Az utóbbi időben gombamód szaporodó civil szervezetek működése számtalan problémát vet fel, amelyek között szerepel az ún. „demokratikus paradoxon", vagyis az a lényegi ellentmondás, hogy míg e szervezetek végső célja az adott országok demokratikus struktúrájának fejlesztése, addig saját szervezeti felépítésük gyakorlatilag áttekinthetetlen és demokratikusnak nehezen nevezhető. További problémát jelent a civil szervezetek és a demokratikusan megválasztott testületek működésének összehangolása. A tanulmány választ keres arra, hogyan lehetne e legitimációs válságot feloldani.
A demokratikus paradoxon
A civil mozgalmak, melyek világszerte működnek és gyakorlatilag a föld lakóinak érdekeit képviselik, többségükben előszeretettel tekintenek magukra úgy, mint valóban demokratikus közszereplőkre – szemben a kormányzatokat képviselő szervezetekkel. Kétségtelen tény, hogy demokratikus funkciójuk valóban megmutatkozott már abban, ahogyan globális kérdéseket vettek napirendre, és kritikus, ellenzéki fórumot jelentettek rendkívül fontos problémák kapcsán. Rendszerint olyan kérdéseket fogalmaznak meg, melyek világszerte milliókat érintenek, és amelyet csakis globálisan, az egyes nemzetek határain átlépve lehet megoldani. A civil szervezetek nélkül a politikai rendszerek e kérdésekre aligha figyeltek volna, és a tömegkommunikáció sem szentelt volna teret nekik. A társadalmi mozgalmak szerepe mindig is az volt, hogy felhívják a figyelmet a közbeszéd deficitjeire, és hogy felszámolják a köldöknéző politikai elitek elszigeteltségét. Egy kölni székhelyű antirasszista csoport jelmondata tömören megfogalmazta a civil szervezetek e kettős – problémafelvetés és mobilizálás – funkcióját: "Arsch huh, Zäng usenander!": Ha magatoktól nem mozdultok, majd mi megmozgatunk titeket, és csak a mi nyomásunkra mozdultok.
Általánosabban fogalmazva elmondhatjuk, hogy a társadalmi mozgalmak új politikai célkitűzésekkel állnak elő (például fenntarthatóság), új intézményeket (például Agenda 21) szerveznek, és új eljárásmódokat (például kerekasztalt) vezetnek be. E lépéseikkel a privát szféra és a kormányzati hivatalok között elhelyezkedő intézmények struktúrájának részévé válnak, azaz a politikai pártokkal, az érdekképviseleti és nyomásgyakorló csoportokkal és szervezetekkel, valamint a tömegkommunikációval kerülnek közös struktúrába, ugyanakkor vészhelyzetekben kívülállókként, amolyan közéleti éceszgéberekként viselkednek; szerepüket úgy is jellemezhetnénk, hogy ők alkotják az első figyelmeztető zónát a politikai rendszerben, s ők a társadalmi változások motorjai. Az ilyen állampolgári kezdeményezéseknek nem kell annak bizonyításával foglalkozniuk, hogy ők "az általános emberi érdekek" képviselői, hiszen különben a radikális kisebbségi csoportoknak kezdetektől nem lenne semmilyen legitimitása. Amikor annak idején néhány száz feldühödött ember megrohamozta a Bastille-t, előtte nem végeztek közvélemény-kutatást, hogy megtudják, vajon a párizsiak többsége helyesli-e a lépésüket; és a Seattle-ben és Genovában tüntetők sem sokat törődtek azzal, hogy a jelszavaik ("Ez a demokrácia!, Voi G-8, noi 6 000 000 000!") egybeesnek-e a közvélemény-kutatások eredményeivel. A társadalmi mozgalmak tőkéjét "nem a szavazatok vagy a díjfizető tagság és a szakértelem adja, hanem támogatóik irántuk érzett bizalma" (Rucht, 2000: 55.).
A társadalmi mozgalmak korán elkezdtek egyetemes és globális összefüggésekben gondolkodni – a tőke és munka viszonyának vizsgálata megmaradt az országhatárokon belül, akárcsak a nemek viszonyának vagy a környezetszennyezés problémakörének elemzése. Mára azonban már a társadalmi mozgalmak fellépései is határozottan nemzetközi és nemzetek feletti színezetet öltöttek. A "globalizáció ellenzői" egészen szűk kis közösségekből világméretű közös fórummá fejlődtek, ahol a meghatározó fontosságú demokratikus intézmények képviselői által másodrangúnak minősített problémákat és kérdéseket lehet felvetni, s amelyet az intézményi szereplők egyre kevésbé hagyhatnak figyelmen kívül. Az új társadalmi mozgalmak az 1970-es évek elejétől vitákat és konfliktusokat gerjesztettek, melyek teljes mértékben különböztek a posztmodern ipari társadalmak szokásos konfliktusaitól, és ilyenformán kívülről befolyásolták és változtatták meg az adott intézményi rendszereket. Az eltelt idő alatt a társadalmi mozgalmak legfőbb szerepe az lett, hogy közvetítsenek a politikai érdekkörök között. Ma már nagyobb hozzáértéssel és érzékenységgel működnek, miközben a tiltakozó mozgalmak és a civil szervezetek közötti határok még cseppfolyósabbak lettek (gyakori eset, hogy munkamegosztás van a két szervezeti forma között). Ebből aztán az következik, hogy minden különbözőségük ellenére is egységesen közelíthetjük meg őket, mint nemzetek feletti és reformokra törekvő csoportosulásokat, s az angol rövidítésük alapján összefoglalóan NGO-knak (non-governmental organizations, azaz nem-kormányzati szervezeteknek) tekinthetjük őket.
Mint már fentebb szó esett róla, e mozgalmak vitathatatlanul a demokratizálódás folyamatát segítik elő. A megszerveződés és a tiltakozási mozgósítás elemi szintjén e szervezetek még nem kényszerülnek szembesülni azzal a kérdéssel, vajon "demokratikusak-e", mivel modern korunkban egyre növekszik az igény, hogy a közösség egészére érvényes döntések legitimálása választással és népszavazással történjen (beleértve az ezeket előkészítő véleményformálást is). A döntéshozatal szokásos és alapvető kritériuma a többség "guillotine-ja"; az Egyesült Államokban és Németországban tapasztalt elképesztően szoros választási eredmények jól mutatják, milyen finoman szabályozható ennek a guillotine-többségnek a beállítása. Mára azonban a civil szervezetek tevékenysége már nem merül ki az információszolgáltatásban, a konzultációban, az ellenőrzésben és hasonlókban, mint ahogy rég túlléptek a felvilágosító és a tiltakozó kampányok szervezésén is. Szerepük jóval meghaladja a kezdeti kereteket, vagyis a közvélemény érdeklődésének felkeltését és mozgósítását bizonyos kérdéskörökben; és mihelyt beavatkoznak a döntéshozó folyamatokba – különösen, ha azok a helyi és a nemzeti határokat átlépik, melyekhez e szervezetek eddig alapjában igazodtak -, akkor türelmesen meg kell válaszolniuk, mi több, maguknak kell feltenniük a demokratikus legitimációjukra vonatkozó kérdéseket. Eddig e kérdést nem sikerült kielégítően tisztázni sem az újságíróknak, sem a társadalomtudósoknak, ami kicsit azért meglepő a kérdés fontosságának és a szervezetek által megfogalmazott követelések súlyának fényében. Az NGO-k demokratikus jellegével kapcsolatban három különböző szempontból is kételyek merülnek fel:
– Először is, e szervezetek formálisan vagy informálisan maguk is részt vesznek a döntéshozatali folyamatokban, anélkül hogy az általuk képviseltek állandó és szabályozott ellenőrzése kísérné tevékenységüket.
