“Az EU gazdasági stratégiája alapvető kudarcának oka a gazdasági stabilitás fogalmának szűk meghatározása, amely szinte kizárólag az árstabilitást veszi figyelembe. Ez a szemlélet eltekint a növekedés, a foglalkoztatás, a bérek, a társadalombiztosítás és a természeti környezet stabilitásától, pedig ezek a gazdasági–társadalmi stabilitásnak egyaránt fontos aspektusai. Az infláció elleni küzdelem iránti megszállottságból következnek az ún. konvergenciakritériumok, és a maastrichti szerződésben foglalt monetáris unió jegyében ez határozza meg az Európai Központi Bank (ECB) monetáris politikájának irányelveit is. Még azt is megakadályozza, hogy a tagországok megfelelő költségvetési politika segítségével határozott és összehangolt lépéseket tegyenek a munkanélküliség ellen.”¹

Nem érdektelen a nyugat-európai közgazdász szakértők véleményét részletesen, szó szerint idézni. A harmadik évezred küszöbén, amikor a kelet–közép-európai (ezen belül a hazai) politikai elit vigyázó szemeit Brüsszelre veti, nem haszontalan a nemzetközi – és a hazai – pénzvilág reprezentánsai által egyedül üdvözítőnek elismert monetáris politika irányelveit nyugati közgazdász szakértők ettől tökéletesen eltérő alternatív gazdaságpolitikai koncepciójával ütköztetni.²

Az EU gazdasági stratégiáját megkérdőjelező közgazdász-szakértői fellépés előzményének tekinthető a közgazdaságtudomány tizennyolc vezető szakértőjének Bécsben 1992-ben megjelent “AGENDA ’92 for a Socio-Economic Reconstruction of Central and Eastern Europe” című dokumentuma.³ Ez a dokumentum a bevezetőben idézett memorandummal megegyezően élesen bírálja a neoliberális elmélet alapján kidolgozott, IMF sugalmazta programokat.⁴

“1992-re világossá vált, hogy a sokkterápiás programok, melyek célja az volt, hogy a kommunista, tervutasításon alapuló gazdaságokat felváltsák, hamarosan megbuknak, vagy már meg is buktak. Többé-kevésbé igaz ez azokra az országokra, amelyek ‘nagy csinnadratta’ nélkül vezették be az átalakulásra irányuló programokat. A tervezés bukását kísérő termelés- és beruházás-visszaesést, valamint a munkahelyek számának csökkenését sehol sem lehetett megállítani vagy visszafordítani.”

Az idézett dokumentumban megfogalmazott kritika a következőkben összegezhető: “A legfőbb hiba az, hogy az IMF-típusú programok három különálló intézkedés fontosságát hangsúlyozzák: 1. a nemzeti valuta stabilitását; 2. az árak deregulációját és az állami beavatkozás felszámolását; 3. a privatizációt.

Komoly hiba azt hinni, hogy a három intézkedésből álló csomagterv önmagában megteremti azt a társadalmi kontextust, amelyben az egyes ágensek saját hasznukra és az egész társadalom hasznára tesznek. Éppen ellenkezőleg, a sokkterápia a meglevőnél nagyobb veszélyt jelent e társadalmi kontextus számára. Az ilyen átalakítási stratégia a termelési eredmény és a munkalehetőségek csökkentése mellett negatív eredménnyel végződő játszmára ad lehetőséget, amely során a privát gyarapodás a termelési eredmény csökkenését segíti elő.”

A nemzetközi pénzügyi köröknek a kelet–közép-európai államok gazdaságpolitikájára gyakorolt nyomása ellen az AGENDA ’92 nemzetközi szakértőcsoport, míg az EU-tagországok kormányaira gyakorolt egyoldalú befolyásolása ellen az Európai Közgazdászok alternatív szakértőcsoportja vette fel a küzdelmet. A bemutatott körülmény néhány következtetés levonására ad alkalmat.

A gazdaságpolitikai szuverenitásról

Le kell számolni azzal az illúzióval, hogy a piacgazdasági átmenet terheit viselő posztszocialista kormányok gazdaságpolitikai önállósággal rendelkeznek. Ezt a funkciót a nemzetközi pénzügyi körök nevében eljáró pénzügyi ügynökségek (Világbank, IMF) kirendeltségei gyakorolják, gyakran az ő intencióikat híven követő központi bankok útján.⁵

Elégtételt szolgáltathat a közép–kelet-európai kormányok számára az a körülmény, hogy az EU kormányainak gazdaságpolitikai szuverenitását is jelentős mértékben korlátozzák a nemzetközi pénzügyi körök. Az egyoldalú monetáris politikai “megszállottságból” táplálkozó “konvergenciakritériumok” biztosítása a választópolgárok ellenállása következtében a politikai szféra korlátjába ütközik, amit a brit és francia baloldali pártok választási eredményei igazoltak az elmúlt hónapok során. Ennek hatására a túldimenzionált, kizárólag a makropénzügyi egyensúly megvalósítására törekvő, önmagát “alternatíva nélkülinek” deklaráló monetáris politika ideológiai egyeduralma jelentősen erodálódott, ami a nemzetközi szakértők növekvő szerepvállalásában tükröződött. A változó társadalmi és gazdaságfilozófiai környezet bizonyos mozgásszabadságot biztosít az ez ideig a nemzetközi pénzügyi ügynökségek által ideológiai kalodába préselt hazai gazdaságpolitikai kormányzat számára is. Mindez azt jelenti, hogy a gazdaságpolitikai irányzatnak a megváltozott feltételekhez történő alakítását szemléleti hatások nem hátráltatják.

A hazai gazdaságpolitikai viták az 1995-ös stabilizációs program megítélése körül folynak. A stabilizációs program objektív megítélése elkerülhetetlenné teszi a program előzményeinek és hátterének bemutatását.

Az 1995-ös stabilizációs program előzményei, háttere

A stabilizációs gazdaságpolitika a tervgazdasági modell ellentmondásából táplálkozik, amelyben a gazdaság institucionális megszerveződéséből eredő alacsony teljesítőképességét a fogyasztás (beruházás; termelő fogyasztás, lakossági fogyasztás; államigazgatás költségei stb.) rendszeresen meghaladta. A Kádár-korszak politikája által szorgalmazott, a fejlett jóléti piacgazdaság fogyasztási struktúráját (frizsider-szocializmus) imitáló törekvések a modell konzervatív ideológia által befolyásolt termelési szerkezetének korlátjába ütköztek. A konzervatív, felhalmozásra alkalmatlan termelési szerkezet miatt a gazdaságpolitika által szorgalmazott, erőltetett gazdasági növekedés törvényszerűen a gazdasági egyensúly felborulását eredményezte. A tervgazdasági modell működésében szerzett tapasztalatok alakították ki azokat a gazdaságfilozófiai szemléletváltást tükröző téziseket, melyektől az elmúlt évtized egymást követő kormányai képtelenek voltak megszabadulni:

1. A gazdasági egyensúly helyreállítása kizárólag a belső fogyasztás drasztikus restrikciója útján valósítható meg.
2. A gazdasági kibontakozás alapja az állam gazdasági szerepvállalását minimumra csökkentő piaci koordináció. Ezek szerint a gazdaságpolitika irányítása a monetáris politika feladatát képezi. Az államnak gazdaságból történő dezertálását a gazdaságpolitika három csatornán keresztül valósítja meg: a közösségi fogyasztásnak az államháztartás válságából eredő jelentős csökkentésével; a piacvédelmi feladatok elhanyagolását jelentő elsietett piaci liberalizációval; az állami tulajdon radikális lebontását előirányzó gyorsított privatizációs politika megvalósításával.

