. A hazai minisztériumoknak megfelelő bizottságokat egy ugyancsak Bizottságnak (de nagybetűvel) nevezett testület irányítja. E testületbe minden egyes tagország egy úgynevezett biztost (commissioner) nevez ki. Hazánkat decemberig Balázs Péter, ezt követően pedig, a következő öt évben, Kovács László fogja képviselni.

Az alkotmány szerint a Bizottság fő feladata, hogy az unió egészének érdekeit képviselje, és ennek érdekében megfelelő törvényeket, akciókat kezdeményezzen. A Bizottság irányítja az unió programjait és hajtja végre költségvetését, továbbá az alkotmány rendelkezéseinek megfelelően koordinációs, végrehajtó és igazgatási feladatokat lát el.

Az unió jogalkotási aktusait – kivéve, ha az alkotmány ettől eltérően rendelkezik – kizárólag a Bizottság javaslata alapján lehet elfogadni, tehát a bizottság az unió motorja, az unió fejlődését nagymértékben meghatározó intézmény.

A Bizottság elnökét, az európai miniszterelnököt az Európai Tanács javaslata alapján az Európai Parlament tagjainak többségével (tehát abszolút többséggel) választja meg. Erre minden parlamenti választás után kerül sor. Az elmúlt választásokat követően a portugál nemzetiségű José Manuel Barrosót választották meg öt évre a Bizottság elnökének.

A luxemburgi székhelyű Európai Bíróság a Bíróságból (magyar megfelelője a Legfelsőbb Bíróság), a Törvényszékből (ez az elsőfokú bíróságoknak felel meg) és különös hatáskörű (meghatározott ügyekben eljáró) törvényszékekből áll. A Bíróság feladata, hogy biztosítsa a jog tiszteletben tartását az alkotmány értelmezése és alkalmazása során. A Bíróság és a Törvényszék tagállamonként egy-egy bíróból áll, akiket az unió olyan személyiségei közül választanak ki, akiknek szakmai felkészültségéhez és függetlenségéhez nem férhet kétség.

A Bíróság eddigi működése során jelentős szerepet játszott a közösségi szerződések olyan értelmezésében, amely az unió illetékességét a lehető legszélesebb körre terjesztette ki. Például 1964-ben, egy ügyben úgy határozott, hogy a közösségi jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben. 1970-ben egy másik ügyben pedig, hogy a közösségi jog a nemzeti alkotmányokkal szemben is előnyt élvez. Mindezen jogértelmezések ma már az alkotmány szerves részét képezik, vagyis az európai törvények felülírják az egyes országok saját alkotmányát.

A fenti öt intézményen kívül a gazdaságirányítás terén alapvető szerepe van az Európai Központi Banknak, amely az unió monetáris politikáját irányítja, és elsődleges célja az árstabilitás fenntartása. Csak az árstabilitás megtartása mellett támogathatja az unió más gazdaságpolitikai céljait, például a gazdasági növekedés ösztönzését avagy a munkanélküliség csökkentését.

Mindezen intézményeket két tanácsadó szerv egészíti ki. Az egyik a Régiók Bizottsága, amely a regionális és helyi testületek választott képviselőiből áll és a Gazdasági és Szociális Bizottság, amely a munkaadók és a munkavállalók szervezeteit (szakszervezetek), valamint a gazdasági és társadalmi élet civil szervezeteit tömöríti.

Az alkotmány első részéből fontos még az unió hatásköreinek meghatározása. Eszerint az uniónak vannak kizárólagos hatáskörei, ahol csak az unió törvénykezhet. Ezek a területek a gazdasági életre vonatkoznak, így magukban foglalják a vámpolitikát, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítását, a monetáris politikát és a közös kereskedelempolitikát, sőt a maastrichti kritériumok miatt a költségvetési politika alapvető jellemzőinek (eladósodás, hiány mértéke, infláció) előírását is.

Az unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére is, ha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő, vagy amennyiben az közösségi jogszabályokat érint.

Vannak azután megosztott hatáskörök, ahol elvben a tagországok is törvénykezhetnek, de csak akkor, ha maga az unió nem törvénykezik, vagyis e területen is érvényesül az uniós jogalkotás elsőbbsége. Ilyen területek például a belső piac, a szociálpolitika egy része, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, a mezőgazdaság és a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem, a közlekedés, a transz-európai hálózatok és az energiaügy.

Ezen túlmenően létezik azután az intézkedések összehangolásának hatásköre, ami azt jelenti, hogy az unió intézkedéseket hozhat a tagállamok gazdaságpolitikájának, foglalkoztatáspolitikájának, szociálpolitikájának összehangolása érdekében, ami általában e politikákra vonatkozó átfogó iránymutatásokban ölt testet.

Az unió közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó hatásköre a külpolitika minden területére és az unió biztonságát érintő valamennyi kérdésre kiterjed, ideértve egy közös védelempolitika fokozatos kialakítását, amely közös védelemhez vezethet.

Mint a felsorolásokból látható, a nemzeti törvénykezés ugyancsak szűk területre szorul vissza az alkotmány érvénybelépése után, és ebből a szempontból az unió úgy működik, mint egy szövetségi (föderatív) állam, ugyanakkor teljes mértékben hiányoznak azok a központi források, amelyek minden föderációban az összetartó erőt képviselik, például az egyes intézkedések bizonyos területeken jelentkező negatív gazdasági vagy társadalmi hatását kompenzálják. A még 1977-ben készült MacDougall-jelentés szerint az egyre inkább integrálódó unió központi költségvetése el kellene, hogy érje a GDP 5-7%-át, egy föderatív állam költségvetése pedig a GDP 25%-ára terjedne ki. A jelenlegi jogi állapot, amely kimondatlanul, de a hatáskörökből kikövetkeztethetően egy föderatív államformához közelít, valahol a két érték közötti költségvetést igényelne. Ezzel szemben a következő, 2007-2013-ra szóló költségvetés plafonja a GDP 1,24%-a, de a "hatok bandája" ezt is megkérdőjelezi. A hat legnagyobb nettó befizető ország (Ausztria, Franciaország, Hollandia, Nagy-Britannia, Németország és Svédország) miniszterelnökei, egy 2003. december 15-én kelt levelükben azt írják a Bizottság elnökének, Romano Prodinak, hogy: "Mélyen elkötelezettek vagyunk az európai szolidaritás mellett… (de) a demográfiai problémák és a magas növekedés fenntartása szilárd költségvetést igényel… ezért az (EU) átlagos kiadásai a következő pénzügyi időszakban – véleményünk szerint – nem haladhatják meg a GNI 1%-át." Prodi e levélre azt válaszolta: "A csodák nem tartoznak az én hatáskörömbe… 1%-kal nem lehet elérni azt, amit e tagállamok és a többiek tőlünk várnak."

Az alkotmány legnagyobb ellentmondása az, hogy az unió finanszírozására irányuló kézség meg sem közelíti azt az összeget, amelyet a politikai ambíciók megkövetelnének.

Visszatérve magához az alkotmány szövegéhez, az első részből még ki lehet emelni a megerősített együttműködés intézményét, ami azt jelenti, hogy önkéntes alapon egyes országok szorosabban együttműködhetnek, mint a többi, ha ez az együttműködés elősegíti, és nem veszélyezteti az unió egészének céljait, vagyis az egyre szorosabb integrációt.

A Konventen részt vevő civil szervezetek legnagyobb eredményként azt könyvelhetik el, hogy az alkotmányba bekerült egy népi kezdeményezést lehetővé tevő klauzula (I-47.4. cikk), amely lehetőséget ad arra, hogy elegendő számú országból származó, egymillió aláírás összegyűjtése esetén ezek az állampolgárok kezdeményezhetik, hogy a Bizottság megfelelő javaslatokat terjesszen elő (emlékeztetőül: csak a Bizottság terjeszthet be törvényjavaslatot). Persze ezt a Bizottság meg is tagadhatja, de a reá irányuló erkölcsi nyomás ilyen esetben mindenképpen elég hatalmas lenne ahhoz, hogy a kérést figyelembe vegye.

Az alkotmány első részéből még egy dolgot érdemes kiemelni, azt, hogy az unióból – igaz elég komplikált módon, de – ki lehet lépni (I-60. cikk).

Az alkotmány második része az unió alapjogi chartája, amely az Európa Tanács által még 1950-ben készített nyilatkozat továbbfejlesztett változata. Jelenlegi formájában a 2000. decemberi nizzai kormányfői értekezlet fogadta el. A charta hat fejezetben (méltóság, szabadságok, egyenlőség, szolidaritás, polgárok jogai, igazságszolgáltatás) foglalja össze mindazt, amit egy európai polgár egyáltalán álmodhat. A számos jókívánság (például a tisztes megélhetést célzó szociális támogatásra és lakástámogatásra való jogosultság mindazok esetében, akik nem rendelkeznek az ehhez elégséges pénzeszközökkel) mellett olyan, a való élettől némiképp elrugaszkodott kitételeket is tartalmaz, mint a véleménynyilvánítás szabadsága, a tömegtájékoztatás szabadsága és sokszínűsége, valamint hogy minden gyanúsított személyt mindaddig ártatlannak kell vélelmezni, amíg bűnösségét a törvénynek megfelelően meg nem állapították. A charta azért került be az alkotmányba, hogy a befolyásukat nagyrészt elvesztett szakszervezeteket és baloldali politikai mozgalmakat némiképp megvigasztalják. Gyakorlati haszna, hogy Strasbourg-ban az Európai Bíróságon panasz tehető a charta által biztosított jogok megsértése miatt. Az Európai Bíróság már ki is jelentette, hogy ítéleteiben hajlandó figyelembe venni a chartát, még akkor is, ha nem vált jogilag kötelező érvényűvé. Az Európai Bíróság már eddig is több esetben hivatkozott a chartára. Sajnos azonban hiába ad igazat az Európai Bíróság valakinek, attól még nem biztos, hogy problémáját orvosolni is fogják. Egyébként is az Európai Bíróságig csak különleges esetekben lehet eljutni, akkor ugyanis, ha bebizonyosodott, hogy a nemzeti szervek nem tudják kezelni az adott problémát. Főleg kisebbségi és a tagországok közötti gazdasági természetű vitákban várható, hogy az Európai Bíróság állást foglal.