– Másodszor, a mozgalmak és szervezetek tagjait és támogatóit szinte soha nem kérdezik belső közvélemény-kutatások. Ebből következően szóvivőiknek nincs felhatalmazásuk a közösség képviseletére.
– Harmadszor, az NGO-k rendszeresen úgy működnek, hogy nem hivatkoznak olyan intézményekre, melyek mint széles tömegek által megválasztott testületek vagy mint érdekcsoportok legitimálhatnák azt a – kimondott vagy ki nem mondott – kiindulópontot, hogy ők a lakosság egészének vagy egy meghatározott csoportjának akaratát képviselik.
Amilyen hangsúlyosan mutattak rá az NGO-k a nemzetközi rendszerek (például a World Trade Organisation, azaz Világkereskedelmi Szervezet) "demokratikus deficitjének" tényére, olyan erősen szembetűnő saját legitimációs és képviseleti deficitjük, és ezt a tényt a kormányzati képviselők természetesen kellő hangsúllyal nekik is szegezik (lásd Beisheim, 1997; Schmidt-Take, 1997; Klein, 2002). A képviseleti szerkezet szükségessége és a szervezeti valóság közötti ellentmondás leírható demokratikus paradoxonként, amennyiben az NGO-k a demokratizálódás kovászai, ám maguk cseppet sem demokratikusak. Amivel a WTO-t és a hozzá hasonló egyéb nemzetek feletti irányító szervezeteket joggal vádolják, az sajnos az NGO-kra éppen annyira igaz. A "nemzetállam kereteit meghaladó" politikai küzdőtereken mindkét fél a hitelesség hiányától szenved.
Ám ezen a ponton is felmerül némi történelmi kétely. A Bastille spontán ostromát követően a közrendek "a francia nép képviselőivé" nemesedtek, illetve a harmadik rend éppen abba a társadalmi helyzetbe emelkedett, amelyben a felső "százezer" (azaz az arisztokrácia és a papság kisebbik hányada) a törvényeket kiszabta, más szavakkal, a 19. század folyamán a demokratikus-forradalmi felkelést a demokratikus választások erősítették meg. A globalizáció nemzetek feletti bírálói még mindig nem bizonyították az előbbi történelmi példához hasonló módon, hogy nem a G-8-as csúcs, hanem ők adnak hangot "hatmilliárd" ember követeléseinek; vagy más szavakkal, a liberális demokrácia nyelvén fogalmazva, azt is mondhatjuk, hogy még mindig meglehetősen tisztázatlan az "irányításra szóló felhatalmazásuk". És ugyanakkor az ember józanul csak egyet tud érteni azzal, hogy "az államon kívül [nem léteznek] a demokratikus és sikeres kormányzás intézményeinek és procedúráinak kipróbált és bejáratott formái" (Wolf, 2002: 5.). A legitimációs mechanizmusoknak a nemzeti szinteken bejáratott, szokásos formáit a nemzetek feletti kontextusba pedig lehetetlen változatlan formában átvinni.
A demokratikus intézményeknek rövid a karja
A következő két fogalom: "demokratikus" és "sikeres" a legitimáció két, lényegi aspektusát világítja meg: az eredményesség felőli legitimációt a kormányzati döntések hatékonysága felől közelíti, a "bemeneti" legitimációt pedig a szuverén állampolgároknak a döntéshozatalban való részvétele biztosítja. Maga az a tény, hogy mind a kormányzati, mind a civil szervezetek ugyanazzal a strukturális problémával küszködnek, vagyis a demokratikus képviselet globális szinten mutatkozó hiányával, a nemzetállam legitimációjának megrendüléséből következik kétfelől is: a döntéshozatal privatizálása és internacionalizálása által. A helyi és a nemzeti döntéseknek gyakorta van a nemzetállam határain túl ható érvényessége, a nemzetek feletti testületek pedig még inkább határoktól független döntéseket hoznak. Ugyanakkor soha nem volt ilyen kicsi (és egyre csökkenő mértékű) az érintettek csoportjainak részvétele a döntéshozatal folyamatában, és egyáltalán nem is léteznek azok a "kompetens helyek", melyek a nemzetek feletti cselekvők tetteit mérlegre teszik. Ez a helyzet viszont két demokratikus szabály sérelmét okozza:
a) az összhang szabályát, mely kimondja, hogy a hatalom döntései által érintetteknek egybe kell esniük azon embercsoportokkal, akik e hatalmat gyakorolják,
b) a döntések azon alanyoknak tulajdoníthatók, akik képesek választ adni, és válaszaikért viselik a felelősséget is.
Jelenleg az értékelés ezen instanciái, azaz a parlament és a közszféra, csak és kizárólag a nemzetállam keretei között léteznek; az Európai Unió részben kivétel ez alól. Mégis, mint közismert, az európai polgárok által közvetlenül megválasztott parlamentnek rendkívül korlátozott a jogköre, vagyis még ezzel a kivételes képviselői testülettel kapcsolatban is joggal merül fel a demokratikus deficit problémája. Az európai szinten, de még inkább világméretekben a kormányzati vagy parlamentáris felelősségnek nincs parlamenti szerve, nincs a végrehajtó hatalomnak formális ellenőrzése, nem létezik a jogi irányelvek egysége, és nincs felelősség a törvények beiktatását illetően. Ez azt jelenti, hogy a nemzetek feletti kontextusban a legalapvetőbb parlamentáris előjogok is hiányoznak, miközben a kormányok aktivitása ezen a szinten lényegileg napról napra nő. A nemzetek feletti szinten sokkal inkább, mint a nemzetállamban, ahol a parlamentáris jogok állandó erodálódásának vagyunk tanúi, állandó, napi tapasztalatunk, hogy most "a végrehajtó hatalom órái" jöttek el.
Még égbekiáltóbbnak tetszik a nemzetközi és nemzetek feletti rendszerek kétségtelen demokratikus deficitje, ha a demokrácia 1945-ös, illetve még inkább az 1989-es globális térnyerésének szemszögéből vizsgáljuk. Az Egyesült Nemzetek Szervezetében, melyet néhány évtizede döntően autoriter berendezkedésű államok alapítottak, ma a tagállamok több mint felében demokratikus rendszer működik, rendszeres, tiszta választásokkal, ahol az alapvető emberi és polgárjogokat folyamatosan biztosítják az állampolgárok számára. Amilyen ingatag a demokrácia még jó néhány helyen, világméretekben már annyira nem tekinthető kisebbségi programnak. Ugyanakkor a totalitariánus rendszerekkel megvert 20. század végén a pozitív mérleg az államoknak csak a belső viszonyaira érvényes (melyeknek a szuverenitása és a világtörténelmi folyamatokra gyakorolt hatása egyre kisebb), ha és amennyiben nem sikerül olyan, a nemzetállamokban érvényes mechanizmusokkal analóg nemzetközi kereteket találni, melyek között a néphatalom (Abraham Lincoln klasszikus érvényű meghatározását idézve) a nép által és a nép érdekében érvényesül.