A felsorolt tézisek a rendszerváltást előkészítő Grósz- és Németh-kormány “piaci reformkonform” intézkedéseiben jelentek meg:

• Az 1987/88-ban gyorsított ütemben bevezetett adóreform nem elhanyagolható célja a belső fogyasztás visszafogásában jelölhető meg.
• A kétszintű bankrendszer kialakítását célzó bankreformnak a monetáris politika intézményi feltételeinek kialakítása mellett fontos funkciója volt, hogy a szocialista nagyvállalatok mesterséges eladósítása révén azok felhalmozó-, illetve működőképességét korlátozza.
• A tervgazdasági modell termelőszerkezetének lebontását, továbbá a bankrendszer gyors értékesítésének kényszerét szolgálta a gazdasági feltételeknek nem megfelelő, rendkívül szigorú csőd- és számviteli törvény.

A gazdasági egyensúlyhiány mérséklésére irányuló keresletkorlátozó terápia, azaz a nemzetgazdaság stagflációs állapotának megalapozása már a Grósz-, de különösen a Németh-kormány tevékenységére visszavezethető.

A nemzetgazdaság “beprogramozott” stagflációs állapota az Antall-kormány első két éves működése következtében a magyar gazdaságtörténet egyik legsúlyosabb gazdasági recessziójához vezetett. A kormány felvállalta az elődei által meghirdetett, “neoliberális” gazdaságfilozófián alapuló gazdaságpolitikai gyakorlatot. Ezt a gazdaságpolitikai gyakorlatot azonban oly mértékben ellentmondásos vonások jellemzik, hogy rendkívül nehéz a szakirodalomban használatos kategóriák alapján minősíteni. A “neoliberális” jelzőt a rendkívül szigorú fogyasztáskorlátozó módszerek, illetve a monetáris politika intézményrendszerének kiépítése érdekében tett intézkedések indokolják. Ugyanakkor a volt “szocialista” gazdálkodási egységek (“vállalatok”), a mezőgazdasági termelőszövetkezetek, illetve vezető tisztségviselőik elleni elhivatott ideológiai küzdelmet, továbbá az államigazgatási szervezet feudális jellegű túlburjánzását, az állam klasszikus gazdaságvédelmi funkcióinak tökéletes elhanyagolását nem lehet körülírható gazdaságpolitikai irányzat köré besorolni. Az Antall-kormány tevékenysége során a két legnagyobb csapás a hazai ipar és a mezőgazdaság teljesítőképességét érte.

A “stabilizációs” politika rendkívül kedvezőtlen következményei már az Antall kormány első félidejében jelentkeztek. A “stabilizációs” politika céltévesztését a következő adatok illusztrálják. A Kádár-korszak 30 évében az éves fogyasztói árindex először 1988-ban lépte át a 10%-os bűvös határt. Az árindex a továbbiakban a következőképpen alakult: 1988 – 15,5%, 1989 – 17%, 1990 – 28,9%.

A rendszerváltást megelőző húsz évben a fizetési mérleg deficitje hét alkalommal lépte át a 700 millió dollárt, hétszer az 1 Mrd dollárt – mint határértéket. A negatív rekordot, az 1,4 Mrd dolláros fizetési mérleghiányt közvetlenül a “stabilizációs politika” életbeléptetése után, 1989-ben kellett konstatálni. Ezek a negatív rekordok eltörpültek az Antall–Boros-kormány tevékenysége hatásának tükrében.

Az ipari termelés 1992-ben 33%-kal múlta alul az 1989. évi színvonalat. Ennél még súlyosabb az a visszaesés, amely a magyar mezőgazdaság teljesítményét a mélypontot jelentő 1992-ben jellemezte: a növénytermesztés 74%-át, állattenyésztés 80,5%-át, a mezőgazdaság bruttó termelése pedig 77,3%-át tette ki az 1991. évi színvonalnak.⁶

Az 1992. évi GDP közel húsz százalékkal esett vissza 1987-hez, az utolsó békeévhez viszonyítva (81%). Két–három év alatt közel másfél millió munkahely szűnt meg, a munkanélküliek száma és részaránya 1993-ban érte el a mélypontot (705 ezer fő; 13,1%). A teljes igazsághoz tartozik, hogy a vizsgált periódus kedvezőtlen teljesítményét a keleti piacok elvesztése, a nyugat-európai piacokon uralkodó dekonjunktúra is kedvezőtlenül érintette, de a stagfláció mélysége és romboló hatása a legnagyobb mértékben a gazdaságpolitika hibáira vezethető vissza.

A keresletkorlátozó intézkedések nemzetgazdasági visszaesést eredményező hatását nem kompenzálta a gazdasági egyensúly javuló tendenciája. Sőt a gazdasági egyensúly állapotát tükröző mutatók legkedvezőtlenebb értékei szintén erre az időszakra esnek. 1991-ben fogyasztási árak éves növekedési indexe 35%-kal érte el a csúcspontot.

1992-ben a valuta árfolyamok közül az USA-dollár Ft-árfolyama 68%-kal, a DM árfolyama 93%-kal haladta meg az 1987. évi színvonalat. A gazdasági egyensúlyromlás tendenciáját a legszemléletesebben a költségvetés belföldi kamatozó adósságállományának dinamikus növekedése jelzi, amely az 1990. évi 828 milliárd Ft-ról 1993-ban több mint kétszeresére, 1762 milliárd Ft-ra emelkedett. A költségvetés belföldi kamatkiadásainak közel 2,8-szoros növekedése (1990-ben évi 56 Mrd Ft, 1993-ban 155 Mrd Ft) egyre jelentősebb terheket ró a költségvetésre. Az adósságszolgálat terhei a központi költségvetés bevételi főösszegéhez viszonyítva 8,7%-ról 15%-ra emelkedtek.

Az Antall-kormány első félidei tevékenysége az örökölt gazdasági recesszió elmélyülése miatt már 1992 közepén gazdaságpolitikai szemléletük és gyakorlatuk korrekciójára kényszerítette elsősorban a kormánypártokat. A gazdaságpolitika jelszókelléktárából kikölcsönzött “növekedési pályára történő átállás” szlogenen kívül megjelent a – minden gazdasági realitást nélkülöző – “félfordulat” címen elhíresült választási jelszó. Ezeknél a gazdaságszemléleti korrekcióknál maradandóbb következménnyel jártak azok az infrastruktúrafejlesztési programok, amelyek a végre meginduló gazdasági növekedés vízióját vetítették a csüggedő választópolgárok elé.

A rendkívül mély recesszióba süllyedt nemzetgazdaság talaján a gazdasági növekedés felgyorsítása kísértetiesen hasonlított a Kádár-rendszer végső összeomlását eredményező 1985-ös gazdaságpolitikai irányváltáshoz. Ez már 1993-ban és 1994-ben a magyar gazdaságtörténet addigi negatív rekordját három–négyszer meghaladó (3,6–4 Mrd USA-dolláros) fizetési mérleg-hiányhoz, és ehhez hasonló mértékű külkereskedelmi mérleg-deficithez vezetett.

Az 1994-ben megválasztott MSZP–SZDSZ kormány a gazdaságnak a nyolcvanas–kilencvenes évtized fordulójára kialakult állapotánál minőségileg súlyosabb, az ország fizetésképtelenségét előrevetítő válságot örökölt. Az Antall-kormány négyéves felemás (szigorú fogyasztáskorlátozó–reálszféraellenes, majd meggondolatlan növekedéspárti) gazdaságpolitikája bebizonyította: mind a “romeltakarító”, mind a növekedéscentrikus terápia alkalmatlan a nemzetgazdaság krónikus betegségeinek orvoslására. Az előbbi súlyos stagflációt eredményezve kedvezőtlen hatást gyakorolt a gazdaság egyensúlyára, míg az utóbbi megalapozatlan pályakorrekció a gazdasági egyensúly drasztikus felborulását, a nemzetgazdaság pénzügyi válságát idézte elő.