Az alkotmány harmadik, az unió politikájával és működésével foglalkozó része összesen 322 törvénycikket tartalmaz (szemben az első rész 60, a második 54 és a negyedik rész 12 cikkével), tehát messze az alkotmány legnagyobb része, amely azokat a részleteket tartalmazza, amelyekben – a közmondás szerint – az ördög lakozik.

A rész terjedelmessége és részletezettsége miatt csak néhány jellemző érdekességet lehet e helyütt kiemelni belőle. Mindenekelőtt a III. cím I. fejezetét, amely a belső piac létrehozásával foglalkozik. A belső piac a négy szabadságra, az áruk, szolgáltatások, tőke és munkaerő áramlásának szabadságára épül.

A munkavállalókat megilleti az unión belüli szabad mozgás joga és a javadalmazás, valamint az egyéb munkafeltételek tekintetében a tagállamok munkavállalói között állampolgárság alapján tilos a megkülönböztetés; emellett valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás is tilos.

Valamely tagállam állampolgárának joga van egy másik tagállam területén önálló vállalkozóként gazdasági tevékenység megkezdésére és folytatására, továbbá vállalkozások alapítására.

Az alkotmány lehetővé teszi valamely tagállam állampolgára számára, hogy egy másik tagállam területén ingatlantulajdont szerezzen, van azonban egy homályos utalás arra, hogy ezt csak úgy teheti meg, ha a tulajdonszerzés nem ellentétes a mezőgazdaság gazdasági és társadalmi szerepének sajátos természetével (III-138.2e és III-227.2. cikk). Az alkotmány e kitételét fel lehet használni a hazai mezőgazdasági földterületek felvásárlásának megakadályozására.

Érdemes megjegyezni, hogy a dánok már a belépéskor kikötötték, hogy nem engedik meg az ország ingatlanainak bizonyos korlátokon túli felvásárlását, és ezt egy, az alkotmánnyal azonos hatállyal bíró jegyzőkönyvben rögzítették. Az ingatlantulajdonok Dániában való megszerzésével kapcsolatos jegyzőkönyv kimondja, hogy: "Az alkotmány rendelkezéseinek ellenére Dánia fenntarthatja az üdülőingatlanok megszerzésével kapcsolatos fennálló jelenlegi szabályozását." Ez a szabályozás arra irányul, hogy a németek ne tudják felvásárolni a dán tengerparti üdülőket. Dániában a föld külföldiek által történő felvásárlásának a gondolata olyan képtelenség, hogy fel sem merült.

A versenyszabályokkal foglalkozó szakasz kimondja (III-167. cikk), hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt. Kivételek persze itt is akadnak bőven, mint például a Németország felosztása által érintett egyes területek gazdaságának nyújtott támogatás, de a területek alulfejlettségére való hivatkozással is nyújtható állami támogatás.

A harmadik rész második fejezete a gazdasági és monetáris politikával foglalkozik, és lényegében a neoliberális hittételek unióban való alkalmazásának mikéntjét határozza meg, pénzbüntetéssel fenyegetve azokat a tagállamokat, amelyek az előírt költségvetési deficitet túllépik (III-184.10d cikk). Büntetést ténylegesen azonban csak a kisebb országoknak kell fizetniük, a nagyobbak – mint ahogy azt a közelmúlt francia és német példája bizonyította – a Pénzügyminiszterek Tanácsában felmentetik magukat e kötelezettség alól.

A következő fejezet az unió egyes területeken folytatandó politikájával foglalkozik, olyanokkal, mint például a foglalkoztatás, szociálpolitika, mezőgazdaság, közlekedés, kutatás, energiapolitika.

A foglalkoztatáspolitika terén például a Miniszterek Tanácsa a Bizottság javaslata alapján évente iránymutatásokat dolgoz ki, amelyeket a tagállamoknak foglalkoztatáspolitikájukban figyelembe kell venniük. Ami e területen fontos lehet, az az, hogy a belső piacon a munkavállalók foglalkoztatási lehetőségeinek javítása érdekében létrejön az Európai Szociális Alap, amelynek célja az unión belül a munkavállalók foglalkoztatásának megkönnyítése, földrajzi és foglalkozási mobilitásuk növelése, továbbá az ipari és a termelési rendszerben bekövetkező változásokhoz való alkalmazkodásuk megkönnyítése, különösen szakképzés és átképzés útján.

Az újonnan csatlakozott országok szempontjából érdekes lehet a III-220. cikk is, amely kimondja, hogy az átfogó harmonikus fejlődés előmozdítása érdekében az unió úgy alakítja és folytatja tevékenységét, hogy az a gazdasági, társadalmi és területi kohézió erősítését eredményezze. Az unió a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók lemaradásának csökkentésére törekszik. E cikk hivatkozási alap lehet a nemzeti gazdaságot erősítő intézkedések végrehajtására.

Az unió a gazdasági és társadalmi harmonizáció céljainak elérését a strukturális alapokkal is támogatja. Ezek az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Orientációs Részlege; az Európai Szociális Alap és az Európai Regionális Fejlesztési Alap. Ezt egészítheti ki az Európai Beruházási Bank és az egyéb meglévő pénzügyi eszközök révén nyújtott támogatás. Persze ezek az összegek a csatlakozó országok igényeihez képest csak névlegesek. Hogy ez érzékelhető legyen, megadunk néhány számadatot. Németország az unió egész éves költségvetésének megfelelő, tehát évi 100 milliárd eurót költ, most már több mint egy évtizede, a 16 milliós keleti tartományok fejlesztésére. A Románia és Bulgária belépésével 106 milliós közép-európai térség fejlesztésére pedig évi 20-25 milliárd juthat. Az egy főre jutó összeg az előbbi esetben évi hatezer, az utóbbi esetben kétszáz euró.

A közös agrárpolitikával kapcsolatban az alkotmány lényegében csak azt mondja ki, hogy e téren a belső piacra vonatkozó versenyszabályok nem érvényesek, a közlekedés- és energiaszektor pedig nagyon is a versenyszabályok alá esik, és az e téren is igénybe vehető kivételes elbánásoktól (III-236.3) eltekintve minden vállalkozó számára (tehát a más országok vállalkozói számára is) biztosítani kell az egyenlő esélyeket.

A harmadik rész negyedik fejezete a "Szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének térsége" hangzatos címet viseli, és az igazságügyi együttműködéssel, a határok ellenőrzésével foglalkozik.

Ezt követi azoknak a területeknek a meghatározása, ahol az unió összehangoló, kiegészítő vagy támogató intézkedéseket tehet. Ide tartozik a népegészségügy, a kultúra, az oktatás, az igazgatási együttműködés, az iparpolitika és a polgári védelem. E téren megint a mindig megtalálható kivételek lehetőségére kell felhívni a figyelmet, amely segítségével egy ország védheti saját iparát (III-279.3.).

Az unió kül- és biztonságpolitikája is a harmadik fejezet része. E téren az alkotmány kimondja, hogy "a tagállamok az unió közös kül- és biztonságpolitikáját a lojalitás és a kölcsönös szolidaritás jegyében tevékenyen és fenntartások nélkül támogatják", valamint, hogy "tartózkodnak minden olyan cselekvéstől, amely ellentétes az unió érdekeivel, illetve ronthatja az unió mint kohéziós erő eredményességét a nemzetközi kapcsolatokban" (III-294.2.). Tehát az alkotmány elfogadása esetén szó sem lehet arról, hogy az "új Európa" támogatja az amerikaiak valamely újabb háborúját, míg az "öreg" része ellenzi azt.

A közös kül- és biztonságpolitikai stratégiát az Európai Tanács alakítja ki, és a (külügy-) Miniszterek Tanácsa dolgozza ki a részleteket és hajtja azt végre. Mindkét testületben a döntéseket – a kivételektől eltekintve – egyhangúsággal hozzák. Az európai külpolitika legfőbb reprezentánsa az unió külügyminisztere, aki egyben a Bizottság egyik elnökhelyettese, és akit az Európai Tanács választ meg minősített többséggel ötéves hivatali időtartamra.

Az unióban néhány ország (például Ausztria, Dánia) megtartotta semlegességét, illetve a katonai akciókból való kimaradását, ennek következtében e területeken "konstruktív távolmaradást" tanúsítanak, ami azt jelenti, hogy az egyhangúságot, illetve a minősített többséget az ő szavazataik leszámítását követően kell meghatározni.

Az alkotmány harmadik része tartalmazza még az unió már említett intézményeit és az unió költségvetésének kidolgozására és elfogadására vonatkozó szabályokat. Végül ez a rész tartalmazza a mindenképpen figyelemre méltó "megerősített együttműködést", ami azt jelenti, hogy egyes országok a kölcsönös érdeklődésre számot tartó területeken szorosabban együttműködhetnek, ha ez egyébként nem ellentétes az unió céljaival. E rendelkezés törvényes alapot ad a sokak által bírált, de a gyakorlatban eddig is érvényesülő (lásd Schengen, euroövezet) "többsebességű" Európának.

Az alkotmány negyedik, befejező része az ilyenkor szokásos általános és záró rendelkezéseket tartalmazza, amiből talán azt érdemes kiemelni, hogy az alkotmánnyal megvalósuló szerződés határozatlan időtartamra (vagyis örök időkre) jön létre, és hogy a jegyzőkönyvek az alkotmány szerves részét képezik.

A több mint 300 oldalt kitevő jegyzőkönyvekre érdemes odafigyelni, mert az egyes országok ezekben rögzítették, hogy mi az, ami rájuk az alkotmányból nem vonatkozik. E szempontból különösen figyelemre méltó a "Dán pozíció" című jegyzőkönyv.