A valóban létező, "velünk élő" globalizáció kritikusai a globális demokrácia potenciális képviselőiként léptek színre. Az NGO-k mint nem állami szereplők igényt tartanak a szuverenitásra, ami pedig a politikaelmélet és az alkotmányjog fő vonulata értelmezése szerint az államhoz rendelt jog. A legtöbb elméleti iskola a nép és a nemzet fogalmát csak az állam keretei között tudja értelmezni, s számukra a demokratikus önmeghatározásnak elengedhetetlen előfeltétele az állam megléte. Az államon túl a többi állam hatalma kezdődik, melyet más nemzetek legitimáltak (vagy nem). Ebből következik, hogy a nemzetek feletti közösségek nem államok, és – nehéz ellenállni a kísértésnek, hogy a gondolatot végigvigyük – nincs hatalmuk. Ez a következtetés persze helytelen: az Európai Unió vagy a Nemzetközi Valuta Alap (IMF) nyilvánvalóan hatalmat gyakorol, és még az Egyesült Nemzetek Szervezetéről is elmondható, hogy helyenként és esetenként nemzetek feletti kormányzati szerepet tölt be. A hagyományos kormányok között támadt űrben mindenhol "nyilvános politikai hálózatok" szerveződtek, és új típusú irányítási forma, a "társadalmi világ" (Czempiel) vert gyökeret az államok alkotta világrend államközi kapcsolataiban.
Következésképpen akár tetszik, akár nem, el kell fogadnunk, hogy a nemzetállam a politikai közösségeknek csak az egyik lehetséges formája. Mint ahogyan a helyi hatóságoknak vagy a régióknak (lásd a német Ländert) van politikai identitásuk, és céljuk a helyi lakosság bevonása a működésükbe, hasonló a helyzet természetesen a nemzetek feletti vagy nemzeteket átfogó rendszerekkel is. Ha a szuverén hatalom a kormányzat különféle szintjein képes érvényesíteni jogait (például a helyi irányításban, a föderális államokban), akkor semmiképpen sem elképzelhetetlen, hogy ez érvényesüljön a nemzetállam határain túl is – azaz bárhol, ahol a hatalmat gyakorolják. A demokratikus elv érvényes a politikai hatalom területi aspektusaitól függetlenül, ám intézményesítése a nemzeti határokon túl a legjobb esetben is alapvető feltétel. És ezen a ponton evidensen elkerülhetetlen, hogy túllépjünk a demokrácia többségi szemléletű megközelítésén, melynek értelmében egy adott politikai közösség (démosz) akkor jut politikailag érvényes döntésekhez, ha egyértelmű, a politikai pártokban és politikusokban megtestesülő alternatívákat állít, melyeket a választásokon és népszavazásokon a többség elfogad, és amelyek aztán egy bizonyos, rögzített időtartamra meghatározzák a politika irányvonalát.
A fentebb vázolt versengő demokráciában a legitimációt az emberek többségének és/vagy a nép választott képviselőinek többségi akarata biztosítja. Mégis, azt kell mondanunk, hogy "a demokráciának ez a modellje képtelen az állam határain túl mutatkozó politikai űr bármiféle betöltésére" (Wolf, 2001). Egy európai képviseleti testület lehetőségei tehát hasonló módon korlátozottak. Egyes, döntő fontosságú döntések meghozatala során természetesen együttműködik az Európai Tanáccsal, ám csak korlátozott belegyezési joga van, hiszen az EU költségvetésének csak periferikus része fölött rendelkezik, és az EU végrehajtó szervei fölött is csak korlátozott ellenőrzési jogokat gyakorolhat. "Annak, hogy egyáltalán létezik az Európai Közösség szintjén parlamenti szerv, az volt a minimálisan megfizetendő ára, hogy e szerv viszonylag szerény hatalommal bír" (Wolf, 2001). Ez viszont felveti azt a kérdést, vajon az Európai Parlament újabb legitimációs forrássá fejlődött-e, vagy pedig fordított arányban történt változás, és inkább a nemzeti képviseleti testületek és a nemzetek feletti parlament gyöngülése ment végbe. Miközben az európai politikai szint jelentősége és szabályozó befolyása egyre erősödik, addig a nemzeti parlamentáris rendszerek egyre kisebb befolyással vannak rá, ráadásul újabb versenytársuk akadt egy európai parlament erősödő erejének képében; közben ez az európai parlament maga képtelen az adott európai erőegyensúly feltételei között bármilyen komolyan vehető súlyt latba vetni.
Az európai integráció pártolói szeretnék a folyamatot felgyorsítani és "teljes európai parlamentet" teremteni (és egy alsóházzal kiegészíteni, hogy a kisebb nemzeteket ne szavazhassák le automatikusan). Mások vitatják, hogy a demokratikus deficit az európai parlament tényleges hatalmi hiányának következménye volna: mivel nincs európai démosz (és nincs európai közszféra sem), nincs szükség az Európai Bizottság és a Miniszterek Tanácsának legitimálására sem; ezen utóbb említett testületek képviseleti hatalmukat csak kölcsönkapták – a nemzeti választásokon legitimált, az adott állam érdekeit képviselő delegátusok révén az EU egyes végrehajtó és irányító bizottságaiban. A demokrácia elve, mondják egyesek, nem szükségképpen követeli meg, hogy minden egyes állami szerv közvetlenül, szavazás útján kapjon irányítókat, és ezt a közvetett legitimációt az európai szintre is át lehet vinni. Hasonlóképpen, az EU Miniszterek Tanácsában a tagállamok kormányzati képviselői elegendő legitimitással rendelkeznek, hiszen hazájukban a parlamenti választások során többséget kaptak a szavazóktól. Másképpen szólva: ha Berlinben, Párizsban a mezőgazdasági vagy szociális ügyi miniszter kellő legitimitással rendelkezik, akkor Brüsszelben is elegendő a legitimációjuk. Ez viszont kétségtelenül olyan állapotot eredményez, amelyben minden képviseleti testület ellenőrzése alól kivonhatják magukat, és amelyeket oligarchiák és lobbicsoportok szállnak meg. Az ilyen kiterjedt és szerteágazó legitimációs láncok ily módon fiktívvé válnak, és megközelíthetetlenek lesznek azok számára, akiket a szakértői ismeretek nélküli döntés közvetlenül érint. És ha ez a helyzet a viszonylag egységes európai színtéren, akkor a nemzetek feletti rendszereket olyan színtereknek kell tekintenünk, ahol a demokrácia még elvontabb, és gyakorlatilag hiányzik.
A legitimációs válság megoldásának lehetősége
A megoldásoknak a politikai gyakorlatból kell kialakulniuk, a "forma követi a funkciót" mottója alapján, és nem szabad figyelmen kívül hagyni azt sem, hogy a territoriális állam többségi, a pártok versenyén alapuló demokráciamodellje által biztosított körülményekhez nem túl okos dogmatikusan ragaszkodni. Nem valószínű, hogy sikerül az ideális módszert felvázolni, mindössze azt tehetjük, hogy felhívjuk a figyelmet azokra az akadályokra, amelyek az eddig bejárt ösvényeken keresztezték utunkat. Az elmúlt évek elméleti vitáit végiggondolva, három lehetséges megoldás körvonalazható:
– a nemzetek feletti intézmények következetes és alapos parlamentarizálása;
– a határokon átnyúló, egyeztetésen alapuló demokrácia kiterjesztése (kiegészítve az asszociatív, tanácskozó és közvetlen demokrácia elemeivel);
– a polgárok nemzetek feletti föderációja.
Az utolsó megoldási javaslat éppen csak felbukkant a horizonton, a másik kettőt pedig jellemezhetjük úgy is, mint téves ösvényt vagy vészkijáratot. Ám a legfontosabb az, nehogy vakvágányra fussunk (legyen bár az tiszteletre méltó is).