Az 1995. évi stabilizációs program logikai rendszere

A végső fogyasztás visszafogásán alapuló gazdaságpolitika a gazdasági stabilitás helyreállítására irányuló deklarált célját nem tudta megvalósítani. 1997-ben a fogyasztási támogatás ötöde, a társadalombiztosítási kiadás (másfél millió elveszett munkahely terhével) harmada az 1987. évi szintnek. Ugyanakkor az 1997. évi költségvetési előirányzat kiadási oldala négyszer, a belföldi adósság kamatterhe tizenkétszer, azaz az államadósság költsége háromszor haladja meg a tíz évvel előtti szintet. A Bokros Lajos nevével fémjelzett pénzügypolitika vitathatatlan eredményét tehát nem a nemzetgazdaság pénzügyi egyensúlyának helyreállításában, hanem a nemzetgazdaságot fenyegető fizetésképtelenség elhárításában lehet megjelölni.

A fenti két egymásnak ellentmondó állításból levonható a következtetés, hogy bár az egy évtizede követett, restrikción alapuló terápia stagflációs következményeit joggal lehet elmarasztalni, ugyanakkor az 1994–1995-ben – jelentős részben a követett gazdaságpolitika hatására – kialakult gazdasági “vészhelyzet” parancsoló szükségességgé tette a legszigorúbb szanálási módszerek alkalmazását.

A program az importvám és az exportösztönző valutaleértékelés kérdéseiben helyesen szakított a korábbi évek értelmetlen piacliberalizálási gyakorlatával. A Bokros-csomag többi pontjaiból az Alkotmánybíróság szerencsére többet hatálytalanított, a maradék zöme a közvéleményt felháborító, kicsinyes és túlbuzgó megszorításokat tartalmazott. Az elmondottak ellenére a szóban forgó szanálási program bevezetésének megkérdőjelezése olymértékű szakmai dilettantizmusról tanúskodik, amely kizárólag az önmagukat a gazdasági racionalitástól függetlenítő politikusok politikai kultúráját minősíti.

Bokros Lajos pénzügypolitikájának lényege és egyben eltérése a korábbi évtized stabilizációs politikájától abban áll, hogy az államadósság nemzetközi pénzügyi kötelezettségét a reálszféra állapotától függetlenül, sőt annak rovására is, a hazai valutának a nemzetközi pénzügyi rendszerbe történő integrálása útján tudja teljesíteni. A monetarizált manőver lényege, hogy a korábban az MNB által bonyolított devizabevonást a kül- és belföldi pénztőke-tulajdonosok kamatnyereség által ösztönzött önkéntes betételhelyezése váltotta fel. Ennek a “technológiai” váltásnak két feltétele van:

• a kétirányú külföldi és belföldi pénzáramlást gátló devizagazdálkodási korlátok felszámolása, ami a belföldi valuta konvertibilitásában ölt testet;
• a hazai pénzpiac működési mechanizmusának művi úton történő kialakítása.

A vázolt monetarizált módszer alkalmazása, az államháztartás pénzügyi likviditásának biztosítása súlyos anyagi áldozatokat követel.⁷ A “monetarizált” pénzügypolitika költségei pedig kizárólag a már eddig is legyengített reálszféra (ezen belül a munkavállalók és járadékosok, például a nyugdíjasok) reáljövedelmének további korlátozása útján, a pénzügypolitika által gerjesztett infláció módszerével finanszírozható.

A költségvetés szerény mértékű belföldi eladósodási folyamata közvetlenül az Antall-kormány hivatalba lépése után indult meg. Jelentőségét az MNB jogállásáról szóló 1991. évi LX. törvény alapozta meg. Az adósságnövekedés 1994-ben két és félszerese, 1995-ben közel 2,8-szorosa volt az 1990. év értékének. Ennél sokkal dinamikusabban nőtt a költségvetés belföldi bruttó kamatfizetési kötelezettsége, amely 1994-ben közel hat és félszer, 1995-ben közel kilencszer haladta meg az 1990-es színvonalat. A vázolt rendkívül dinamikus növekedés szinte eltörpül a Bokros és Surányi nevével fémjelzett időszak “teljesítménye” mögött, amely a belföldi adósságállomány értékét 1996-ra közel 5000 Mrd Ft-ra, az 1997. évi előrejelzés szerint pedig 5500 Mrd Ft-ra tornászta fel.⁸

A költségvetés eladósodásának mélyülésében jelentős szerepe volt a gyengélkedő bankszektor működtetését biztosító hitelkonszolidáció több száz milliárdos akcióinak. Még ennél is nagyobb részarányt tett ki az inflációt követő forintleértékelésből származó fiktív államadósság-növekedés, amelyet 1995 végéig teljes egészében az ún. “0 kamatozású” hitelből finanszíroztak. Az árfolyamkülönbözetből származó hitel mértékére jellemző, hogy ennek volumene 1996-ra, illetve 1997-re a bruttó belföldi államadósság 32, illetve 38%-át teszi ki. Az 1997. évi költségvetési előirányzat szerint a belföldi adósságállomány kamatterhe 827 Mrd Ft, az 1990. évi költség közel tizenötszöröse. Az 1997. évi előirányzat 213 Mrd Ft-tal haladja meg az 1996. évi teljesítést és 290 Mrd Ft-tal az 1996. évi előirányzatot. Az 1997. évi növekedésből a korábbi 0 kamatozású hitel pénzpiaci kamatozású hitellé történő átminősítése 190 Mrd Ft-ot, azaz az 1997. évi növekmény 89%-át teszi ki.

A monetarizált pénzügypolitika elemzése néhány következtetés levonására ad alkalmat:

• A “monetarizált” pénzügypolitika működtetése súlyos anyagi áldozatokat követel;
• A költségek finanszírozása kizárólag a reálszféra, végeredményben a munkavállalók és járadékosok jövedelempozíciójának korlátozásából történik.
• A fogyasztáskorlátozás legfontosabb eszköze a pénzügypolitika által gerjesztett infláció.
• Az infláció az önmagát tápláló adósságspirál működését teremti meg. ⁹

A gazdaságpolitika korrekciójának szükségessége

Az adatok tanulsága szerint sehol a posztszocialista országokban – a fegyveres konfliktusokban részt vevő Balkán államait is beszámítva – a foglalkoztatás nem csökkent olyan gyorsan, mint Magyarországon. A foglalkoztatottak száma 1990–94 között 26,1%-kal esett vissza. Ezt a tendenciát a szocialista–liberális kormány sem tudta megváltoztatni.

Egyetlen kelet–közép-európai országban sem csökkent a reálkereset oly mértékben, mint Magyarországon. Hazánkban a reálkereset 1985 óta, azaz – az 1994-es választási év kivételével – tizenegy éve folyamatosan, 1995-ben pedig drasztikusan csökkent. A vagyoni polarizálódás egészségtelen mértékű növekedése, a munkába lépő fiatalok perspektívátlansága és a nyugdíjas rétegek sanyarú helyzete, a társadalom alapját képező szellemi és fizikai munkavállaló rétegek lecsúszása, a közbiztonságnak a rendszerváltás óta drasztikusan romló helyzete, a rendkívül lassú bírósági gyakorlat, a szociálpolitikai kormányzat által kezdeményezett “reformok” egyoldalú alárendelése a restrikció követelményeinek, a korrupciós jelenségek vélt vagy valós elburjánzása a magyar választópolgárok tűrőképességére rendkívül kedvezőtlen hatást gyakorol – a társadalmi stabilitást veszélyezteti. A “társadalom stabilizációja” tehát nem csak lehetséges, hanem elengedhetetlenül szükséges lépés. A feszültség oldásának eszközei a következők:

– A “szakértői” kormányzat intézményi feltételeinek megteremtése. Az, hogy a koalíciós kormány nem minősíthető “szakértőinek”, nem a politikai szféra (miniszter, államtitkár) képzetlenségének, illetve gyakorlatlanságának, hanem a politikai és a közigazgatási szféra kapcsolatrendszere rendezetlenségének következménye. Egy jól működő politikai intézményrendszerben a politikai stratégiai koncepció kialakítása általában sem delegálható még egy jól működő közigazgatási intézményrendszer keretébe sem. Különös felelősség terheli az Antall–Boros kormány ideologikus keresztes háborúját, amellyel a kormányzati apparátus tökéletes kontraszelekcióját hozta létre.