Az alkotmányt kiegészítik még a hozzá csatolt, de nem kötelező érvényű nyilatkozatok. A mintegy 90 oldalt kitevő nyilatkozatok részben az alkotmány egyes cikkelyeihez, főleg a II. részhez, az Alapvető Jogok Chartájához, tesznek megjegyzéseket, illetve azokat magyarázzák, részben az egyes országok egyoldalú nyilatkozatait tartalmazzák, hogy milyen esetekben fogadják el az alkotmány egyes rendelkezéseit. Ez utóbbira példa Hollandia nyilatkozata, amely szerint csak akkor fogadja el, hogy a költségvetéssel kapcsolatos döntések minősített többséggel hozhatók (I-55.4.), ha a nettó befizetői pozíciója megnyugtatóan rendeződik (vagyis nem lesz nettó befizető).

 

*

 

Az alkotmányt 2004. október 29-én Rómában 28 ország (a 2004-ben csatlakozottak mellett Románia, Bulgária és Törökország) állam-, illetve kormányfői ünnepélyesen aláírták, hátravan azonban annak megerősítése (ratifikálása), ami történhet a nemzeti parlamentek döntése, de népszavazás útján is. Eddig tizenegy ország, Dánia, Franciaország, Írország, Luxemburg, Hollandia, Belgium, a Cseh Köztársaság, Spanyolország, Portugália, az Egyesült Királyság és Finnország jelentette be, hogy az alkotmányról 2006-ig bezárólag népszavazást tartanak, de ez a szám bővülhet, mert a legkülönbözőbb civil szervezetek széles körű kampányba kezdtek annak érdekében, hogy az alkotmányról minél több államban népszavazást tartsanak. E kampány egyik legjelentősebb szervezője Jens-Peter Bonde dán képviselő, az Európai Parlament "Függetlenség és Demokrácia" csoportjának elnöke. A népszavazás érdekében folyó kampányt egy "European Referendum Campaign" (Európai Népszavazási Kampány) nevű csoport szervezi, amely civil szervezetek és egyének széles körű koalíciója. A mozgalmat az "European Direct Democracy Movement" (Európai Közvetlen Demokrácia Mozgalom) még 2001-ban hozta létre.

Maga a mozgalom magában foglalja mind a föderalistákat, mind az eurorealistákat és euroszkeptikusokat, és a népszavazás eredményét tekintve semleges.

Bár a Konvent úgy indult, hogy ott a szabad gondolkodásnak tág tere lesz, hamarosan kiderült, hogy a szabad gondolkodás erősen korlátozott. Mindenekelőtt nyilvánvalóvá vált, hogy a Konvent főleg a föderalista nézetek híveit fogja össze. Eredetileg a leakeni nyilatkozat a Konventet Európa népei képviseletének szánta, a Konventbe azonban lényegében csak azok kerültek be, akik egy föderalista megoldás feltétlen hívei voltak, a lakosság azon részét, amely a nemzetállami szuverenitás fenntartásának szükségességét hangsúlyozta, aránytalanul kevesen képviselték.

Ennek ellenére a konvent összeülésének első hónapjaiban az európai együttműködés többféle modellje is választható lehetőségként merült fel. Egyes francia politikusok a "népek Európájáról" beszéltek, amely még de Gaulle nézeteiből eredeztethető. A német Joschka Fischer egy szövetségi állam képét vázolta fel – de maga sem nagyon hitt a megvalósíthatóságában. A lehetőségekről legteljesebb képet Alain Lamarusse az Európai Parlament néppárti csoportjának francia nemzetiségű tagja adta, aki szerint elvben Európa négy formáció között választhat.

E négy formáció közül az egyik a konföderáció, amelyben a domináns szerepet a nemzetállamok játsszák, melyek nemzetközi egyezmények alapján működnek együtt, minimális központi költségvetéssel. A másik lehetőség a föderális állam, amely az előbbi ellentéte, és amelyben az unió egy szuverén egység alkotmánnyal és egy nagy központi költségvetéssel (amerikai, német példa). Végül a harmadik és a negyedik a kettő valamiféle kombinációja lett volna.

Noha ennek az alapvető, a nemzetállami szuverenitásokat és a népfenség elvét érintő kérdésnek a megvitatása lett volna a legfontosabb feladat, de végül is a Konventen e kérdés megvitatása hamarosan lekerült a napirendről.

A ténylegesen elkészült alkotmánynak, azon túlmenően, hogy messze nem az európai lakosság akaratát tükrözi, számos belső ellentmondása van. Ezek közül néhány fontosabb a következő:

Még számos hasonló problémát lehetne említeni, amelyek mind arra mutatnak, hogy az európai alkotmány és egyáltalán az unió jövője (például földrajzi határai) nem lettek végiggondolva. Nagy hiba lenne pusztán egy szűk üzleti vagy politikai elit nyomása miatt egy olyan dokumentumot jóváhagyni, amely a fent jelzett és más megoldatlan kérdések miatt végül is nem Európa egyesülését, hanem sokkal inkább felbomlását eredményezné.

Baloldaliak az EU Alkotmányos Szerződéséről.

Az alkotmánynak keresztelt új uniós szerződés kapcsán számtalan komoly fogyatékosságot lehet és kell említeni, itt és most azonban az a kérdéscsoport kerül terítékre, amelyben a legjelentősebb pozitív elmozdulások történtek a megelőző nizzai dokumentumhoz képest. S ahol még a kormányközi konferencia sem elvett, hanem sokkal inkább hozzátett a Konvent által kidolgozott szövegtervezethez. Paradox módon az időről időre hol elsiratott, hol pedig aránytalanul felmagasztalt, az integráció mély belső ellentmondásait kíméletlenül felszínre hozó biztonság- és védelempolitikáról van szó.

Az alaphelyzet: felemásan megtáltosodó európai biztonság- és védelempolitika¹

A biztonság- és védelempolitika rendkívül specifikus területet képez az uniós tevékenységek sorában: még a szigorú kormányköziség szerint működő politikák között is a nemzeti szuverenitásokat legféltékenyebben őrző játékszabályok érvényesek rá. Egyúttal azonban kétségtelen, hogy az ESDP (az európai biztonság- és védelempolitika) jelenti az integrációs folyamat következő, az utóbbi időben dinamikusan fejlődő állomását. Miként az sem kérdéses, hogy ez volna-lehetne-e a nélkülözhetetlen építőkocka Európa teljes értékű, önálló nemzetközi szereplővé válásához.

Az 1992-es Maastrichti Szerződésben meghirdetett közös külpolitika részeként "idővel kialakítandó" védelempolitika a délszláv kudarc tanulságait beépítő 1997-es Amszterdami Szerződéssel "fokozatosan kialakítandóvá" lett, egyúttal létrejöttek a döntéselőkészítés, a döntéshozatal és a döntésvégrehajtás minimális jogieljárásbeli feltételei. A 2001-ben aláírt, jelenleg érvényben levő Nizzai Szerződés elkezdte tartalommal is feltölteni az amszterdami kereteket. A gyökeresen eltérő brit és francia álláspontok közti átmeneti álmegegyezés talaján, továbbá a koszovói kettős kiábrándultság folyományaként (az 1999-es beavatkozás során az amerikaiaknak az európaiakkal való egyeztetés zökkenőivel, az európaiaknak saját kiszolgáltatottságukkal kellett szembesülniük), Nizzában a Tizenötök szentesítették azon elhatározásukat, miszerint az európai biztonság- és védelempolitika uniós (nem pedig NATO-) színekben kerül majd megvalósításra.

Az ESDP-nek utat nyitó saint-malói brit-francia megállapodás kizárólag azért születhetett meg 1998 decemberében, mert London és Párizs az egyetlen konszenzuspontra, nevezetesen az európai válságkezelő képességek fejlesztésére koncentrált benne. S bár igaz, hogy ezt két teljesen eltérő kiindulópontból tették (a britek közvetve ugyan, de végső soron a NATO cselekvési képességeit remélték erősíteni, a franciák szeme előtt viszont a teljes értékű, önálló, politikai Európa célkitűzése lebegett), a képességfejlesztés mindazonáltal használható legkisebb közös nevezőnek bizonyult. Következésképpen az európai biztonság- és védelempolitika kialakítása egy végletek között ingázó, felettébb sajátos folyamat. Amíg szőnyeg alá seperhetők a lényegi-tartalmi kérdések, addig diadalmenetnek vagyunk tanúi, azonban amint előkerülnek, rögvest a megsemmisülés szélére taszítják az egész építkezést.

Kényelmes magyarázatként általában azt szokás hangsúlyozni, hogy a közös európai külpolitikát alátámasztani hivatott védelempolitika mögül éppen csak a közös európai külpolitika hiányzik. Ez azonban korántsem ilyen egyszerű. Valójában az európaiak megközelítése a nemzetközi kérdések döntő többségében erősen konvergál – leszámítva az Egyesült Államokhoz fűződő viszony problémáját, és ehhez kapcsolódóan minden olyan alkalmat, amikor ellenvélemény esetén Washington a "barátság és szövetség" megkérdőjelezését helyezi kilátásba. Az EU nemzetközi szerepvállalásában tehát a transzatlanti kapcsolat amolyan fekete lyukként funkcionál. Vagyis nem csupán kivételt képez az amúgy feltűnően homogén európai hozzáálláson belül, de időről időre a közös biztonságfelfogásból természetszerűleg adódó uniós fellépés elnyelésével is fenyeget.² A transzatlanti dilemmák napjainkra egy jól beazonosítható, háromszintes törésvonallá artikulálódnak. Az uniós tagálla­mok aszerint helyezkednek el ennek egyik vagy másik oldalán, hogy:

• az Egyesült Államoknak való alárendelődés, avagy a tőle való függetlenség alapján értelmezik a hozzá fűződő partnerséget;
• az integráció tartalmát illetően megelégszenek-e egy jól szervezett szabadkereskedelmi övezettel (mely csak akkor és annyiban rendelkezik politikai tartalommal, amikor és amennyiben az Washington számára hasznos lehet), avagy az alapítók eredeti terveihez híven egy valódi politikai-stratégiai entitás létrehozását célozzák;
• mindezekhez kapcsolódóan a kialakítandó jövőbeni világrendet egyetlen transzatlanti pólus köré rendezve, avagy kiegyensúlyozottabb, plurális alapokon képzelik el.