A vakvágány: a demokratikus elszigetelődés
Azt a következtetést vonhatjuk le a demokrácia angol-amerikai modelljéből, amit a kontinentális európai gondolatkör által megfogalmazott állami szuverenitás interpretációjának tekinthetünk, hogy nem szükséges nagy figyelmet szentelnünk a demokratikus részvétel kérdésének a nemzetállam határain túl, mert a nemzeti szuverenitás csorbulása elkerülhetetlenül bekövetkezik, ha az uralkodó hatalom aláveti magát más nemzetek többségi döntéseinek. Ebből a szempontból minden, az európai démosz elvén alapuló nemzetek feletti közösségi formáció bukásra van ítélve: világkormány nélkül nem lehetséges versengő demokrácia – ezenkívül pedig egy világkormány megalakítását meg kell akadályozni. A mélyebb ok, melyet rendszerint figyelmen kívül hagynak, amiért az Egyesült Államok és Nagy-Britannia elutasítja a nemzetek feletti és a sok-nemzeti kalandokban való részvételt, abból az óhajból fakad, hogy megőrizzék az amerikai kongresszus, illetve a Westminster parlament autonómiáját. Az USA és Nagy-Britannia természetesen nem marad ki a határok gazdasági és kulturális felszámolásának folyamatából, ám bizalmatlanok a nemzetek feletti és a sok-nemzeti demokráciakísérletek iránt, ami viszont lassítja a határok politikai lebontását.
Ez az álláspont a nemzetközi politikai integráció visszafordítását vagy a szabályozó minimalizmust sugallja, ami a kölcsönös piaci függések vagy a korlátok felállítását egy hegemón hatalom irányítása alá helyezné. A "magasztos" parlamentáris jogok védelmének kísérletét nehéz volna alábecsülni – végtére is a parlamentek a demokratikus képviselet és a demokratikus közszféra alapintézményei, és ebben a minőségükben nélkülözhetetlenek és megkerülhetetlenek mint a demokratikus törvényhozás, valamint a kormányalakítás és kormányzati munka ellenőrzésének letéteményesei. Minden javaslatot, mely a nemzetek feletti döntések demokratikus legitimációját a területileg kiterjesztett parlamentáris ellenőrzés révén óhajtja biztosítani, ennek fényében kell értékelnünk. Ehhez viszont éppen arra a sokoldalú megközelítésre volna szükség, amit a legnagyobb hagyományokkal rendelkező demokráciák elleneznek, azaz a szuverenitás adta jogokat a nemzetek feletti döntéshozó centrumok alá kellene rendelni, legyen az az EU, az ENSZ, vagy a WTO. Elsősorban a parlamentarizmus hazája az a helyszín, mely gondosan kerüli ezt a lépést, miközben az olyan "posztnemzeti" politikai entitás, mint a Német Szövetségi Köztársaság, már az 1949-es alkotmányában körvonalazta ennek lehetőségét; igaz, a szövetségi Alkotmánybíróság mint "az alkotmány oltalmazója" szintén hangsúlyozta, hogy az effajta delegálásnak nem szabad sértenie a német alkotmányos szervek működését.
A hibás módszer: a nemzetek feletti parlament
Nem elképzelhetetlen, hogy olyan nemzetközi politikai közösségek formálódnak majd, melyek autonóm démoszként határozzák meg magukat, és nemzetek feletti parlamentként alakulnak meg. Ebben reménykedik az az elméleti iskola, amely a demokratizálódást a parlamentarizálódás révén gondolja el, és amely ezért egyre jobban be kívánja vonni a parlamenti testületeket a politikai döntéshozás folyamataiba. A késő középkori hagyományokban gyökerező parlamentek az idők során egyre több politikai terület fölött szereztek befolyást, beleértve a nemzetközi egyezményeket, valamint a háború és béke kérdéseit, amelyeket pedig hosszú ideig az uralkodók, az arisztokraták és az uralkodó elit tartott kézben. Míg a demokratikus elv hosszú ideig többé-kevésbé érvényesült a parlamenti kiváltságok kibővítése révén, manapság ennek ellenkezője figyelhető meg, azaz jelentős erőfeszítések történnek a deparlamentarizálás érdekében, ami szerves része annak az általános leértékelődésnek, ami a demokratikus befolyásgyakorlás lehetőségeit jellemzi. Az oligarchiák kialakulásának és a bürokratizálódásnak túlságosan is jól ismert tendenciáihoz újabbak járultak: a "láthatatlan erők", a szakértők hatalma, meg "a közjón bosszút álló lobbicsoportok" (lásd Bobbio, 1988) befolyása. Anélkül, hogy szerepüket túlzottan dramatizálnánk, a képviseleti demokráciát fenyegető veszélyek között feltétlenül meg kell említenünk azt a tendenciát, hogy a parlamentektől az elektronikus médiához tevődik át a közvetítő funkció; ez még inkább felgyorsítja a parlamenti testületek szerepének egyre szimbolikusabbá válását, különösen azzal, hogy sok jelentős döntéshozatali folyamat már így is átkerült "a Ház" hatásköréből holmi rejtett és homályos egyezkedési szférákba, és a parlamentek gyakorta csak a máshol született döntések nyilvántartásának és ratifikálásának helyszínei.
A parlamenti jogok eróziójával kapcsolatos (régi) panaszok esetében nem szabad elfelejteni, hogy a befolyás elvesztése magába a "többségi parlamentarizmusba" van belekódolva, mihelyt a kormányzati frakciók elsődleges szerepüket abban látják, hogy a saját soraikból kinőtt kormányt támogassák, és ezt aztán a nemzetek feletti politikai szintre vigyék át. Egy olyan parlament, amelyik – legalább részben – magát a kormány ellenzékeként határozza meg, sokkal kevésbé cselekvőképes, különösen amikor arra kerül sor, hogy lemondjon egyes jogairól egy másik parlament javára, amely még akkor is belegázol a nemzeti képviseleti testület jogaiba, ha a parlamentarizálódás bizonyos fokig már beépült az európai külpolitikába (lásd Krauss, 2000). A német szövetségi Alkotmánybíróság például, ellenszerként, azt javasolta, hogy a nemzeti parlamentek az Európai Tanácsban nagyobb mértékben vegyenek részt a tárgyalási pozíciók és a nemzeti kormányok végső megállapodási tervezetének kidolgozásában. A Német Szövetségi Köztársaság parlamentjének a globalizáció problémájával foglalkozó különbizottsága megvitatta és javasolta is azt a lehetőséget, hogy a kormányok közötti terepeken a nemzeti tárgyalódelegációk legyenek állandóan jelen, és az egész politikai folyamatot kísérje végig a nemzeti parlamenti bizottságok általi felügyelet és megfigyelés. Számos nemzetközi és nemzetek feletti rendszer, köztük olyan katonai szövetségek is, mint a NATO és a WEU, parlamentközi testületeket állított fel, de ezek általában testre szabottak, mint együttműködési rendszerek, és nem adnak teret a nemzeti határokon túli ellenvetésnek az adminisztratív döntésekkel szemben.
A nemzeti parlamentek többé-kevésbé nyíltan megfogalmazott vétófunkciójának esetleges alternatívája lehet a már említetteknek megfelelően, ha az EU parlamentje szabályos, rendes parlamentként működne. Az európai alkotmány ilyen értelmű reformja (lásd Weiler, 1999) az európai kormánynak biztosítaná az európai démosz hiteles képviseletét, és minden joggal ellátná – hogy úgy mondjuk, a végrehajtó hatalom életre hívná a maga nemzetét. Ezt az Európai Unió állampolgárainak alapvető beleegyezésére kellene alapozni, melynek révén az európaiak elsődlegesen európaiaknak éreznék magukat, továbbá az uniós polgárok kimunkálnák a maguk számára a közös értékeket, harmadsorban pedig az európai szintű politikát tekintenék a valóban meghatározónak (lásd Fuchs, 2002a). A nemzetállam "öröktől fogva való" természetére fixáló retorika persze könnyedén az utópia birodalmába utalhatja ezeket a perspektívákat, ám e célokat valószínűleg – ha egyáltalán – egyfajta, a külvilágtól való politikai-kulturális elhatárolódással lehetne megvalósítani, például a "társadalmi szolidaritási államiság" megerősítésével, szemben az amerikai, versenyelvű individualizmussal, vagy pedig az individualizmus önérvényesítésével és a jogállammal a keleti országok posztkommunista autokratikus rendszereivel szemben.