A kormányzat politikai és a közigazgatás szférája között olyan kapcsolat kialakítása szükséges, ahol – műszaki példára utalva – a konstrukció megalkotása a politikai szervek műhelyében, a technológia kiválasztása a közigazgatás intézményi keretében történik. Ezért a kormány miniszterei és államtitkárai által követendő forgatókönyvet a kormánypárt műhelyében kell elkészíteni.

– Az “etimológiai” korekció szükségessége. A másik eszköz a gazdaságpolitikai filozófia “etimológiai” korrekcióját teszi szükségessé: nem illik ugyanis stabilizációs politikának nevezni a pénzügyi egyensúly jelentős romlását előidéző terápiát. Ehhez hasonlóan nem minősíthető reformnak a kizárólag felületi kezelést biztosító katasztrófaelhárító módszer. A vázolt korrekciónak tehát a belső fogyasztás restrikciója helyett a költségvetés legkritikusabb kiadási tételének – azaz a kamatkiadásoknak –, illetve ennek hátterében a költségvetés belső eladósodásának mérséklésére kell irányulnia. A felvázolt cél lehetővé teszi egy “szemantikailag” is alátámasztható antiinflációs módszer kialakítását, megteremtve a belföldi jövedelemtermelő képesség növekedésének fiskális politikai feltételeit.

– Korrekciót a gazdaságpolitikai szemléletben. Mint látható, a monetarista gazdaságpolitika a nemzetközi fizetőképesség szanálásában elért eredményei mellett alkalmazhatóságának végső határához érkezett, ami a gazdaságpolitikai szemlélet radikális korrekcióját igényli. A Bokros-korszakot követő gazdaságpolitikai retorikában a vázolt szemléletváltás önellentmondó, inkonzisztens módon jelentkezik. Ilyen szlogen, amely már a Bokros-csomagban is megjelent, hogy a drasztikus reálbér- és fogyasztáscsökkentést a reálbér és fogyasztás elleni további restrikciós intézkedések elmaradásával szükséges kompenzálni – hozzátéve ehhez, hogy a “stabilizáció” eredményeit óvni kell a “felpuhulás” veszélyétől. A másik szokásos jelszó a szükségesnek ítélt növekedés és a vállalható növekedés közti érvrendszer ütköztetése. A Bokros utáni korszak új vonása az “antiinflációs” politika megjelenése, továbbá – elsősorban az infrastruktúra területén – az állami beruházások szorgalmazása.

A szükségesnek ítélt szemléletváltás néhány vitatható fogalom tisztázását igényli. Így a gazdaságpolitikai kurzus korrekciójának nem a stabilizáció felpuhulására kell irányulnia, hanem az eddig háttérbe szorult gazdasági egyensúlytalanság mérséklésére irányuló stabilizáció megerősítését kell célul kitűznie.

Fel kell hagyni azzal az illúzióval, hogy a nemzetgazdaság megváltozott intézményi feltételei közt a kormányzatnak direkt eszközök állnának rendelkezésére akár a még “vállalható” gazdasági növekedés elősegítésére. Egyértelmű, hogy a gazdasági növekedés felgyorsulására kizárólag a gazdasági növekedést gátló pénzügyi feltételek radikális megváltoztatása útján lehet számítani.

Figyelembe véve, hogy az eddig követett monetarizált gazdaságpolitika költségeit kizárólag a reálszféra – infláció igénybevételével megvalósított – restrikciója útján finanszírozták, ezért az antiinflációs politika meghirdetésére csak a monetáris politika szemléletének és preferenciarendszerének radikális megváltoztatása után van lehetőség.

– Pénzügypolitikai korrekciót. A gazdaságpolitika stabilizációs célkitűzésének csak abban az esetben tud megfelelni, ha a korrekció az adósságspirál megállítására, illetve leszorítására irányul. A cél megvalósítása érdekében olyan pénzügypolitikai korrekcióra van szükség, amely a monetáris politika középpontjába nem csupán deklaratíve, hanem valóságosan is az inflációellenes fellépést állítja. Amennyiben például a pénzügypolitika a fejlett piacgazdaságok rendszerében maximálisan alkalmazott 25%-os áfa-kulcs jelentős, 20%-ra történő mérséklését kezdeményezné, úgy az a költségvetés bevételi oldalának kb. 100 Mrd forint nagyságú kiesését az infláció mértékének csökkenése révén jelentkező adósságszolgálati tehermérséklődésen keresztül teljes egészében kompenzálná, sőt valószínűsíthetően a költségvetés pénzügyi determinációját is feloldaná.

A költségvetési determináció mérséklése pénzügyi lehetőséget biztosít a reálszféra, ezen belül az agrárium megfelelő támogatására, illetve a gazdasági növekedés feltételeit biztosító infrastrukturális szektor részleges állami finanszírozására.

A gazdasági stabilizációra irányuló antiinflációs politika alternatív eszköztára lehetővé teszi a reálbérszínvonal visszafogására irányuló pénzügyi restrikció módszereinek elvetését. A fejlett piacgazdaságok bérszínvonalának egytizedét sem elérő hazai bérszínvonal a versenyképesség megőrzése oldaláról jelentős tartalékokkal rendelkezik, s a reálbérek érezhető emelkedése az Európai Közösség perifériáján elhelyezkedő nemzetgazdaságok jövedelmének tartós növelésére is módot adhat.

***

Fenti gondolatmenetünk legfontosabb mondanivalója egy mondatban foglalható össze: a társadalompolitika stabilizációját elősegítő gazdaságpolitikai korrekció nem csak lehetséges, hanem elkerülhetetlenül szükséges lépés. A külső (exogén) és belső (endogén) feltételek kedvező alakulása egyaránt lehetővé teszi a gazdaságpolitikai pályamódosítás megvalósítását. Egyrészt a neoliberális elméletre támaszkodó monetarista gazdaságpolitika a fejlett piacgazdaságok politikai és szakmai elitje előtt defenzív helyzetbe került, így a hazai gazdaságpolitikában eddig megfigyelhető etalonfunkciója erodálódott. Másrészt az 1995-ben bevezetett “stabilizációs program” leglényegesebb eredményét a fenyegető pénzügyi összeomlás elkerülésében lehet megjelölni, ami immár lehetővé teszi a válságkezelő, “stabilizációs” gazdaságpolitika korrekcióját.

Jegyzetek

¹ Ezek a mondatok szerepelnek egy 25 tagú nemzetközi szakértői kör által 1997. május 27-én kibocsájtott “Full Employment and Equity for Europe, Alternatives to Competitive Austerity” című dokumentumában. A memorandum magyar változata Andor László fordításában, a Magyar Nemzet 1997. június 7-i számában jelent meg.

² Az 1995-ben Strasbourgban “European Economists for an Alternative Economic Policy in Europe” néven megalakult közgazdászcsoport évről-évre növeli befolyását, alternatívát kínálva az addig kizárólagosságot élvező “monetarista internacionáléval” szemben.

³ AGENDA ’92 for a Socio-Economic Reconstruction of Central and Eastern Europe. Az Osztrák Tudományos Akadémia és a Nemzetközi Béke Intézet kiadványa, Bécs 1991.