A fentieket figyelembe véve, az Alkotmányos Szerződésben a biztonság- és védelempolitika terén megjelenő újításokat érdemes a maguk helyi értékén kezelni. Vagyis annak tudatában, hogy az előrelépések mögötti alapkérdések továbbra is tisztázatlanok, s így az egyébként néhol roppant imponáló rendelkezések tényleges hordereje és gyakorlati alkalmazhatósága egyelőre nyitott kérdés marad.

Az újítások: némi tartalom, több lehetőség, kevés pontosítás

Az új szerződésnek már a szerkezete is jelzi, hogy a biztonság- és védelempolitika minden belső ellentmondása dacára jelenleg – akár látványos fejlődési ütemét, akár a közvélemény körében mérhető népszerűségét, akár a benne rejlő potenciált nézzük – az unió sikerágazatának számít. Most első ízben szerepel ugyanis a szövegben egy kifejezetten a biztonság- és védelempolitikának szentelt szakasz (III. rész, V. cím, II. fejezet, 2. szakasz). Egyúttal terminológiaváltás is történt, amennyiben az ESDP CSDP-re (vagyis immár közösnek titulált biztonság- és védelempolitikára) módosult.

A döntéshozatal módját illetően mindazonáltal a védelempolitika továbbra is a legszigorúbban kezelt, alapvetően egyhangúsági alapon működő kormányközi terület marad. Márpedig az integráció immár fél évszázados történetéből világosan kiderült, hogy a szimpla kormányközi logika nem egyéb, mint a bénaság és középszerűség legbiztosabb receptje. Ilyen körülmények között a hátulütőket alapvetően két úton lehet csökkenteni. Egyrészt a hatékonyabban működő közösségi politikákkal (mint például a külkereskedelem) való maximális koordinálásnak köszönhetően, másrészt pedig a tehetetlenségre ítélő kormányközi kereteken belüli rugalmasabb megoldásokkal.

Ami az első opciót illeti, az új szerződés kidolgozóinak szeme előtt folyamatosan ott lebegett a külső fellépés egységesebbé tételének igénye. A III-V. címben így egy csokorba fogták "az unió külső tevékenységének" valamennyi kulcsterületét, a védelempolitikát is tartalmazó kül- és biztonságpolitikától a kereskedelempolitikán keresztül a humanitárius segélyezésig. A sokat reklámozott új uniós külügyminiszter – aki a Tanács alá tartozó kül- és biztonságpolitikai főképviselő és a külkapcsolatokért felelős biztos posztjának összevonásával amolyan kétsisakos minőségben ténykedik majd – elméletileg szintén a kormányközi és a közösségi dimenzióba tartozó politikák összehangolását lesz hivatott biztosítani. Ez azonban jórészt csupán illúzió. A valóságban ugyanis jottányit sem tompul a különbség a kormányközi és nemzetek feletti területeket vezérlő játékszabályok között: az új miniszternek témától függően hol az egyik, hol a másik logikát kell majd magáévá tennie és alkalmaznia. Ráadásul a Bizottság szerepe látványosan visszaesik a külügyek terén. Mind ez idáig ugyanis egyrészt teljes mértékben független volt a Tanácstól, másrészt a kül- és biztonságpolitikai kérdésekben vele megosztottan gyakorolhatta kezdeményezési jogát. Az új szerződés rendelkezései szerint azonban a külügyminisztert a tagországok állam- és kormányfőiből álló Európai Tanács nevezi ki és ő is hívhatja vissza, ami erősen olyan benyomást kelt, mintha a Bizottság külkapcsolatait ezután egy kormányközi "vakond" irányítaná. Mi több, a III-299. cikk értelmében a brüsszeli testület önállóan nem, csupán a külügyminiszter közvetítésével gyakorolhatja e téren egyébként sem kizárólagos kezdeményezési jogát. Egyúttal viszont az is tény, hogy a külügyminiszter köré szerveződő külügyi szolgálat jövőbeni szerepe és státusa bizonyos mértékig a gyakorlat függvényében alakul majd. Elődje például – a kül- és biztonságpolitikai főképviselő alá tartozó tanácsi titkárság – az uniós védelempolitika szárba szökkenése óta folyamatos de facto kompetenciabővülésen megy keresztül.

A kormányközi tehetetlenség orvoslásának másik kézenfekvő módja a rugalmasság (a szűkebb országcsoporton belüli gyorsabb előrelépések lehetőségének) bevezetése. Ez a sokak által diszkriminatívnak bélyegzett opció hosszú ideig fel sem merülhetett a politikailag rendkívül kényes védelempolitika terén, az új szerződés azonban egyértelműen polgárjogot adott neki. Mindenekelőtt az I-41. cikk (6) bekezdésében megelőlegezett, a III-312. cikkben kifejtett és a 23. sz. jegyzőkönyvben pontosított ún. strukturált együttműködésről van szó. Ez egy indításként egyelőre nem számszerűsített feltételrendszer alapján működő szorosabb együttműködési mechanizmus, melyben egyértelműen a képességfejlesztésre helyeződik a hangsúly. A rugalmasság másik megnyilvánulása a III-310. cikkben leírt lehetőség (ami nem más, mint a már időközben kialakult gyakorlat szentesítése), mely szerint a Tanács az egyhangúlag meghatározott küldetések végrehajtását egy szűkebb országcsoportra bízhatja.

A közös biztonság- és védelempolitika potenciális feladatainak körét az új szerződés jelentős mértékben kibővítette. A korábbi, ún. Petersberg-típusú küldetések mellett (humanitárius és mentési feladatok, békefenntartó missziók és válságkezelésben harcoló erők által kifejtett feladatok, beleértve a béketeremtést is) a III-309. cikkben explicit módon említésre kerültek a leszerelési műveletek, a katonai tanácsadói és segítségnyújtási feladatok, valamint a konfliktusok lezárását követően a helyzet stabilizálására irányuló műveletek is. Külön hangsúlyozva, hogy "e missziók mindegyike hozzájárulhat a terrorizmus elleni harchoz, ideértve a terrorizmus ellen saját területükön küzdő harmadik országok támogatását is".

A válságkezelési spektrum kiszélesítésén túl, most első ízben szerepel kollektív védelmi elkötelezettség az uniós szerződésben. Rögtön két formában is. Egyrészt a madridi merényleteket követően nagy publicitást kapott szolidaritási záradékról van szó: az I-43. és III-329. cikkben kifejtettek értelmében bármely tagállamot érő terrortámadás esetén az unió és tagországai "a szolidaritás szellemében együttesen lépnek fel". Jóval nagyobb vita előzte azonban meg a másik, általános kollektív védelmi garanciát nyújtó rendelkezést. Az I-41. cikk (7) bekezdésében foglaltak szerint: "A tagállamok valamelyikének területe elleni fegyveres támadás esetén a többi tagállam köteles minden rendelkezésére álló segítséget és támogatást megadni ennek az államnak." Az intenzív bagatellizálási igyekezetben a hangsúly természetesen arra a rituálészerűen ismételgetett kitételre került, miszerint a rendelkezés nem érinti az egyes tagállamok védelempolitikájának egyedi jellegét, s a részes államok számára továbbra is a NATO marad a kollektív védelem sarokköve. Ezt azonban két szempontból sem árt pontosítani. Először is: az Amszterdami Szerződés J.1 cikke már 1997-ben a közös kül- és biztonságpolitika céljai közé sorolta az "Unió integritásának védelmét", ami adott esetben bőven elég hivatkozási alap lenne bármilyen kollektív védelmi intézkedés életbe léptetéséhez. Másodszor: nehéz lenne nem észrevenni a nagyságrendbeli különbséget a "minden rendelkezésére álló segítséget köteles megadni", illetve a "megteszi az általa szükségesnek ítélt lépéseket" jellegű elköteleződés között (utóbbi a Washingtoni Szerződés előszeretettel misztifikált 5. cikkelye).

Végezetül feltétlenül említést érdemel az I-41. cikk (3) bekezdésében előirányzott és a III-311. cikkben részletezett Európai Védelmi Ügynökség felállítása. S nem csupán maga a döntés (ennek konkrét tartalma – a többi kormányközi kényszerzubbonyban tartott rendelkezéshez hasonlóan – úgyis a mindenkori politikai akarat függvényében alakul majd), hanem egyúttal annak megelőlegezett életbe léptetése is. A Tanács az akkor még alá sem írt új szerződés tudvalevőleg erősen kérdéses ratifikálását meg sem várva már 2004. július 12-én létrehozta az Ügynökséget, mely ideális esetben egyfajta fegyverzetpolitikai koordináló központtá nőheti majd ki magát a képességfejlesztés, kutatás és beszerzés terén. Minőségi változás azonban e téren is kizárólag a Bizottság oldaláról remélhető. A brüsszeli testület ugyanis – arra építve, hogy a fegyverzeti kérdések a kormányközi védelempolitika és a nemzetek feletti dimenzióba tartozó ipari, közös piaci és versenyügyi politikák metszéspontján találhatók – kitartóan igyekszik fogást találni a nemzeti privilégiumok páncélzatán.