Középtávon és realisztikusan szemlélve a jövőben mind a nemzeti, mind a nemzetek feletti parlamentek elsősorban a tárgyalások helyszínei lehetnek, miáltal a köz figyelmét jobban elnyerik majd a határokon átívelő döntések. E parlamentek elsődleges szerepe az lesz, hogy "fórumot adjanak a nyilvánosság nemzetközi politikával kapcsolatos észrevételeinek, értékrendjének és kritikájának" (Benz, 2001: 227.). A társadalmi mozgalmak és az NGO-k jelentős szerepet tudnának ebben játszani azáltal, hogy a nemzetállamokban befolyásolják a parlamenti folyamatokat. Az is elképzelhető, hogy a parlamentek az NGO-kat mintegy megbízhatják, akkreditálhatják, mihelyt ezek nemzetek feletti döntési folyamatokba avatkoznak bele. Az "üzlet" ez lenne: a civil társadalmi szervezetekre a közösségi képviseleti testületek nagyobb formális képviseleti jogkört ruháznának át, miközben a parlamenti ellenzék is jelentősebb szerephez jutna a közvélemény képviseletében. Eddig, bevallottan, kölcsönös távolságtartás és a kommunikáció hiánya jellemezte e két politikai szint viszonyát, és a fokozódó elidegenedés mondhatni evidens a tiltakozó mozgalmak és a választott képviseleti szervek között, aminek az a magyarázata, többek között, hogy súlyos problémák terhelték a 20. század végén "a kormányzati baloldal" és "a mozgalmi baloldal" viszonyát (lásd Leggewie, 2002). És a parlamenten kívüli tiltakozó mozgalmak a politikai követeléseiket eddig még alig-alig címezték az európai parlamentnek; e mozgalmak számára az EU-csúcs szinte semmiben sem különbözik a G7-ek vagy G8-ak csúcsától, illetve a WTO-találkozóktól.
A vészkijárat: a tárgyalásos demokrácia
Az Európai Uniót technikailag gyakran ábrázolják "sokszintű rendszernek", mellyel e szervezet félig állami vagy kváziállami jellegét próbálják kifejezni; az Unió ugyanis több, mint konföderációs államszövetség, de kevesebb, mint egy föderatív állam. A többségi elvet itt csak korlátozottan vagy egyáltalán nem lehet érvényesíteni, tehát új, alternatív – a szokásos megnevezés szerint "posztparlamentáris" – legitimációs források kimunkálása szükséges. A tárgyalásos demokráciát éppen ez a "posztparlamentáris" sajátosság jellemzi. A nemzeti szinten kipróbált és ellenőrzött politikai igazgatási modellt az európai körülményekhez kell igazítani, ahol különösen nagy hangsúlyt kell kapniuk. A kollektív akarat a továbbiakban már nem (visszafordítható) többségi döntéssel formálódik, amelynek a kisebbségben maradt álláspont képviselői kénytelenek alávetni magukat, hanem az érintett társadalmi érdekek horizontális önszabályozása munkálja majd ki, azaz a kommunikáció folyamata forrja ki. Ebben az összefüggésben különösen kétféle kommunikáció kerül előtérbe: a tárgyalás és a vita. A tárgyalásra akkor van szükség, amikor elosztási kérdések vannak napirenden (ki mit kap), a vita pedig akkor nyer teret, amikor kognitív problémák várnak megoldásra (miért és hogyan). Az effajta tárgyalásos megoldási formáknak az a céljuk, hogy konszenzusos megoldást hozzanak felszínre az érdekcsoportok delegálta szószólók segítségével és a kisebbségi csoportok integrálásával. Más szavakkal: ha nincs többségi álláspont, akkor egyezségre kell jutni – következésképpen szavazatok helyett minden érintett, de legalábbis sokak beleegyezését meg kell szerezni.
E forgatókönyv alapján kevéssé valószínű, hogy az állam képes lesz a társadalmi szereplőket egy bizonyos politikai irány elfogadására kényszeríteni, sokkal inkább az lehetséges, hogy az állam mint primus inter pares és közvetítő vagy felügyelő majd kompromisszumokat kezdeményez. A kényszer állami monopóliuma tartalékban marad, hogy úgy mondjam, és a társadalmi szereplők "a hierarchia árnyékában" működnek majd, ami a tárgyalóasztalnál csak mint végső eszköz van jelen. Kooperatív állam akkor bukkan majd fel, amikor az állami szervek már nem azon dolgoznak, hogy minél jobban kiszélesítsék felelősségi szféráikat és a konfliktushelyzeteket a szuverenitás virtuális gyakorlása (törvények) révén, hanem azon, hogy a társadalmi szereplőkkel tárgyalásos döntésekre jussanak. A miniszterek és az érdekszövetségek együtt lépnek fel vagy azért, hogy hatékony és tartós törvénykezést, vagy azért, hogy a törvényhozás szintje alatt gyakorlati szabályokat alakítsanak ki.
Az állami tevékenység hatékonyságának előnyei még csak esetlegesen láthatók, ám a legitimációs problémák máris nyilvánvalóak. Így aztán nem folynak nyilvános viták a lehetséges alternatív cselekvési irányokról; a gyengén szervezett érdekeket és a közjó kérdéseit szisztematikusan elhanyagolják. És miközben a parlamentek többé már nem rendelkeznek a megfelelően információkkal, és gyakorlatilag csak a néző szerepe maradt nekik, az ajtó tágra nyílt "a láthatatlan erők" előtt (bürokrácia, érdekérvényesítő csoportok, szakértők): a politika e titkos szférájában a politikai elit kartelljei csöndben megszerzik a kompenzációjukat és a kapcsolódó megállapodásokat, vagy pedig kölcsönösen akadályozzák egymás működését. A status quo fennmaradása előnyösebb, mint a kockázatos változások és újítások.
Az effajta tárgyalásos megállapodások nemcsak hogy normaként vannak jelen a bevallottan megegyezéses demokráciákban, például Hollandiában és Ausztriában, az összehangolható politikai vonalak mentén intézményesített konfliktusmegoldás (Maurizio Bach) mára már különösen is jellemzővé vált a nemzetek feletti és a sok nemzetet érintő döntéshozó folyamatokban, ahol a parlamenti többségi döntés kivételesnek számít, vagy szóba sem jöhet. Ebben az értelemben jellemezték az Európai Uniót "társult állam"-ként (Schmidt, 1999: 435.), amelyben a szektorok politikai hálózatai sokkal kevésbé kizárólagosan működnek. Az ilyesfajta hálózatok széles körben elterjedtek a sok nemzetet átfogó rendszerekben, ahol időközben a nem területi vagy funkcionális politikai terepek egész palettája jött létre – nevezetesen az éghajlati és a feminista kérdés politikájában. Ezek a témák természetüknél fogva átnyúlnak az országhatárokon, és megfelelően közelíteni sem lehet hozzájuk nemzeti vagy regionális szinten.