⁴ Az AGENDA ’92-ből származó idézet megjelent: Mandel M. – Szombathelyi F.: Van-e a monetarizmusnak alternatívája a magyar gazdaságban? Társadalmi Szemle, 1995/4. 33.

⁵ A vázolt funkció gyakorlását biztosítja a jegybanktörvényben biztosított, túldimenzionált “jegybanki függyetlenség”, amely kizárólag a banknak a törvényhozó hatalomtól való függetlenséget szavatolja.

⁶ Az ellenzéki pártok nagy teret szentelnek a szocialista–liberális koalíció agrárpolitikájának bírálatára, különös tekintettel az agrárolló kedvezőtlen alakulására. A következő táblázat az árindexek alakulását mutatja be 1989 és 1992 között. (Árindex az előző év árszintjéhez viszonyítva. Felvásárlói ár = mezőgazdasági felvásárlói ár; Élelmiszerek ára = élelmiszerek termelői ára belföldi értékesítés esetén.)

⁷ Egyrészt a közel 10 Mrd USA-dollár értékű devizatartalék a nemzetgazdaság abszorpciós képességének hiányában eredménynövekedéssel nem kompenzált ráfordítást igényel. Másrészt a pénztőke-beáramlás ösztönzése érdekében a jegybank 1994–1995-ben 12–13%-os reálkamatszínvonal-növelést tett lehetővé, amely kb. 7–8%-kal haladta meg a nemzetközi pénzpiacok kamatszintjét. A hazai kvázi monetarizált pénzügyi mechanizmus lényege, hogy a szükséges pénztőke összegyűjtését az annak felhasználását elősegítő kereslet megteremtése útján biztosítsa. A magyar nemzetgazdaság objektív és szubjektív okok miatt kialakult stagflációs helyzete (a 20–30%-os hitelkamatok) önmagában a pénzpiaci mechanizmus működését nem teszi lehetővé. A pénzpiac működtetése csak művi úton, az államháztartás pénzforrásainak további megcsapolása révén lehetséges. A költségvetés egyre szűkülő pénzforrásainak a tőle függetlenül működő monetáris szektorba történő átszivattyúzása az államháztartás belföldi adósságállományának tudatos növelésével valósítható meg.

⁸ Az adósságállomány növekedése az 1990. évi szintnek 1996-ban 3,6-szorosát, 1997-ben négyszeresét teszi ki. Ezek szerint két év alatt az állomány 2,4-szeresére, három év alatt 3,75-szorosára emelkedett. Még súlyosabb a helyzet, ha a költségvetés adósságszolgálati kötelezettségének alakulását vizsgáljuk. A költségvetés 1996. évi teljesítésében az adósságszolgálat 614 Mrd Ft-ot, az 1997. évi előirányzatban 827 Mrd Ft-ot tesz ki.

⁹ Az adósságspirál működésének következményeként előálló kamatfizetési kötelezettség nagyságrendje a következőkkel illusztrálható. Ez a volumen az 1996. évi költségvetésen belül a gazdálkodó szervezetek támogatásának pl. több mint ötszörösét teszi ki (539%), a fogyasztói árkiegészítést pedig tizennégyszeresen (1364%) haladja meg.

Az 1989–90-es történelmi fordulat és a szovjet szocialista modell bukása után az “Európába való visszatérés” kérdése került a közép- és kelet-európai országok napirendjére. Ez azonban nem bizonyul egyszerűnek. Intézményi gátak, érdekellentétek, politikai konfliktusok, jogi, kulturális és egyéb akadályok mellett főképp a gazdasági fejlettségben megmutatkozó különbségek nehezítik az “Európába vezető utat”.

Egyre inkább kiviláglik, hogy a közép és kelet-európai (KKE) országok Európai Unióba (EU) való integrációja csak akkor válik lehetővé, ha ezek az országok megközelítik az EU-országok gazdaságainak fejlettségi szintjét és stabilitását. A jövőre vonatkozóan a Maastrichti Szerződés nagyon kemény feltételeket szab. Ha összehasonlítjuk az átalakulóban levő országok gazdasági mutatóit a maastrichti stabilitási kritériumokkal, nyilvánvalóvá válik, hogy még a legjobb felvételi esélyekkel rendelkező országok is, mint például Magyarország, nagyon messze vannak ezen kritériumok teljesítésétől (l. 1. táblázat). A belépni kívánó, ám nem megfelelően felkészült, gyengén fejlett országok (Portugália, Görögország) felvételével szerzett negatív tapasztalatok is hátráltatják a további, kevésbé fejlett országokkal folytatott felvételi tárgyalásokat.

Minden jel arra mutat, hogy az EU keleti kibővítése még egy pár évet várat magára. Politikai erőfeszítések történhetnek ugyan a folyamat sürgetésére, de ezek sikere a közép- és kelet-európai országok gazdasági fejlődésétől függ. Ezen belül a legfontosabb a gazdasági teljesítőképesség gyors és stabil növekedése, következésképpen e lökésszerű fejlődés elindítása és tartós támogatása az aktuális gazdaságpolitika elsőrendű feladata.

A folyamat történelmi egyedülállósága miatt az ezzel kapcsolatos kérdések az elmélet és a politika számára egyaránt új kihívást jelentenek: az eddigi modell, amelyben néhány fejlett ország játszik meghatározó szerepet, a másik oldalon pedig jelentős számú fejletlen ország igyekszik az iparosodás révén kikerülni a függésből és az alulfejlettségből, Közép- és Kelet-Európára nem alkalmazható. Az átalakulóban lévő országok nagy többsége nem alulfejlett agrárország, amelynek hátrányát iparosítással kellene ledolgoznia, hanem olyan nemzetgazdaság, amelynek bázisa a mezőgazdaság mellett már az ipar is. Tehát a felzárkózó fejlődés hagyományos modellje, amelyet a mezőgazdasági modernizáció és az iparosítás összekapcsolódása jellemez,¹ alapvetően nem alkalmazható a közép–kelet-európai országokra. Éppígy nem megfelelő ezen országokat fejlődő országoknak nevezni.

Kétségtelenül érezhető azonban a közép- és kelet-európai országok vezető ipari országokkal szembeni lemaradása és a jelentős felzárkózási szükséglet. Mindenekelőtt azért, mert a közép- és kelet-európai országok ipara a világpiac igényeihez képest rosszul strukturált, többnyire elöregedett és nem hatékony. További hiányosságot jelent a mezőgazdaság elmaradottsága és a nem eléggé fejlett szolgáltatói szektor.

Ebből a speciális helyzetből vezethető le – a rendszerváltás sikeres véghezvitele utáni – gazdasági átalakulási folyamat fő iránya, méghozzá a nemzetgazdaságok átstrukturálása és modernizációja. Ezen a téren sarkalatos különbség van a közép–kelet-európai országok és a fejlődő országok között, de megmutatkozik ez néhány jelentősen visszamaradott, átalakulóban lévő országgal való összehasonlításkor is, mint pl. Albánia, Bosznia és a déli FÁK-országok.

Az átalakulás célja a jólét növelése, végső soron a közép- és kelet-európai országok életszínvonalának a gazdag ipari országokéhoz való közelítése. Ezért természetes, hogy a közép- és kelet-európai országok fejlettségbeli lemaradását főképp jóléti deficitként érzékelik. A változatlanul fennálló életszínvonalkülönbség okai elsősorban a termelékenységi szintben és ezzel kapcsolatban a tőkeellátottság terjedelmében és technikai színvonalában keresendők.