A továbblépés: stratégiai, műveleti, ipari-technológiai autonómia vagy alárendelődés

Az alaphelyzet leírásakor említett háromszintes tartalmi ellentmondás közepette az uniós biztonság- és védelempolitika terén tett valamennyi előrelépés kisebbfajta csodával ér fel. Azonban olyan csodával, melynek kiteljesítése az alapító atyák szándékához híven mintegy eleve bele van kódolva az integrációs projektbe. Ennek bekövetkeztét ráadásul a bipoláris rendszer összeomlása óta a nemzetközi rendszerben tapasztalható változások értelemszerűen csak gyorsítanák. Most nem is beszélve arról, hogy az uniós közvélemény is (melyet pedig a hivatalos kommunikáció inkább csak egyfajta gazdasági és értékközösségre igyekszik kondicionálni) jó ideje figyelemre méltó következetességgel és határozottsággal támogatja az önálló politikai-stratégiai Európa opcióját.³ Mindezt tehát csupán egyetlen módon lehet késleltetni, netán megakadályozni: ha a jelenlegi európai politikusgeneráció – korábbi alárendelődési reflexeinek csapdájában, szolgalelkűségből, kényelemből vagy csupán a változástól félve – szándékosan szembehelyezkedik az egyébként logikus és természetszerű folyamatokkal. Más szavakkal (mint azt a "Nyolcak" levélírása kapcsán Valéry Giscard d'Estaing, az alkotmányos szerződéstervezetet kidolgozó Konvent elnöke fogalmazta): ha "az atlanti szisztéma iránti lojalitást az európai szolidaritás elé helyezik".

Mert amíg ez a kísértés fenyeget, addig hiába szögezte le már a Maastrichti Szerződés is, hogy a kialakítandó kül-, biztonság- és védelempolitika célja "az európai identitás kinyilvánítása" és Európa "függetlenségének megerősítése". S ez utóbbit hiába veszi át az alkotmányos szerződés III-292. cikke is, az unió nemzetközi fellépésének mozgatórugóit taglalva. Addig ugyanis a valódi (tehát egyszerre stratégiai, műveleti és ipari-technológiai) autonómia kérdését felvető konkrét pontok kapcsán mindig lesznek, akik inkább Európától idegen geopolitikai-gazdasági érdekeknek adnak elsőbbséget. Miként azt az integrációt "kitaláló" Jean Monnet fejtegette Emlékirataiban: "A kudarcok, melyekkel szembesülnöm kellett, nem annyira születésileg korlátolt embereknek voltak tulajdoníthatók, mint inkább olyanoknak, akik szándékosan nem vettek tudomást az evidenciákról: akiket vakká tett a saját támpontrendszerük iránti lojalitás."

Jegyzetek

1 Ennek bővebb kifejtését l. a szerző "Az Európai Unió biztonság- és védelempolitikája a transzatlanti kapcsolatok és az integrációs dilemmák kettős szorításában", illetve "Az európai biztonság- és védelempolitika néhány elméleti-gyakorlati vetülete" című tanulmányaiban. (Az Európai Unió biztonság- és védelempolitikai dokumentumai 1. és 2. kötet, SVKK-Chartapress, 2004.)

2 Erről bővebben l. a szerző a Népszabadság Online-on megjelent cikkét: Európai biztonságmodell, avagy hogyan "harcol" az Unió (2004. október 25.).

3 Az Eurobarometer-felmérések tanúsága szerint az uniós biztonság- és védelempolitika 1999-től (az ESDP indításától kezdve) folyamatosan 70 százalék feletti támogatottságot élvez. A legutóbbi (2004/1) felmérés alapján az uniós lakosság 81 százaléka véli úgy, hogy nemzetközi válság esetén a tagállamoknak közös álláspontra kell jutniuk, és 77 százalék tart szükségesnek egy önálló, az Egyesült Államoktól független európai külpolitikát. A megkérdezetteknek csaknem fele szeretné, ha a védelempolitikai döntések uniós szinten születnének (szemben a csupán fele ekkora támogatottságot élvező nemzeti és az alig több mint 10 százalék által kívánatosnak ítélt NATO-döntéshozatallal).

 

A globális pénzügyi rendszer liberalizációjával egyidejűleg világszerte nő a nagyobb függetlenséggel rendelkező központi vagy jegybankok szerepe. Ezek prioritásaira a bankárok és a befektetők sokszor jelentős befolyással bírnak a felelősség alól azonban kivonják magukat.

A központi bankok – mint például az Egyesült Államokban a FED – vitathatatlanul a legfontosabb és legnagyobb befolyással rendelkező intézmények a pénzügyi és bankszektorban: képesek működési környezetük formálására, befolyásolják a kamatlábakat és a hitelállomány nagyságát, gyakran hatást gyakorolnak mindenfajta pénzügyi tranzakcióra, beleértve a tőzsdei és kötvénypiacokat is. A pénzügyi szektorban bekövetkező változások azonnali hatást gyakorolnak a reálgazdasági mutatókra, így a munkanélküliségi rátára, a háztartások reáljövedelmére, az árszínvonalra, a fogyasztói szokásokra és a megtakarításokra. Ennek következtében az, hogy a központi bankok miként hoznak döntéseket, befolyásolja mind a helyi, mind a globális gazdaságok alapvető működését.

Mit csinálnak a központi bankok? Mindenekelőtt a központi bankok közreműködésével történik annak a szabályozási közegnek a kialakítása, amelyben a kereskedelmi bankok működnek. A "bankok bankjaként" a központi bankok hatást gyakorolnak a kamatlábakra a gazdaságban. Ezt legfőképpen a bankrendszerben levő jegybanki tartalékok – vagyis a még ki nem hitelezett pénzmennyiség – szintjének változtatásával teszik. Amikor a tartalékok szintje nő, a bankok több hitelt nyújthatnak, a pénzmennyiség nő, és a kamatlábak csökkennek. Amikor a szabad tartalékok mennyisége kevesebb lesz, a bankok kevesebb hitelt helyeznek ki, a pénzmennyiség zsugorodik, a kamatlábak emelkednek.

A központi bankok mindemellett az ország végső hitelezői. Gazdasági válság esetén a – néha forgóeszközöknek nevezett – pénzügyi erőforrások gyakran hivatottak a probléma megoldására. Mindazonáltal, ha senki sem képes kölcsönnyújtásra, akkor a válság elmélyülhet. A jegybankok kulcsszerepe a kölcsönnyújtáshoz való elkötelezettségben rejlik, ha nehéz idők járnak a gazdaságra. Továbbá a központi bankok gyakran élnek kényszerítő eszközökkel más, a banki és más pénzügyi szektorokban intézmények vonatkozásában (például letéti követelmények a tőzsdei piacokon).

A pénzügyi liberalizáció és az új finanszírozási formák előretörése azzal jár, hogy számos bank és pénzügyi cég jóval könnyebben képes kikerülni az előírásokat. E fejlemények aláásták a központi bankok hagyományos szerepkörét. Napjainkban a nagyobb befolyással rendelkező jegybankok – mint például a FED – a pénzügyi piacok működésére elsődlegesen a befektetők várakozásainak megváltoztatásán keresztül hatnak. Egy – a FED részéről érkező – pozitív jelzés a világ piacainak szárnyalását is okozhatják. E tekintetben a jegybankok tevékenysége inkább pszichológiai, mint gazdasági alapokon nyugszik.

Egy – a központi bankok függetlensége mellett állást foglaló – felfogás szerint a jegybanki függetlenség a jegybank és a kormányzat politikai döntéshozatalának folyamatai közti relatív távolságot jelenti. A nagyobb függetlenség mellett szóló érv szerint, ha nem lenne egy erős elválasztóvonal a kormányzat és a jegybank között, akkor a monetáris politika a behatároltság mellett a kormányzati politika szeszélyeinek lenne kitéve. E megközelítés szerint a független jegybank a gazdaság külső szemlélőjeként objektíven hoz döntéseket a társadalom hosszú távú jólétének érdekében. Mindemellett a központi bankok függetlensége gyakran más, mint amilyennek látszik. Nem ritka, hogy a bankárok és befektetők igen nagy befolyással rendelkeznek a jegybank prioritásaira vonatkozóan. Ennek következtében a "független" jegybank ki van vonva a felelősségi kérdések súlya alól, ugyanakkor ki van téve a politikai befolyásnak, amit a politikai döntéshozatal általában tekintetbe is vesz. Ahogy a központi bankok függetlensége nő, egyre inkább az alacsony inflációt és egyúttal magas piaci kamatlábat célzó jegybanki politikát tartják szem előtt. Hasonló célkitűzés az alacsony munkanélküliségi ráta, amely a bérek emelését és profitmegszorítást eredményezhet, gyakran arra kényszerítve a jegybankot, hogy a gazdaságok visszafogását célzó intézkedéseket hozzon.

Világszerte elmozdulás tapasztalható a nagyobb függetlenséggel rendelkező jegybankok felé, miközben figyelemre méltó ütemben halad a globális pénzügyi rendszer liberalizációja is. Például, a pénzügyi unióra való készülődés jegyében az eurózóna számos központi bankja a nagyobb függetlenség irányában mozdult el az Európai Központi Bank létrehozását megelőzően. A kisebb mértékű pénzügyi szabályozás világszerte azt eredményezi, hogy bármilyen befolyás gyakorlására is csak a legnagyobb központi bankok lesznek képesek. És a nagyobb jegybanki függetlenség lehetővé teszi, hogy a világ lakosságának nagy többsége irányában az ilyen befolyás gyakorlása nem hordoz majd felelősséget.

(Fordította: Kertész András)

Forrás:

Epstein, Gerald: A political economy model of comparative central banking. Megjelent Robert Pollin és Gary Dymsky New Perspectives in Monetary Macroeconomics c. könyvében. University of Michigan Press, 1994.

Financial Markets Center: The silver anniversary gift. FOMC Alert. 5 (2). 2001.

A cikk történelmi perspektívában elemzi az immár 60 éve működő Bretton Woods-i intézményrendszert. Rámutat, hogy a folyton hangoztatott nemes célok mögött, politikai érdekek állnak: a cél a fejlett kapitalista országok politikai és stratégiai érdekeinek mindenáron való érvényesítése.

Bretton Woods hatvanadik évfordulójára

Hatvan évvel ezelőtt, 1944. július 22-én ért véget a Bretton Woods-i konferencia, mely létrehozta a Világbankot és a Nemzetközi Pénzügyi Alapot (IMF). A napokban, 2004. október 2-án és 3-án rendezik meg a Világbank és az IMF hagyományos éves együttes tanácskozását. A két intézmény ekkor ünnepli fennállásának hatvanadik évfordulóját. E pillanat alkalmat nyújt arra, hogy áttekintsük ezeknek az intézményeknek a történetét. Ez az első azoknak a tanulmányoknak a sorában, amelyek Bretton Woods intézményeinek működését történelmi perspektívában elemzik. Hamarosan a további cikkek is napvilágot látnak, 2004. október 9-én pedig a CADTM nemzetközi tudományos konferenciát szervez a következő címmel: IMF/ World Bank: 60 years old, high time to retire (60 éves az IMF és a Világbank: ideje nyugdíjba menniük).