A nem állami szereplők, mindenekelőtt az NGO-k, nemcsak hogy rendszeresen részt vállalnak ezekben a szektorpolitikai hálózatokban (számuk az 1970-es évek óta megsokszorozódott), hanem jelentősen kiegészítették és kibővítették az elitek létszámát, melyek korábban a kormányzati politikai és érdekcsoportok tagjaiból verbuválódtak; amennyiben újfajta értékeket és ellensúlyt jelentő hatalmat vittek és visznek a tárgyalásokba, annyiban – mint már fentebb említettük – kritikus nyilvánosságként működnek, különösen amikor velük szimpatizáló utcai tüntetésekkel is bizonyíthatják támogatottságukat. A nemzetek feletti és a sok nemzetet átfogó tárgyalási rendszerek mindezek eredményeként sokkal érzékenyebbek lettek, ám ezzel egyidejűleg az NGO-kat mint szakértőket a szektorbizottsági struktúra magába olvasztotta. A legjobb eset az, hogy jelenlétükkel és a szektorok képviseleti testületeiben való részvételükkel újraformálhatják a globális egyeztetési rendszereket, ugyanakkor, ezzel egyidejűleg, a rájuk nehezedő jelentős nyomás miatt, mely azt várja tőlük, hogy sikeresek és hatékonyak legyenek, a "végrehajtó" politikai stílust az alternatív szakértők is gyakorta átveszik, amitől maguk is hasonlóan technokratákká vál(hat)nak.
A több nemzetet átfogó megállapodásos demokrácia, melyet rendszerint "globális irányításnak" neveznek, tehát két út előtt áll. Egyfelől sokkal gyorsabban integrálhat újfajta érdekeket és csoportokat, és átveheti ezek specifikus, gyakorta egymást kioltó kompetenciáit. Lényegileg poliarchikus szerkezete pedig megakadályozza az autoriter centralizmus kiformálódását. Ám az érem másik oldala nem ilyen csillogó: ki illeszti össze, ahogyan a klasszikus parlamenti feladatkörök tették, az egyes szektorpolitikák eredményeit, mondjuk például a szállításpolitikát és az agrárpiaci politikát. Hogyan lehet a "laikus személyek", a politikai érdeklődést tanúsítók tényleges részvételét és felügyeleti szerepét biztosítani? Ha a demokrácia szabályait (az uralmon lévők és az irányítottak kongruenciája, a döntések egyes személyekhez vagy csoportokhoz rendelhetősége) – melyeket fentebb létükben veszélyeztetettekként írtunk le – alapvetőnek tekintjük, vajon az irányítók és az irányítottak egyszer újra jobban összeillenek-e, például az "érintett felek" valamiféle koncepciójának felmelegítésével. Talán lehetőség volna arra is, hogy ebben a modern "tanácsi demokráciában" a privát cselekvők részvételi igényeit is kielégítsék. Ezzel szemben, mint azt az Európai Unió példája mutatja, azok a valóságos preferenciák állnak, melyekkel a jól szervezett magánérdekek rendelkeznek, valamint egy rejtett szféra kialakulása, melyben a szakértők konzorciuma formálja át az NGO-kat, nem pedig – ahogy látni szeretnénk – fordítva. Ha a több nemzetet magában foglaló testületeket megnyitnánk a civil társadalom szereplői előtt, annak valószínűleg nem a demokratizálódás, hanem a fokozatos elbürokratizálódás lenne a cseppet sem kívánatos következménye.
Ha ezt e fejleményt meg szeretnénk akadályozni, de legalábbis tompítani kívánjuk hatásait, akkor gyakorlati javaslatokkal kell előállnunk arra vonatkozóan, hogyan lehetne a társadalmi aktorokat "alulról" megerősíteni – a "harmadik szektor" hangsúlyozásával, az egyenlőségre törekvő viták kimunkálásával és népszavazásokkal. Ennek a fontos vitának a legfontosabb elemét vázoljuk fel itt röviden, és igyekszünk az NGO-k működésére és demokratikus nyitására vonatkozó következményeket is felfedni.
– Asszociatív (társult) demokrácia: A "harmadik szektor" belépésével aktivizálódik a meglehetősen homályos civilek vagy polgárok alkotta társadalom jobbik fele, vagyis jótékonysági szervezetek formájában működik. Ezeket a sokféle, a közjó elősegítésén munkálkodó szereplőket általában alkalmasnak tekintik arra, hogy irányító szerepet töltsenek be az állammal és a piaccal együttműködve, ám nyitott kérdés marad, vajon hogyan várhatunk el demokratikus és a demokráciát fejlesztő lendületet a díjazás nélküli, ám jórészt szintén szakértelemmel rendelkező állampolgárok elkötelezettségéből. A "társult demokrácia" (lásd Cohen-Rogers, 1994; Hirst, 1994) koncepciója szerint a csoportok egyenlőtlen társadalmi összetétele és szervezeti kapacitása, ami természetesen felszínre kerül a megegyezések során, azzal egyenlíthető ki, ha "másodlagos szerveződéseket" hozunk létre az anyagi háttérrel nem rendelkező csoportok állami támogatása révén, és ha például a kerekasztaloknál és a regionális tanácskozásokon nekik is helyet szorítunk. Ezzel a tárgyalásos rendszert egyenlőbbé és a közösség érdekeire fogékonyabbá tehetjük.
A rendszer vonzerejét megtámogathatjuk bónokkal is (lásd Schmitter, 1994), melyeket az állampolgárok tetszésük szerint adhatnak társulásoknak vagy más szervezeteknek; ezt az eszközt felválthatja az állam anyagi támogatása, ami szintén ösztönzőleg hat a közjó érdekeit megjelenítő kezdeményezésekre. Hátulütője viszont ennek, hogy az állampolgárok ilyen módon minden bizonnyal kezükbe kapják annak lehetőségét, hogy a társulások tisztviselőinek lépéseit szankcionálják, ám a tárgyalási szisztéma belső folyamatai továbbra is homályban maradnak, akárcsak az állami szereplők magatartása, akiknek az ellenőrzése a demokratikus elv szerint pedig a legeslegfontosabb cél. Ez a megközelítés az NGO-k számára elsődlegesen azt jelentené, hogy nekik maguknak kell "társulási" dimenzióikat megerősíteniük, vagyis a helyi szervezeteik tevékenységét ki kell bővíteniük, szervezeteiket pedig sokkal átláthatóbbá és nyitottabbá kell tenniük. Ezek a követelmények a legtöbb esetben teljesíthetők, ám valószínűleg problémát okoznak az elitista struktúrájú szervezeteknek (amilyen például a Greenpeace).
– Tanácskozó demokrácia: A tárgyalásos rendszereknek, különösen a demokráciákra érvényesen, az a hátránya, hogy az egyes kontextusokban felvonultatott tárgyalóerő és a választott tárgyalási stratégia dönt a végeredményről, és a jobb álláspontnak nem feltétlenül nagyobb a súlya. E helyzet orvoslására számtalan javaslat született, melyek a "tanácskozó demokrácia" elvét propagálják (lásd Dryzek, 1990, 2000; Schmalz-Bruns 1999). A demokratikus teret viszonylag hatalommentes vitatérnek tekintik, ahol a tekintélyt lényegében az érvelés hitelessége, megbízhatósága és meggyőző ereje biztosítja, továbbá kötelező elvárás a vélemények nyilvános vitán való bemutatása, melyek elsődlegesen a közjó szolgálatában állnak, ennek következtében pedig széles körű helyesléssel találkoznak. Az NGO-k szempontjából a tárgyalási rendszerben betöltött szerepükből adódóan ezen vitáknak az lenne az előnye, hogy a professzionális szakértelem (következésképp a szükséges speciális tudás) összekapcsolódhatna az erkölcsi tisztasággal (a közjó képviselete), és pontosan a széles társadalmi befolyás és hiteles képviselet tőkéjét biztosítja nekik. Ezeken a vitatereken a nemzeti határokat is könnyedén át lehet lépni, hiszen a nemzeti döntések költségeinek szokásos externalizálását nehéz igazolni. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy milyen bonyolult a gyakorlatban megteremteni a tanácskozó fórumokat. Ahol már a gyakorlatban kipróbálták (beleértve az internetes fórumokat is), a közügyekről folyó viták a szakterület kellő ismeretének hiányában hamar kommunikációs akadályokba ütköznek, és azon személyek szándékosan vagy akaratlanul kirekesztődnek a párbeszédből, akik e kommunikációs akadályokat nem hajlandók vagy nem tudják átlépni. A vitákat a különösen jól informált állampolgárok irányítják, ám ők érthetően nem rendelkeznek azzal az átfogó felelősséggel, amire a választások vagy a népszavazások jogosítják fel a választottakat. Ebben a tekintetben a "tanácskozó demokrácia" inkább csak kiegészítő elem, ami javíthatja a döntéshozási folyamatok minőségét, ám a parlamentáris legitimációnak nem lehet az alternatívája.