Már a rendszerváltás előtt is jelentős különbség volt a “nyugati” és “keleti” gazdaságok között, azonban az átalakulás során a termelés összeomlásával, egész gazdasági ágak tönkremenetelével és a hagyományos együttműködési és piaci kapcsolatok felborulásával csak erősödött ez a lemaradás. A termelékenységi hiányosságok pótlása csak alapvető szerkezetváltás és modernizáció révén, valamint az ezzel egyidejű feltőkésítéssel valósítható meg. Ehhez erőteljes beruházási aktivitás szükséges, azaz a beruházások dinamikájának és volumenének növekedése és szerkezetük, valamint hatékonyságuk javulása.

Az ebből következő tőkeigény Lengyelország, Csehország, Szlovákia, Magyarország, Románia és Bulgária számára kb. 10 éven keresztül évi 300–400 milliárd dollárra becsülhető.² Ha Oroszország és más kelet-európai országok igényét is ideszámítjuk, az összeg több mint 1000 milliárd dollárra nő. Könnyen belátható, hogy ez az óriási szükséglet sem a tőkefelhalmozás közép- és kelet-európai országokban rendelkezésre álló belső forrásaiból, sem külső forrásokból nem fedezhető. Be kell ismernünk, hogy a közép- és kelet-európai országok tőkeállományának növeléséhez és modernizációjához szükséges fedezet mindmáig megoldatlan probléma. Van azonban más is. E kérdés mentén válnak el egymástól a fejlesztéselméleti és -politikai elképzelések: míg az egyik koncepció³ a problémát tőkehiányként értelmezi, ami az elégtelen belső megtakarítás következménye és nettó erőforrásbevonással megoldható, addig a másik elképzelés⁴ exporttöbblet kigazdálkodását javasolja, amit a valuta stabilitásorientált leértékelése tenne lehetővé.

Elméletileg mindkét szemlélet alátámasztható. Gyakorlatilag azonban mindkettő meglehetősen problematikusnak bizonyul.

2. A tőkeimport stratégiája

E stratégia lényege a tőkeimportra alapozott fejlődés szorgalmazása. Ezt az eljárást nyugati tanácsadók és befolyásos nemzetközi szervezetek – mint pl. a Nemzetközi Valutaalap (IMF) és a Világbank – is hangsúlyozottan ajánlják. A tőketranszfer általában összekapcsolódik az átfogó bel- és külgazdasági liberalizáció és a mielőbbi privatizáció követelésével. A tőkeimporthoz nagyon sok pozitív makro- és mikroökonómiai hatás kapcsolódik:⁵ gazdasági növekedés, magasabb foglalkoztatottsági szint, a gazdasági modernizáció meggyorsítása, know-how importja, valamint ideológiai és kulturális hatások. Legtöbbször azonban elhanyagolják, hogy ennek a stratégiának árnyoldalai is vannak. Ide sorolható a nagymértékű eladósodás, a külföldi exportőröktől és bankoktól való függés, a teljesítendő adósságszolgálat következtében a tartós forráskivonás, és végül a nemzetközi munkamegosztásba periferizált területként való bekapcsolódás.

A legtöbb átalakulóban lévő ország ebbe az irányba indult el, figyelmen kívül hagyva a harmadik világ országainak az importorientált fejlődésstratégiákkal kapcsolatos történelmi tapasztalatait. Számos közép–kelet-európai ország számára a tőkeimport lett a kizárólagos fejlődési stratégia: a külföldi tőke beáramlásának nagysága vált a piacgazdaság felé való sikeres előrehaladás mértékévé. Azon mérik az átalakulás sikerét, hogy mennyi külföldi tőkét sikerült az országba vonzani, döntően ettől függ a politikusok népszerűsége – még a belpolitikai intézkedéseket is alárendelik az ország külföldi bankokkal és befektetőkkel szembeni hitelképességének stb.

A tőkeimporthoz jelentős várakozások kapcsolódtak modern technológiák és az ehhez tartozó know how kedvező feltételek melletti importját, tapasztalt külföldi vállalkozók hazai gazdasági szerepvállalását illetően. A kelet-közép-európai országokban azt remélték, hogy ezáltal majd terjeszkedhetnek a külföldi befektetők felvevőpiacán, és a világpiacon is versenyképes termékekkel döntően javíthatják külgazdasági pozíciójukat. Az elképzelések szerint az adósságállomány növekedése, ami szükségszerűen együtt jár a tőkeimporttal, csak időleges jelenség volna, hiszen az exportsikerek miatt megforduló áru- és tőkemozgások biztosítanák az adósság gyors visszafizetését… Ezek a várakozások azonban nagyrészt illúziónak bizonyultak, nem utolsó sorban azért, mert egy egész sor tévedésen alapultak.

Először is nem jól becsülik meg a nagyságrendeket. A billiós nagyságrendű tőkeszükséglethez mérten az eddig realizált és a közeljövőben várható évi 15 és 20 milliárd dollár közötti tőkebeáramlás viszonylag csekély, mindamellett, hogy ez az összeg már tartalmazza az összes humanitárius segélyt, adósság-elengedést, szerkezetátalakító támogatást stb.⁶ Még ha abból indulunk is ki, hogy ez az összeg a következő években megduplázódik vagy megtriplázódik, aránya a valós szükséglethez képest – ami eddig 1–2% körül mozgott – nem nő olyan mértékben, hogy attól jelentős változást lehetne várni az átalakulóban levő országok technikai felszereltségében, illetve termelékenységi szintjében. Ezen a sokat emlegetett, a külföldi tőkebeáramlásoknak tulajdonított és valóban megfigyelhető katalizátorhatás sem változtat sokat.⁷

Másodsorban kevés figyelmet szentelnek a tőkebeáramlások struktúrájának. Amíg a beáramló tőke nagyrészt hitelekből, ráadásul rövid lejáratú hitelekből áll, amelyek lényegüknél fogva alkalmatlanok a gyökeres struktúraváltoztatásra, addig a gazdasági hatások jelentéktelenek maradnak. Kedvezőbben kell megítélni a működőtőke-befektetéseket, bár ezek egy része is csak a felvevőpiacok meghódítását és biztosítását szolgálja – legalábbis általában úgy tűnik.⁸ Magyarországon kedvezőbb a kép mind a közvetlen beruházások mértékét, mind az ágazati struktúrát illetően, hiszen “a külföldi beruházások döntő többsége a termelésbe áramlott”.⁹

Harmadsorban az importorientált és hitelekből finanszírozott fejlődési stratégia szükségszerűen növekvő külső eladósodáshoz vezet. Az adósságok növekedésével viszont csökken a befektetők és hitelezők bizalma, ennek pedig egyrészt az lesz a következménye, hogy a megkezdett stratégia évről évre drágul. Hiszen a növekvő adósságállománnyal és a stabilitásba vetett hit csökkenésével nő az ár, ami az új hitelek emelkedő kamatlábában, illetve rosszabb feltételeiben, valamint a külföldi bankoknak és befektetőknek biztosítandó egyre nagyobb adókedvezmények és különleges feltételek formájában tett engedményekben fizetendő meg.

Másik következményként a növekvő külső eladósodás fejlődési csapdának mutatkozik az átalakulóban lévő országok számára a keményvalutával rendelkező országok által dominált világpiacon. Mivel a közép- és kelet-európai országok nem rendelkeznek szerződéskötésre elfogadott valutával, ezért kénytelenek külföldi valutában (dollárban, márkában stb.) kötni szerződéseiket. Ez maga után vonja, hogy a kamatokat és törlesztéseket is külföldi valutában kell fizetniük. Az adósságszolgálat kényszere viszont a minden áron való exportot erőlteti. E gazdaságoknak – az alacsony munkabérek miatt – kiváltképp a munkaintenzív termékei és a nyersanyagai exportképesek. Fennmarad tehát a tartós lemaradás a nyugati reálbérektől, termelékenységtől és életszínvonaltól, holott ennek a tendenciának épp ellenkező irányúnak kéne lennie! De nem csak erről van szó. Nő a veszélye annak is, hogy megbomlik belföldi valuta, a hitelpiac és a megtakarítási folyamat működőképessége, mivel a belföldi tranzakciók közt növekszik a külföldi valutában végrehajtottak részaránya. A nemzeti valutapiac és gazdaság egyre inkább idegen érdekek eszközévé és egy idegen piac gazdálkodásának tárgyává válik. Ezáltal a tőkeimport nem fejlődést hoz, hanem gazdasági periferizálódást, ahol a valuták közötti verseny a végrehajtó mechanizmus szerepét játssza.