A II. világháborút követő időszakban mind több harmadik világbeli ország politikai horizontján lehanyatlottak a korábbi gyarmati hatalmak. Ez a tendencia azonban a Világbankot és az IMF-et befolyásuk alatt tartó fejlett ipari országok kormányainak erős ellenállásába ütközött. A világbanki döntéseknek és lépéseknek erős politikai színezetük van: korlátokat kívánnak szabni a fejlett kapitalista hatalmak uralmát/hatalmát veszélyeztető fejleményeknek. Ilyen módon rendszeresen megsértik a Világbank alapszabályának egyik legfontosabb elemét, mely tiltja, hogy a "politikai" és a "nem gazdasági" természetű megfontolások a banki ügyletekben bármiféle szerepet játszhassanak. A Bretton Wood-i intézmények politikai elfogultságát mi sem bizonyítja jobban, mint a chilei, brazíliai, nicaraguai, kinshasa-kongói és romániai diktatúráknak nyújtott támogatás.

1. Antikolonialista és antiimperialista mozgalmak a harmadik világban

1955-től a bandungi (Indonézia) konferencia¹ nyomán jótékony, új szelek kezdtek fújni világszerte. A konferenciát közvetlenül a franciák 1954-es vietnami veresége vezette be, és mintegy azzal a közvetlen következménnyel zárult, hogy Nasszer közvetlenül a konferencia után államosította a Szuezi-csatornát. Aztán kirobbant a kubai (1959), majd az algériai (1954-1962) forradalom, és újjáéledt a vietnami felszabadítási harc. A harmadik világ egyre nagyobb területein a politikai cél a korábbi gyarmati hatalmak befolyásának felszámolása lett. Ez gyakorta maga után vonta az importcikkek helyettesítésének kérdését, és a fejlődő államok érdeklődése a belső piacok felé fordult. Ez a lépés a vezető ipari országok kemény ellenállását váltotta ki, amelyek kezükben tartották a Világbankot és az IMF-et. Ekkor léptek színre egyfelől a populista politikát folytató, burzsoá-nacionalista rezsimek (Egyiptomban Nasszer, Indiában Nehru, Argentínában Perón, Brazíliában Goulart, Indonéziában Sukarno, Ghánában N'Krumah…), másfelől a szocialista rendszerek (Kuba, a Kínai Népköztársaság).

Ebben a helyzetben a világbanki projekteknek egyértelmű politikai céljaik voltak: meg kellett akadályozniuk azoknak a mozgalmaknak az előretörését, melyek veszélyeztették a vezető kapitalista hatalmak dominanciáját.

2. A Világbanknak a nemzeti gazdaságokra gyakorolt intervenciós nyomása

A Világbank már az 1950-es évektől kezdve kezdte kiépíteni befolyási hálózatát, ami a későbbiekben meg is hozta hasznát. A harmadik világ országaiban igyekezett szolgáltatásaira irányítani a figyelmet. Mai befolyását és hatalmát jórészt annak az ügynökségi hálózatnak köszönheti, melyet az ügyfelei, illetve később adósai országaiban épített ki. A Világbank politikájának alapeleme, hogy minden erejével hitelezői hálózatának fenntartására törekszik.

Az 1950-es évektől kezdve a bank egyik legfontosabb célja az "intézményhálózat kiépítése" volt. Ez általában azt jelentette, hogy kvázi-kormányzati ügynökségeket hoztak létre a bank kliensországaiban² . Ezeket az intézményeket kimondottan mint pénzügyileg független szervezeteket hozták létre, melyek figyelembe vették ugyan az adott ország kormányainak döntéseit, de nem álltak a helyi politikai intézmények – ideértve a nemzeti parlamenteket is – ellenőrzése alatt. Ezek az intézmények a Világbank természetes meghosszabbításai lettek, és sokat köszönhettek neki – többek között létüket is. És bizony gyakorta a pénzügyi hátteret is.

E képviseletek létrehozása a Világbank elsődleges stratégiai célja volt, ezek révén tudott jelentős befolyást szerezni a harmadik világ országainak politikai gazdaságirányításában. Ezek az ügynökségek, melyek (általában a Világbank által sugallt) saját szabályaiknak és a bank által támogatott technokraták döntéseinek megfelelően működtek, arra szolgáltak, hogy a Világbank igényeit kielégítő stabil és megbízható forrásokat biztosítsanak, azaz "gyakorlatias" hitelajánlatokkal álljanak elő. Ezzel egyidejűleg a banknak párhuzamos hatalmi bázisul is szolgáltak, melyek révén a Világbank jelentősen befolyásolhatta a nemzetgazdaságokat és a társadalmakat, elkerülve a demokratikus ellenőrzés és a nyílt viták fárasztó procedúráit.

1956-ban a Világbank a Ford és a Rockefeller alapítványok támogatásával létrehozta a Gazdaságfejlesztési Intézetet. Az intézet hat hónapos képzést ajánlott a tagállamok hivatalos küldöttjeinek. "1971-re már több mint 1300 hivatalnok végezte el az EDI tanfolyamát, később sokan közülük országaik miniszterelnökei vagy fejlesztési, illetve pénzügyminiszterei lettek."³

Ez a politika kellemetlen következményekkel járt. A New York-i székhelyű Nemzetközi Jogi Központ (International Legal Center – ILC) megvizsgálta a Világbanknak 1949-1972 között Kolumbiában alkalmazott módszereit, és arra a megállapításra jutott, hogy a Világbank lépéseinek meghatározó szerepe volt az egész régió politikai struktúrájának és társadalmi fejlődésének irányára, mivel aláásták a politikai pártrendszert és megingatták a végrehajtói és törvényhozói ágazatok szerepét.

Az 1960-as évektől a bank egyedi és újszerű eszközöket alkalmazott a hitelezett országok belügyeinek befolyásolására. Ugyanakkor a Világbank nyomatékosan tagadta és ma is tagadja, hogy ez a beavatkozás politikai jellegű volna. Ellenkezőleg, kitart a mellett az állítása mellett, hogy a banki politika független a hatalmi struktúráktól, és hogy a politikai és a gazdasági ügyek egymástól elkülönülő szférák.

3. Hogyan befolyásolják a Világbank kölcsönpolitikáját a politikai és a geostratégiai szempontok?

A Világbank alapszabálya IV. cikkelyének 10. szekciója leszögezi: "A Világbank és tisztviselői nem avatkoznak bele egyetlen tagország politikai ügyeibe sem; döntéseikben nem befolyásolja őket a tag vagy tagok politikai természete. Döntéseiket kizárólag gazdasági szempontok alapján hozzák meg, és e megfontolásokat részrehajlás nélkül mérlegelni fogják annak érdekében, hogy az I. cikkelyben megfogalmazott (a bank által kidolgozott) célokat elérjék."

A Világbank számos szisztematikus eszközt talált a fenti kikötések kijátszására, hogy számításba vehessen "politikai" és "nem gazdasági" megfontolásokat is, noha ezzel megsértette működési szabályzatának egyik leglényegesebb kikötését. A Világbank nem volt hajlandó kölcsönt nyújtani a II. világháború után Franciaországnak mindaddig, amíg a kormánynak kommunista tagjai is voltak. Egy nappal azután viszont, hogy a kommunista miniszterek 1947 májusában kiléptek a kormányból, Franciaország megkapta a kölcsönt, melyet addig hiába kért.⁴

A Világbank ismételten megsértette alapszabályzatának IV. cikkelyét. A bank valójában számtalan olyan döntést hozott, melyek politikai megfontolásokon alapultak. A kormányok gazdaságpolitikájának minősége nem játszik meghatározó szerepet döntéseiben. A bank sok esetben adott pénzt olyan országok vezetőinek, amelyekben a gazdaságpolitika csapnivalóan rossz volt és kiemelkedően nagy volt a korrupció szerepe: Indonézia és Zaire jellemző példa erre. Pontosabban, a Világbank döntései azon országok esetében, melyek a bank meghatározó részvényesei számára fontosak, rendszeresen e részvényesek érdekei és várakozásai szerint alakultak és alakulnak – első helyen az Egyesült Államok érdekei állnak.

1947-től a szovjet tömb összeomlásáig a Világbank és az IMF döntéseit nagyrészt az alábbi feltételek szabták meg:

• elkerülni az önálló társadalmi modellek támogatását;
• olyan nagyszabású tervezetek (Világbank) vagy politikai irányvonal (IMF) anyagi támogatása, mely elősegíti a fejlett ipari országok exportjának növelését;
• megtagadni a támogatást minden olyan rendszertől, mely az Egyesült Államok vagy más jelentős részvényes számára potenciális fenyegetést jelent;
• az ún. szocialista tömbhöz tartozó egyes országok politikai elkötelezettségének megváltoztatása annak érdekében, hogy a szovjet blokk kohézióját gyengítsék. Ezért kapott Jugoszlávia segélyt, hiszen 1948 óta letért a Moszkva által kijelölt útról, illetve ezért támogatta a Világbank Romániát, amely az 1970-es évektől Ceaucescu vezetésével függetlenedett a KGST-től és a Varsói Szerződéstől;
• a nyugati kapitalista tömb, mindenekelőtt az Egyesült Államok stratégiai szövetségeseinek nyújtott támogatás (például Indonéziának 1965-től máig, Mobutunak Zaire-ban, továbbá támogatás a Marcos vezette Fülöp-szigeteknek, az 1964-ben puccsal hatalomra került diktátoroknak Brazíliában, Nicaraguában a diktátor Somozának, az apartheid Dél-Afrikának);
• minden eszközt igénybe venni annak érdekében, hogy megakadályozzák a harmadik világ országai és a szovjet tömb vagy Kína kapcsolatainak szorosabbá válását: például ezért tartották távol a Szovjetuniót Indiától vagy a Sukarno vezette Indonéziától.