– Közvetlen demokrácia: a tanácskozó, tárgyalásos procedúráknak sosincs vonzerejük akkor, amikor az érvek megvitatása elszakad a tényleges döntéshozatali folyamattól, és amikor "az emberek csak egymás között vitatkoztak", de végső soron "majdnem a semmiről". A közvetlen demokrácia apparátusa is szóba került tehát akkor, amikor a nemzetek feletti és a sok nemzetet egyesítő egyezményes demokráciák legitimációs csapdájának felszámolásáról esik szó (lásd Abromeit, 1998); bizonyos értelemben olyan összefüggésben, mint a népszavazások, melyek nemzeti szinten lassíthatják a parlamentarizmus gyengülésének folyamatát. Referendumok kiírására elvileg akkor kerül sor, amikor egy regionális egység autonómiáját súlyos sérelem éri, például az Európai Unió egyezményi struktúrájában bekövetkezett lényegi változások ilyen alkalmat jelentettek. A sok nemzetet összefogó politikai rendszerek legitimációjának szempontjából még érdekesebb az a javaslat, hogy legyen lehetőség szektorális népszavazásokra és e népszavazásoknak legyen ezzel analóg vétófunkciójuk.
Fogalmilag legalábbis ez az elképzelés a területi elven szerveződött nemzetállami politikától a gyakorlati vagy funkcionális alapon legitimált nem állami politika felé való elmozdulást jelzi. A politikai hálózatban aktív szerepet játszó menedzserek és a szakértők, lobbisták és politikai vállalkozók, akik a határokon átívelő politikát "termelik", most majd olyan "fogyasztókkal" találják magukat szemben, akiknek hatékony vétóhatalmuk van. Ez azt jelenti, hogy a képviseleti elv, az állampolgárok bevonása és az átláthatóság követelményét figyelembe vesszük, és hogy a "szektorális démosznak" köszönhetően lehetővé válik a visszatérés a hatalmon lévők és a hatalom által irányítottak közötti kongruenciához. Nyilvánvaló, hogy az efféle koncepciók gyökerei a társadalmi rendek képviseleti gyűléseinek és a neokorporatív tárgyalási rendszereknek a gyakorlatához nyúlnak vissza; lehetséges példák ilyen referendumok megtartására a nemzetek feletti politikai hálózatok szakértőinek irányításával hozott európai uniós döntések közül az élelmiszerek genetikai manipulációjának engedélyezése és a fogyasztók védelmével kapcsolatos számos hasonló súlyú kérdés. Mint mindig, természetesen, az ördög a részletekben rejlik: például, hogyan kell meghatározni a szektorális "választókerületet", kik az érintettek egyáltalában és a szektorális döntések többé-kevésbé kikre vonatkoznak, milyen képviselőket kell a politikai hálózatokba delegálni, ők úgy működnek-e, mint egyfajta "elnökválasztó testület", és vajon hogyan szabályozhatják a szektorális és a területi döntéshozatali szintek az együttműködést és a válságokat.
A megoldás a világ polgárainak szövetsége?
Következtetések: A demokratikus paradoxon új típusú, súlyos kérdéseket vet fel a nemzetek feletti és a sok nemzetet átfogó kontextusban. A nemzetállam közvetlen és képviseleti demokráciájának mechanizmusai és procedúrái nem vihetők át a sok nemzetet átfogó döntéshozatal szintjére; és abban reménykedni, hogy a sok-nemzeti rendszerek hatékonysága önmagában elég biztosíték a legitimáció megteremtésére, a demokratikus politikai fogalmak szerint közel áll a kapitulációhoz. Ahhoz, hogy fogalmilag és gyakorlatilag is előbbre lépjünk, egyértelműen az szükséges, hogy meghaladjuk a (saját területén) minden tekintetben kompetens, a választott delegáltak által képviselt állampolgár modelljét, és alkalmazkodjunk a specializálódott és a politikai egyes területeiért felelős uniós és világpolgár új modelljének követelményeihez. Más szavakkal, a politikai legitimáció olyan formáit kell kifejleszteni, melyek már nem (pusztán) területi, hanem funkcionális és szektorális alapokon nyugszanak (lásd még erről Frey, 2001).
Ez egyáltalán nem jelenti azt, hogy a nemzetállami alapú állampolgárság intézményét valami mással helyettesítenénk vagy netán megszüntetnénk, ugyanakkor elkerülhetetlen, hogy kiegészítsük a világpolgári részvétel elemeivel és a politikai tagság újfajta, intézményesített formáival. Ezt a modellt "szövetséginek" is nevezhetnénk, amennyiben a politikai kapcsolatok számos rétege és kötelezettsége egymást támogatóan fonódnak egybe, ám nem a területi szövetségi államok mintájára, hanem a részvétel és együttes döntéshozatal nemzeti, regionális és szektorális szintjein.
Még e modellt tekintve is nyilvánvaló a komplexitás jelentős növekedése és a képviseleti szervek átláthatatlan átfedései. A versenyelvű demokráciához és a nemzeti alapon meghatározott állampolgársághoz ragaszkodni ugyanakkor a komplexitás hamis leegyszerűsítését jelentené.
Nem vezet könnyű út a sok nemzetet átfogó demokráciához
Az NGO-k lehetséges szerepe és jelentősége ezen észrevételek fényében vizsgálandó. Bizonyos kritikai észrevételekre utalva elismertük: először, hogy formálisan vagy informálisan az NGO-k gyakorta részt vállalnak a döntéshozás folyamataiban, anélkül hogy a döntés által érintettek bármiféle ellenőrzésének alávetnék magukat; másodszor, hogy az NGO-k csak nagyon ritkán végeznek reprezentatív belső felméréseket a tagok és a szervezetek vagy mozgalmak támogatói körében, és hogy szóvivőiknek a legtöbb esetben nincs meg a mandátuma; és harmadrészt, hogy e szervezetek gyakran úgy folytatják tevékenységüket, hogy nem is hivatkoznak arra, hogy olyan jogcímmel rendelkező intézmények – országos képviseleti testületek vagy érdekcsoportok – lennének, amelyek az állampolgárok egy csoportjának vagy egészének akaratát fogalmazzák meg. Ezek a megítélési feltételek maradnak az értékelés alapelvei még akkor is, ha nem lehetséges a klasszikus képviseleti szervek esetében tapasztalható, következetes alkalmazásuk, ám mégis bizonyos kritériumokat biztosítanak az NGO-k önértékeléséhez; de amelyek fellépéseik közösségi és jó szándékon alapuló jogcímét mégsem köthetik erkölcsi hivatkozásokhoz és a kulturális önfenntartáshoz. Ha fenn akarják tartani jogcímüket, akkor segítségükkel lehetséges lesz a világtársadalomban egészében is "megkockáztatni egy kicsivel több demokráciát". A nem állami szereplők legitimálását a "jól értesültségen" és szakértelmen, konzultációkon és vitákon túl is biztosítani kell. Egy valóban becsvágyó terv megvalósításához nem elég annak deklarálása, hogy e szervezetek a közjó érdekében és az egyetemes normáknak megfelelően működnek, ami lehetővé teszi az elvi célok és a gyakorlati magatartás egybeesésének konkrét megítélését. A világ közvéleményének mozgósítása nem maradhat az NGO-k egyetlen és végső funkciója, hanem az eddig megszokottól eltérő értelemben vett képviseleti szerepet is be kell tölteniük. Összegzésként, az, hogyan fog mindez a gyakorlatban működni, a tanulmányunk elején felvetett három kérdés kapcsán válaszolható meg:
– Ahol az NGO-k mint a politikai hálózat tagjai részt vesznek a regionális vagy globális döntéshozatali folyamatokban, ott szektorális "választókerületüknek" tartoznak elszámolni, amelyeknek összetételéhez ők maguk is hozzájárulnak hálózati tevékenységük révén. Ennek a demokratikus infrastruktúrának a kialakításához a politikai és választói oktatás intézményei, valamint szakértői fórumok is hozzájárulhatnak.