Fel kell ismernünk végül, hogy az adósságállomány növekedése okozta bizalomcsökkenés veszélyezteti a további tőkeáramlást is. Bizalomvesztés esetén fennáll az adósságválság veszélye, ami a megkezdett fejlődés megszakadását eredményezné. Az ilyen forgatókönyvek, minden gazdasági és szociális következményükkel együtt, jól ismertek Latin-Amerikából. 1995 elején Magyarország is alig tudta elkerülni adósságproblémáinak ilyen kiéleződését.

Negyedsorban az importorientált fejlődési stratégia olyan helyzetet eredményez a belföldi gazdaságban, amely inkább a stagnálás rögzítése felé tendál, mint a fejlődéshez szükséges erők felszabadítása felé. Ez már abból is következik, hogy a külkereskedelmi mérleg hiánya túlkínálatot eredményez az árupiacon, ami viszont csökkentőleg hat a termelésre és a beruházásokra. Ez megnehezíti a felhalmozási folyamat sikeres beindítását. A kapacitások parlagon hevernek, a gazdaság pedig egy meglehetősen merev, recesszió és infláció által meghatározott pályán mozog. Magyarország esetében is létezett egy ilyen szakasz (1988–1993), mikor is az időszak végén semmivel sem volt kevesebb a probléma, mint az elején.¹⁰

Ötödsorban kérdéses, hogy a nyugati ipari országoknak fűződik-e egyáltalán érdekük a reformországok átfogó gazdasági fejlődéséhez. Egyelőre csak az új felvevőpiacokhoz, nyersanyagforrásokhoz, alacsonyabb környezetvédelmi előírásokat és alacsonyabb bérszínvonalat biztosító telephelyekhez fűződő érdek fedezhető fel. E feltételek jövőbeli biztosításához inkább egy korlátozott fejlődés tűnik kívánatosnak, nem pedig az átalakulóban levő országok termelékenységi és jóléti szintjének a fejlett gazdaságok szintjére való emelése.

A piacvásárlás mint telepítőtényező mellett a Közép- és Kelet-Európába befektetők számára a munkaköltségek játszottak döntő szerepet. A viszonylag alacsony bérszínvonal főképp a munkaintenzív (vagyis tőkeszegény) termelés közép- és kelet-európai országokba telepítését eredményezi. E befektetések által viszont a fejlett és az átalakuló országok közötti termelékenységi szakadék nemhogy eltűnne, inkább kiszélesedik. A közép- és kelet-európai országok efféle munkamegosztáson és tőkekapcsolatokon alapuló világgazdasági integrációja piacgazdaságba való átmenetüket mutatja ugyan, de nem a modern ipari országokká válásukat.

Azt a versenyelőnyt, amit a legmodernebb technikának az alacsony bérekkel való ötvözése nyújtana – ami főképp Délkelet-Ázsiára jellemző –, az átalakulóban lévő országok felzárkózásuk során kevéssé tudják kihasználni. Inkább annak a veszélye áll fenn, hogy – nem utolsó sorban a nyugati hitel- és beruházási támogatások miatt – hosszú távú függőség és alulfejlettség alakulhat ki.¹¹

Hatodsorban egyre inkább megmutatkozik, hogy az ipari országok nem készek megnyitni piacaikat az átalakuló országok előtt. Elegendő bizonyíték áll rendelkezésünkre például arról, hogyan gátolja az EU a közép- és kelet-európai országok kívánságával ellentétben a kereskedelmi kapcsolatok élénkítését, a szorosabb gazdasági együttműködést és végül az EU-hoz való csatlakozást.

A piaci hozzáférést főképp az EU szempontjából “érzékeny” területeken, mint például a mezőgazdaság, a textilipar, a ruházati-, illetve az acélipar területén késlekedő kereskedelmi liberalizáció gátolja.¹² Így az EU deficitet idéz elő a közép- és kelet-európai országok kereskedelmi és folyó fizetési mérlegében. Ilyen körülmények között nem jöhet létre az áru- és tőkeáramlás irányának az adósságállomány leépítéséhez szükséges megfordulása, ez pedig végül az ismertetett stratégia bukásához vezet.

Érdekes módon az átalakulóban levő országokban is egyre többen adnak hangot fenntartásaiknak a növekvő tőkeimport stratégiájával szemben.¹³ Álláspontjukat gyakran kifejezetten mint nemzeti érdeket fogalmazzák meg.

3. Kelet-Németország példája

A volt Kelet-Németország a posztszocialista átalakulási folyamatot tekintve éppenséggel nem modellértékű. Sokkal inkább egy semmivel sem összehasonlítható kivételes esetről van szó, amelyet kevésbé az átalakulási folyamat általános folyamatai jellemeztek, mint inkább a Német Szövetségi Köztársaságba való integrációja és a német újraegyesülés folyamatának specifikus momentumai. Ennek ellenére Kelet-Németország fejlődéséből is levonhatók bizonyos következtetések a különböző átalakulási stratégiák és módszerek értékelése számára. Már csak azért is, mert az első, átalakulási fázis – az intézményrendszer átalakítása – már 1992-ben lezárult, és a második fázis – a modernizáció szakasza – már ugyanabban az évben, azaz jóval korábban elkezdődött, mint a többi országban.

Egy másik érv Kelet-Németország példájának az átalakulási folyamatok értékelésében való figyelembevételére abból adódik, hogy ott az import által támogatott fejlődésnek egy extrém változatát alkalmazzák. A világon egyetlen más régióban sincs ekkora eltérés a GDP (bruttó nemzeti termék) termelése és felhasználása között, mint itt. Ha az export–import elemzés során a Nyugat-Németországból származó transzfereket is figyelembe vesszük, akkor Kelet-Németország importkvótája (import/GDP) meghaladja a 100%-ot, az import/GDP hányados pedig négyszer akkora, mint az exportnak a GDP-hez viszonyított aránya.

Az egykori NDK már 1991-ben túljutott a gazdasági visszaesés mélypontján. 1992 óta a kelet-német gazdaságban erőteljes növekedés zajlik, és folyik a nyugat-német gazdasághoz való felzárkózás. Ha azonban alaposabban szemügyre vesszük a tényeket, sokkal kritikusabban kell megítélnünk a fejlődési eredményeket, méghozzá több okból.

Az első ilyen szempont a hatékonyság kérdése: 1990 és 1996 között mintegy 1100 milliárd német márka értékű (bruttó) transzfer érkezett a volt NDK-ba. E transzferek nettó értéke is kb. 900 milliárd márkát tesz ki (l. 2. táblázat). Ez mintegy négyszerese annak a tőkének, ami beruházások, hitelek, segélyek és támogatások formájában mindeddig valamennyi közép–kelet-európai országba együttesen érkezett.