E politika megvalósítása érdekében a Világbank és az IMF általában a következő taktikát alkalmazta: nagyobb megértést tanúsított azon jobboldali kormányok iránt (kevésbé szigorú feltételekhez kötötte a kölcsönöket), melyeknek erős baloldali ellenzékkel kellett szembenézniük, mint azon baloldali kormányok iránt, melyeknek erős jobboldali ellenzékük volt. Konkrétan ez azt jelenti, hogy a nemzetközi pénzügyi intézmények sokkal magasabb követelményeket támasztanak a baloldali kormányzatokkal szemben, és ezzel jelentősen megnehezítik életüket, s ezáltal is gyengítik ezeket az erőket, illetve megkönnyítik a jobboldal útját a hatalomhoz. Hasonló logika alapján támasztott alacsonyabb követelményeket a baloldali ellenzék által szorongatott jobboldali kormányzatokkal szemben, hogy így is útját állja a baloldal hatalomra jutásának. A monetarista ortodoxiának szabadon változtatható a mintázata: az éppen kívánatos képet számos politikai és geostratégiai szempont rajzolja ki.

Egyes konkrét esetek – Chile, Brazília, Nicaragua, Zaire és Románia – jól illusztrálják ezt a helyzetet: esetükben a döntések a Világbank és az IMF együttes megfontolásainak eredményei, hiszen e két intézményt általában azonos szempontok vezérlik, és egyazon hatásoknak vannak kitéve.

Az IMF és a Világbank egyetlen percig sem habozott, hogy vajon támogasson-e diktatúrákat, amikor az kapóra jött nekik (és más jelentős kapitalista hatalmaknak). AZ UNDP által közzétett Jelentés az emberiség fejlődéséről a világban (World Report on Human Development, 1994-es kiadás) szerzője feketén-fehéren kijelenti: "De a retorikához képest a valóság egészen más arcát mutatja, amint azt a demokratikus és az autoriter rezsimeknek nyújtott ODA egy főre jutó összege igazolja. Tény, hogy az 1980-as években az Egyesült Államok perverz viszonyba állította az egyes államoknak adott segélyt és az emberi jogok helyzetét. Szemmel láthatólag a többi adományozót sem zavarták etikai megfontolások. Észrevehető, hogy előnyben részesítik a hadi törvényeket alkalmazó rezsimeket, s ezzel csöndben elismerik, hogy szerintük az ilyen rendszerek biztosítják a politikai stabilitást, és javítják a gazdasági irányítást. Miután Banglades és a Fülöp-szigetek visszatért a polgári törvénykezéshez, a Világbank által nyújtott segélyekből kisebb arányban részesültek."⁵

4. Az IFI politikai elfogultsága: néhány példa a diktatúráknak nyújtott anyagi támogatásról

Allende demokratikusan megválasztott kormányának működése idején (1970-1974) Chile egyáltalán nem részesült világbanki hitelben. Az 1973-as katonai puccs után, Pinochet hatalomra lépésével az ország egy csapásra hitelképessé vált. Pedig nyilvánvalóan mind a Világbank, mind az IMF vezetői jól ismerték Pinochet rendszerének mélységesen önkényuralmi és diktatórikus jellegét. Ebben az esetben égbekiáltó az összefüggés a hitelpolitika és a geopolitikai kontextus között.

João Goulart demokratikus rendszerét a hadsereg 1964 áprilisában megbuktatta. A három évre befagyasztott IMF- és világbanki hitelek hamarosan újra megindultak Brazíliába.⁶

Az események rövid áttekintése: 1958-ban Kubitschek, brazil elnök tárgyalásokat folytatott az IMF-fel arról, hogyan juthatna hozzá egy 300 millió dolláros USA-hitelhez. Végül is Kubitschek elutasította az IMF diktálta feltételeket, és az amerikai kölcsön nélkül is boldogult. Ezzel jelentős népszerűségre tett szert.

Utódja, Goulart bejelentette, hogy radikális földreformprogramot akar végrehajtani, valamint hogy állami tulajdonba kívánja venni az olajfinomítókat: ekkor a hadsereg megbuktatta. A puccs másnapján az Egyesült Államok elismerte az új katonai rezsimet. Nem sokkal később a Világbank és az IMF megváltoztatta a Brazíliával kapcsolatos hitelpolitikáját. Ami a katonai vezetést illeti, azonnal hatályon kívül helyezte az Egyesült Államok és az IMF által bírált gazdasági lépéseket. Figyelemre méltó, hogy a nemzetközi pénzügyi intézmények azon az állásponton voltak, hogy a katonai rezsim egészséges gazdasági módszereket alkalmaz.⁷ Ennek ellenére 1965-ben a GDP 7%-kal esett, és több ezer cég ment csődbe. A rezsim kíméletlen elnyomást alkalmazott, törvényen kívül helyezte a sztrájkjogot, jelentősen csökkentette a reáljövedelmeket, mellőzte a szabad titkos választásokat, feloszlatta a szakszervezeteket, a kínzásokat pedig szisztematikusan alkalmazta ellenfeleivel szemben.

A Somoza-klán az Egyesült Államok katonai intervenciója következtében az 1930-as évektől gyakorolta a hatalmat Nicaraguában.⁸ 1979. július 19-én széles körű népi felkelés söpörte el Anastasio Somoza diktátor kormányát, s a vezérnek menekülnie kellett. A Somoza család markában tartotta az ország legjelentősebb értékeinek javát, és részrehajló volt a nagy külföldi, különösen az amerikai cégek iránt. Az emberek gyűlölték őket. Ugyanakkor a Világbank két kézzel osztogatta Anastasio Somoza diktatúrájának a hiteleket. A diktatúra bukása után szövetségi kormányzat alakult a korábbi (üzletemberek vezette) demokratikus ellenzék és a sandinista forradalmárok részvételével. Ez utóbbi csoportosulás nem titkolta sem a Kuba iránti szimpátiáját, sem azt, hogy bizonyos gazdasági reformokat óhajt végrehajtani (földreformot, egyes külföldi cégek államosítását, a Somoza-klán birtokainak elkobzását, az írástudatlanság felszámolását…). Washington a végsőkig támogatta Anastasio Somozát, mert úgy vélte, az újonnan hatalomra került kormány Közép-Amerikában teret nyit a kommunizmus előtt. A diktatúra megdöntésekor hatalmon lévő Carter és kormányzata kezdetben nem fordult szembe az új kormánnyal. Ám a helyzet egy csapásra megváltozott, amikor Ronald Reagan beköltözött a Fehér Házba. 1981-ben bejelentette, hogy mindent elkövet a sandinisták hatalomból való kiűzésére. Pénzügyi és katonai támogatást nyújtott a Nemzeti Gárda volt tagjai által kezdeményezett felkelésnek (a "contrarevolucionarios" vagy "contras" erőinek). Az USA légiereje sok nicaraguai kikötőt elaknásított. Ilyen szorongató fejlemények hatására a sandinista többségű kormány politikája egyre radikálisabb lett… Az 1984-es választásokon – mely ötven éve az első demokratikus választás volt az országban – a sandinista Daniel Ortegát a szavazatok 67%-ával választották elnöknek. A következő évben az Egyesült Államok kereskedelmi embargót vezetett be Nicaragua ellen, s ezzel a külföldi befektetők előtt elzárta az ország gazdaságát. A Világbank a sandinista elnök választási győzelme után felfüggesztette az országnak folyósított kölcsönöket. A sandinisták energikusan követelték, hogy a Világbank újra biztosítsa a kölcsönöket. Hajlandók lettek volna drákói strukturális terveket is végrehajtani. A Világbank azonban nem tett további engedményeket, és nem adott kölcsönt az országnak 1990 februárjáig, a sandinisták választási vereségének időpontjáig, amikor Violeta Barrios de Chamorro, az USA által támogatott konzervatív jelölt lett az elnök.

Az ENSZ főtitkárának jelentése már 1962-ben feltárta, hogy Mobutu sok millió dollárt lopott össze, és a pénzt hadserege fejlesztésére fordította. 1982-ben Erwin Blumenthal, az IMF egyik vezető munkatársa, német bankár, elmarasztaló jelentésben számolt be a Mobutu által irányított Zaire-ról. Blumenthal felhívta a külföldi vezetők figyelmét arra, hogy nem számíthatnak a kölcsönök visszafizetésére mindaddig, amíg Mobutu marad hatalmon. 1965 és 1981 között a zaire-i kormány körülbelül 5 milliárd értékben vett fel külföldi kölcsönt, és 1976 és 1981 között 2,25 milliárd dollárnyi külföldi kölcsöneinek átütemezésével négyszer is foglalkozott a Párizsi Klub.

Mobutu hibás gazdaságpolitikája és a hitelek jó részének szisztematikus elsikkasztása sem akadályozta meg, hogy az IMF és a Világbank tovább folyósítsa kölcsöneit a diktatórikus rendszer támogatására. Megdöbbentő tény, hogy a Blumenthal-jelentés elkészülte után a világbanki kölcsönök összege ténylegesen növekedett (akárcsak az IMF kifizetései, de ezt a grafikon nem mutatja). Egyértelmű, hogy a Világbank és az IMF döntéseiben nem játszanak fontos szerepet a józan gazdaságirányítás szempontjai. Mobutu rendszere stratégiai szövetségese volt az Egyesült Államoknak és a Bretton Woods-i intézményekben részt vevő többi befolyásos hatalomnak (Franciaországot és Belgiumot is beleértve) a hidegháború időszakában. 1989-1991 után, a berlini fal ledőltével, majd a Szovjetunió összeomlásával Mobutu rezsimje elvesztette jelentőségét. Mi több, sok afrikai országban, többek között Zaire-ban is, a nemzeti konferenciák demokratikus követelésekkel álltak elő. A világbanki kölcsönök hamarosan apadni kezdtek, és az 1990-es évek közepére teljesen meg is szűntek.