– A tanácskozó demokrácia fentebb felvázolt változatainak támogatásával az NGO-knak nagyobb erőfeszítéseket kell tenniük céljaik és akcióterveik nyilvános vitára bocsátása érdekében, s túl kell lépniük a szokásos szakértői plénumokon és szimbolikus cselekvéseken. Mivel kizárólag határokon átívelő problémák vannak napirendjükön, szükséges a virtuális kommunikáció lehetőségeinek igénybevétele, amikkel eddig meglepően kevéssé éltek az NGO-k, illetve legfeljebb mozgósításra használták.
Végül, az NGO-knak fel kell adniuk a parlamentáris döntéshozatali testületekkel szemben érzett tartózkodásukat (ami rendszerint szervezeti történetükben gyökerezik), és el kell felejteniük azt az illúziót, hogy a "globális irányítás" (a WTO és a többi) szerveit lehetséges közvetlenül megszólítani és támadni – leszámítva a tisztán szimbolikusan megszervezett eseményeket. Másfelől ez a nyitottság a parlamenti bizottságok ajtóit is megnyitja az NGO-k tevékenysége előtt, és erősítheti a parlamentáris képviseleti funkciókat.
E kezdeményezések hatására a "világpolgár" kiforratlan, utópikus koncepciója, melyre a globalizáció számos bírálója szimbolikusan – ingerlékenyen – igényt formált, intézményes keretet kapna, és lehetővé válna, hogy az eddig beváltatlan követelést: "Mi vagyunk a demokrácia", vehemensebben lehessen beteljesíteni. Segítségükkel a világközvélemény túlnőhetne pusztán fellebbező szerepén, azaz valódi démoszként, igazi világpolitikai közösségként léphetne fel.
Irodalom
Abromeit, Heidrun (1998): Democracy in Europe. Legitimising Politics in a Non-State Polity. New York – Oxford.
Bach, Maurizio (2000): "Die europäische Integration und die unerfüllten Versprechen der Demokratie". In: Klingemann, Hans-Dieter – Neidhardt, Friedhelm (Hrsg.): Zur Zukunft der Demokratie. Herausforderungen im Zeitalter der Globalisierung. Berlin, 182-213.
Beisheim, Marianne (1997): "Nichtregierungsorganisationen und ihre Legitimität". In: Aus politik und zeitgeschichte B/43, 21-29.
Benz, Arthur (2001): "Postparlamentarische Demokratie und kooperativer Staat". In: Leggewie, Claus – Münch, Richard (Hrsg.): Politik im 21. Jahrhundert. Frankfurt a. M., 263-280.
Bobbio, Noberto (1988): Die Zukunft der Demokratie. Berlin.
Cohen, Joshua – Rogers, Joel (1994): "Solidarity, Democracy, Association" In: Streeck, Wolfgang (Hrsg.): Staat und Verbände. Opladen, 136-159.
Dryzek, John S. (1990): Discursive Democracy: Politics, Policy and Political Science. New York.
Dryzek, John S. (2000): Deliberative Democracy and Beyond. Liberals, Critics, Contestations. Oxford.
Frey, Bruno S. (2001): Flexible Citizenship for a Global Society. Working Paper 94, Institute for Empirical Research in Economics, Zürich.
Fuchs, Dieter (2000a): "Die demokratische Gemeinschaft in den USA und in Deutschland" In: Gerhards, Jürgen (Hrsg.): Die Vermessung kultureller Unterschiede. Deutschland und USA im Vergleich. Opladen, 33-72.
Fuchs, Dieter (2000b): "Demos und Nation in der Europäischen Union". In: Klingemann, Hans-Dieter – Neidhardt, Friedhelm (Hrsg.): Zur Zukunft der Demokratie. Herausforderungen im Zeitalter der Globalisierung. Berlin, 215-236.
Gusy, Christoph (2000): "Demokratiedefizite postnationaler Gemeinschaften unter Berücksichtigung der Europäischen Union". In: Brunkhorst, Hauke – Kettner, Matthias (Hrsg.): Globalisierung und Demokratie. Wirtschaft, Recht, Medien. Frankfurt a. M., 131-150.
Klein, Ansgar (2002): "Überschätzte Akteure? Die NGOs als Hoffnungsträger transnationaler Demokratisierung". In: Aus politik und zeitgeschichte B/6-7, 3-5.
Hirst, Paul (1994): Associative Democracy. Cambridge-Oxford.
Krauß, Stefan (2000): Parlamentarisierung der europäischen Außenpolitik. Opladen.
Leggewie, Claus (2002): "Bewegungslinke schlägt Regierungslinke? Das politische Dilemma der Globalisierungskritik". In: Blätter für deutsche und internationale Politik, H. 9, 1055-1064.
Leggewie, Claus – Münch, Richard (Hrsg.) (2001): Politik im 21. Jahrhundert. Frankfurt a. M.
Rucht, Dieter (2000): "Soziale Bewegungen und ihre Rolle im System politischerInteressenvermittlung". In: Klingemann, Hans-Dieter – Neidhardt, Friedhelm (Hrsg.): Zur Zukunft der Demokratie. Herausforderungen im Zeitalter der Globalisierung. Berlin, 51-69.
Schmalz-Bruns, Rainer (1999): "Deliberativer Supranationalismus. Demokratisches Regieren jenseits des Nationalstaates". In: Zeitschrift für internationale Beziehungen, 6, H. 2, 185-244.
Schmidt, Hilmar – Take, Ingo (1997): "Demokratischer und besser? Der Beitrag von Nichtregierungsorganisationen zur Demokratisierung internationaler Politik und zur Lösung globaler Probleme". In: Aus politik und zeitgeschichte B/43, S. 12-20.
Schmidt, Manfred G. (1999): Der konsoziative Staat. Hypothesen zur politischen Struktur und zum politischen Leistungsprofil der Europäischen Union. Bremen.
Schmitter, Philip C. (1994): "Interests, Associations and Intermediation in Reformed Post-Liberal Democracy". In: Streeck, Wolfgang (Hrsg.): Staat und Verbände. Opladen, 160-171.
Weiler, Joseph H. H. (1999): The Constitution of Europe: "Do the new clothes have an emperor? and other essays on European integration". Cambridge.
Wolf, Klaus Dieter (2000): Die Neue Staatsräson. Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratiemodell in der Weltgesellschaft. Baden-Baden.
Wolf, Klaus Dieter (2001): "Globalisierung: Global Governance und Demokratie". Gutachten für die Enquete-Kommission "Globalisierung der Weltwirtschaft – Herausforderungen und Antworten", Darmstadt-Berlin; http://www.bundestag.de/gremien/welt/gutachten/vg10.pdf