1947-től Románia a szovjet tömb része lett. 1972-ben pedig Románia volt az első a szovjetbarát országok közül, mely belépett a Világbankba.

A hatalmat irányító Kommunista Pártnak 1965-ben lett főtitkára Ceaucescu. 1968-ban Ceaucescu ellenezte Csehszlovákia szovjet megszállását. A román hadsereg nem vett részt a varsói szerződés hadműveletében. Ez a Moszkvától való elhatárolódás egyértelművé tette Washington számára, hogy a Világbank révén szorosabbra kell fűznie kapcsolatait a romániai rezsimmel.

A Világbank ezért már 1973-ban megkezdte Bukaresttel a tárgyalásokat a hitelpolitikáról; ezek nagyon gyorsan eljutottak a kölcsönösen elfogadható feltételekhez. 1980-ban Románia már a Világbank nyolcadik legjelentősebb hiteligénylője volt. Aart van de Laar, a Világbank történetével foglalkozó történész jellemző anekdotát említ 1973-ból. Ezen év elején részt vett a bank vezetőinek értekezletén, mely a Romániának nyújtandó kölcsönök feltételeiről tárgyalt. Egyes vezetők meglehetősen szkeptikusan viszonyultak az ügyhöz, mivel hiányoztak a román gazdaságot elemző komoly tanulmányok, de Robert McNamara kijelentette, hogy ő mélyen megbízik a szocialista országok pénzügyi megbízhatóságában a hitelek visszafizetését illetően. Ekkor az egyik jelenlévő megszólalt: "Lehet, hogy Allende Chiléje még nem eléggé szocialista?"⁹ Erre McNamara fagyos hallgatása volt a válasz.

A Világbank döntései nem függtek komoly gazdasági feltételektől. Primo, miközben a Világbank rendszeresen elutasította olyan országok kérését, melyek nem tudták visszafizetni régi, szuverén adósságaikat, Romániának úgy kezdett kölcsönt folyósítani, hogy nem rendezte vele a kiugróan magas tartozások ügyét. Secundo, Románia gazdasági csereüzleteinek döntő többségét nem konvertibilis valutában, a KGST-n belül bonyolította. Hogyan lesz képes akkor az ország a kölcsönöket kemény valutában visszafizetni? Tercio, Románia kezdettől fogva elhárította a Világbank azon követelésének teljesítését, hogy gazdasági adatait bocsássa rendelkezésére. Egyértelműen politikai megfontolások miatt létesített a Világbank Romániával szoros kapcsolatokat. A demokrácia hiánya és a szisztematikus rendőri megtorlás – akárcsak a fenti esetekben – itt sem jelentett a Világbank számára problémát.

Románia hamarosan a Világbank egyik legfontosabb ügyfele lett, s ennek eredményeképp a román vezetés óriási projekteket indított (felszíni szénbányák megnyitása, termálvízi villamos erőművek), melyek – s ez kezdettől fogva világos volt – súlyos következményekkel jártak a környezetre. A felszíni bányák üzemeltetése érdekében a hatóságok kitelepítették az ott élő mezőgazdasági termelőket. Másfelől a Világbank támogatta a román népesedéspolitikát, melynek a magasabb születési szám elérése volt a célja.

1982-ben, amikor az adósságválságnak már nemzetközi következményei voltak, a román rezsim úgy döntött, hogy sokkterápiát vezet be az országban. Románia gyakorlatilag megszüntette az importot, hogy a többletbevételeket kemény valutában kifizethesse a külföldi hitelezőknek. "Románia bizonyos szempontból »példás« adós volt – legalábbis a hitelezők szempontjából."¹⁰

5. Összegzés

A Világbank alapszabályzata 10. cikkelyének 4. pontjával ellentétben mind a Világbank, mind az IMF rendszeresen adott hitelt egyes országoknak annak érdekében, hogy politikájukra befolyást gyakorolhasson. Tanulmányunkban fentebb bemutatott példáink igazolják, hogy a döntéseket meghatározó szempontok a fejlett kapitalista hatalmak politikai és stratégiai érdekeit tükrözik. A fejlett kapitalista országok támogatását élvező rezsimek abban az esetben is kaptak pénzügyi támogatást, ha gazdaságpolitikájuk nem felelt meg a nemzetközi pénzügyi intézmények hivatalos előírásainak, illetve ha nem tartották tiszteletben az emberi jogokat. Másfelől, a fejlett kapitalista államok által ellenségesnek minősített rendszerek nem jutottak multilaterális-kölcsönökhöz, mondván, nem felelnek meg ezen intézmények gazdasági kritériumainak. A Bretton Woods-i intézmények a hidegháború megszűntével sem hagytak fel ezzel a politikával. A trend mindmáig folytatódik: példázza ezt a Jelcinnek és Putyinnak adott kölcsön, az indonéz Suharto rendszerének 1998-ig (Suharto bukásáig) folyósított támogatás, az Idriss Déby vezette Csád megsegítése, a Kínai Népköztársaságnak, az idegen megszállás alatt lévő Iraknak a meghitelezése stb.

(Fordította Baráth Katalin)

Bibliográfia

Devesh Kapur, John P. Lewis, Richard Webb, 1997: The World Bank. Its First Half Century, volume 2: Perspectives, Brookings Institution Press, Washington D.C., 776 oldal.

PNUD, 1994: Rapport mondial sur le développement humain, Economica, Paris, 239 oldal.

Bruce Rich, 1994: Mortgaging the Earth, Earthscan, London, 376 oldal.

Eric Toussaint, 1999: Your Money or Your Life. The Tyranny of Global Finance, Pluto Press, London, 1999.

Damien Millet, Eric Toussaint, 2003: The Debt Scam, VAK Publication, Mumbai, 2003.

Damien Millet, Eric Toussaint, 2004: Who Ows Who? 50 Questions about World Debt, Zed Books, London, 2004.

Aart van de Laar, 1980: The World Bank and the Poor, Martinus Nijhoff Publishing, Boston/The Hague/London, 269 oldal.

Jegyzetek

1 A bandungi konferenciát Sukarno indonéz elnök hívta életre 1955-ben, s ezzel útjára indult az el nem kötelezett országok mozgalma. Sukarno, Tito és Nehru hangot adtak a harmadik világ azon reményének, hogy sikerül lerázni a régi gyarmatosítási rendszer béklyóit. Néhány gondolatot idézünk Sukarnónak a konferencia megnyitóján elhangzott beszédéből: "Sokszor elmondják nekünk, hogy a »gyarmatosítás ideje lejárt«. Ne engedjük magunkat becsapni vagy akár csak ellágyulni ettől. Azt mondom önöknek, a gyarmatosítás még nem múlt ki. Hogy is nyilváníthatnánk halottnak, amíg Ázsia és Afrika nagy része nem szabad. (…) A gyarmatosításnak megvan már az új ruhája is: a gazdasági ellenőrzés, az intellektuális ellenőrzés vagy akár a nemzeten belül élő kicsi, de ellenséges közösség által gyakorolt tényleges fizikai kontroll. Ügyes és elszánt a mi ellenségünk, és sokféle álruhát ölthet. Nem fog egykönnyen lemondani a zsákmányáról. Akárhol, akármikor és akárhogyan is lép fel, a gyarmatosítás ördögi dolog, és mint ilyet el kell törölni a föld színéről"… (Forrás: Afrika – Ázsia beszél Bandungból, Djakarta, Indonézia Külügyminisztériuma, 1955. 19-29. o.)

2 Bruce Rich említ néhány példát a Világbank által alapított ügynökségek köréből: Thaiföldön például az Industrial Finance Corporation of Thailand (IFCT), a Thai Board of Investment (BOI), a National Economic and Social Development Board (NESDB) és az Electrical Generating Authority of Thailand (EGAT); Indiában a National Thermal Power Corporation (NPTC), a Northern Coal Limited (NCL) stb. (lásd Bruce Rich, 13. és 41. o.).

3 Rich, op. cit. P. 76. Lásd még: Stern Nicholas és Ferreira Francisco, 1997: "The World Bank an »intellectual actor«" in Kapur Devesh, Lewis, John P., Webb, Richard, 1997: The World Bank, Its First Half-Century, Volume 2, p. 583-585.

4 Lásd Kapur, Devesh, Lewis, John P., Webb, Richard, 1997: The World Bank, Its First Half Century, Volume 1: History, Brookings Institution Press, Washington, D.C., p. 1218.

5 UNPD, 1994: Human Development Report, p. 76.

6 A fent összefoglalt tények elemzése megtalálható in Payer, Cheryl, 1974: The Debt Trap: The International Monetary Found and the Third World, Monthly Review Press, New York and London, p. 143-165.

7 1965-ben Brazília aláírta az IMF-fel a segélyegyezményt, új hiteleket kapott, és az Egyesült Államok, számos európai hitelező állam és Japán átütemezték a brazil adósságot. A katonai puccsot követően az országnak nyújtott hitelek a zéróról az 1960-as évek második felében átlagosan 73 millió USA-dollárra nőttek, az 1970-es évek közepére pedig elérték az évi átlag félmilliárd amerikai dollárt.

8 A Somoza-klán 1935-ben került hatalomra, az Egyesült Államok ekkor hajtott végre katonai intervenciót az országban, és a család 1979-ig maradt a hatalom élén, amikor népi felkelés söpörte el Anastasio Somoza diktatúráját. Ekkor Paraguayba menekült, ahol ugyancsak egy diktátor, Alfredo Strössner volt hatalmon.

9 Van de Laaar, Aart, 1980: The World Bank and the Poor, Martinus Nijhoff Publishing, Boston/The Hague/London, p. 40.

10 "Romania was, in a sense, a »model« debtor, at least from the creditors' point of view", Kapur, Devesh, Lewis, John P., Webb, Richard, 1997: The World Bank, Its First Half-Century, Volume 1: History, Brookings Institution Press, Washington D.C., p. 1061.