E kiadások kb. 40%-a beruházási célokat szolgált, nagyrészt az infrastruktúra területén. Ha azonban a privátszféra befektetéseit is ideszámítjuk, akkor az 1990 és 1996 közötti időszakra kb. 900 milliárd márka befektetés-volument kapunk! A beruházási ráta a reál bruttó hazai termék viszonylatában átlagosan több mint 50% volt Kelet-Németországban.¹⁴ Ha ezeket az adatokat más átalakulóban levő országok mutatóival hasonlítjuk össze, Kelet-Németország különösen privilegizáltnak, szerencsés kivételnek, a legjobb felzárkózási esélyekkel rendelkező régiónak tűnik. Ám ez nem így van. Az óriási összegek ellenére, amelyeket egyetlen másik átalakulóban lévő országban sem lehet még csak közelítőleg sem előteremteni és befektetni, Kelet-Németországnak máig nem sikerült a gazdasági teljesítménye 1989-es szintjét újra elérni, pláne túlhaladni. Amit elértek, az a mélyreható strukturális változás, a gazdasági aktivitás szintje azonban alacsonyabb, mint az átalakulás előtt volt. Az 1992 óta Kelet-Németországban zajló fellendülés egy mesterséges, transzferekből finanszírozott folyamat, itt ugyanis a rendszerváltás hetedik évére sem sikerült önálló gazdasági fejlődést megvalósítani.

Másodsorban: minden valódi gazdasági fejlődési folyamat multiplikátor hatással is jár, és ebből származik lendülete. Kelet-Németországban azonban ebből semmit sem lehet érezni. A gazdasági aktivitás elért szintjét is a nyugat–keleti transzferek biztosítják, és minden, a transzfer-kifizetéseket csökkentő próbálkozás a gazdasági összeomlás veszélyével fenyeget. Mint a 2. és a 3. táblázat adatai mutatják, még növekvő transzferek mellett sem sikerült stabil gazdasági növekedést biztosítani: a bruttó hazai termék növekedési üteme 1994 óta csökken, és 1997-re előreláthatólag majdnem megszűnik a gazdasági növekedés. Ezzel megsemmisül a kelet-német termelési szint gyors felzárkóztatásának illúziója.

Harmadsorban: bár Kelet-Németországban a transzferek és a tőkeimport révén egy modern és az előzőekhez képest teljesen megváltozott gazdasági struktúra alakul ki, mely ugyanakkor jelentősen függ a nyugat-német gazdaságtól és rászorul az onnan érkező megrendelésekre és támogatásra is .

Az 1990 óta zajló változás Kelet-Németország számára nem más mint a KGST vezető ipari országából egy rossz szerkezetű, dezindusztrializálódott, transzferekre és importra utalt, az egyesült Németországon belül periferizált régióvá való süllyedés. Ez rajzolódik ki a kelet-német gazdaság német exporton belüli különösen alacsony részesedéséből, vagy abból, hogy az itteni iparsűrűség (1000 lakosra jutó ipari dolgozók száma) csak fele a nyugat-németnek. A valamikori 3,5 millió kelet-német ipari alkalmazottból mára alig 600 000 maradt. Kelet-Németország legiparosodottabb területein az iparosodottság mértéke Nyugat-Németország agrárrégióinak megfelelő fokot mutat.

Ha összehasonlítjuk Kelet-Németország gazdasági adatait a többi rendszerváltó ország adataival (4–6. táblázat), meglepő a bőséges tőkebeáramlás ellenére összességében mégis viszonylag gyenge eredmény. Mindemellett Kelet-Németország viszonylag rossz eredménye nem vezethető vissza kedvezőtlenebb kiindulási pozícióra. Épp ellenkezőleg: adottságai sokkal kedvezőbbek voltak, mint a legtöbb másik átalakuló országnak. Az okok nem kereshetők a politikai viszonyokban sem, és a kelet-német lakosság hiányzó teljesítőkészségében sem.

A kedvezőtlenül alakuló fejlődésért sokkal inkább a külső átalakulás rendje és módja okolható. Különösen az egyik oldalon radikális sokkból és a másik oldalon masszív tőkeimportból álló kombináció bizonyult végzetesnek. E keverék hatására a meglévő adottságok és struktúrák nagyon hamar felbomlottak, egy önfenntartó fejlődés azonban mindeddig nem jött létre.

Ehelyett Kelet-Németország több mint hat éve főképp a nyugat-németek által finanszírozott költségvetési forrásokból tartja fenn magát. Egyre világosabban látszik, hogy bár gyors kezdeti sikereket tudott felmutatni, és kétségtelenül bizonyos fejlődésen megy keresztül, Kelet-Németország ennek ellenére teljes mértékben Nyugat-Németországtól függő marad. Annak a módnak, ahogy Kelet-Németország az egyesült NSZK és Európa periferizált régiójává süllyed, minden ország számára intő jelül kell szolgálnia. Itt nyilvánvalóan nem a megfelelő utat választották. Más országok számára igen hátrányos lenne, ha ez a folyamat az egyesült Európa keretei között megismétlődne. Mindenképpen ajánlatos tehát az alternatív fejlődési pályák vizsgálata.

4. Az alternatíva: export által támogatott fejlődés

A transzferforrásokra és tőkeimportra támaszkodó stratégia alternatívájaként fogalmazódott meg a másik fejlődési koncepció, amelyben “az export növelése a fejlesztési stratégia központi tényezőjeként”¹⁵ jelenik meg. Képviselői merkantilista érvekre, valamint a rég- és a közelmúlt azon gazdaságtörténeti példáira hivatkoznak,¹⁶ amelyek azt támasztják alá, hogy az exportorientált stratégia sokkal eredményesebben indíthatja be a gazdasági fejlődési folyamatot, mint a tőkeimport.

A gazdasági fejlődésre vonatkozó problémafelvetés tulajdonképpen egy kérdésre fut ki: hogyan lehet stabil jövedelemképző folyamatot előidézni, és ezt fenntartani. A választ a beruházások dinamikájában illetve szerkezetében kell keresnünk. A beruházások érezhető élénkítéséhez két alapvető makrogazdasági feltételre van szükség. Az egyik, hogy a nemzeti valutának bizonyos stabilitással kell rendelkeznie, hogy meglegyen iránta a kellő bizalom, és a befektetők készek legyenek hosszú távon is a nemzeti valutában gazdálkodni. A másik ilyen feltétel a szokásosnál jóval nagyobb kereslet, egy olyan külső lökés, amely életre kelti a gazdaságot, és mobilizálja a parlagon fekvő forrásokat. Az utóbbi feltételt az export biztosítja, az elsőért a nemzeti pénzpolitika felelős.

Az exportorientált stratégia külkereskedelmi mérleg többletet okoz, ami az árfolyamok segítségével biztosítható. Ehhez a nemzeti valuta alulértékeltsége szükséges. Ez a helyzet jelentős leértékeléssel érhető el, majd hosszabb távon a megfelelő árfolyampolitika alkalmazásával tartható fenn.

Célszerű az exportoffenzívából kiinduló gazdasági fejlődést protekcionista rendelkezésekkel is támogatni. Csak a külkereskedelmi mérleg többlet és a szelektív támogatás kombinációja által válik az exportorientált fejlődésmodell megvalósítható gazdaságpolitikává. A valuta alulértékeltsége lehetővé teszi a külkereskedelmi mérleg többlet eléréséhez szükséges exportot, támogatja a felértékelési várakozásokat, és a reálbér-különbségek növelése által erősíti a hazai termelők világpiaci versenyképességét. A szelektív támogatás pedig lehetővé teszi, illetve ösztönzi a termelési szerkezet diverzifikációját, ezáltal pedig egy versenyképes gazdaság létrejöttét.

Az ismertetett stratégia, illetve a tartós külkereskedelmi mérleg többlet tagadhatatlan előnye, hogy a kereslet által kiváltott termelésnövekedéssel egyidejűleg a belföldi valuta iránti bizalom is javul. Ez lehetővé teszi, hogy a konjunktúrát támogató pénzpolitika mozgástere megnövekedjék, csökkenthetővé váljék a kamatláb – különös tekintettel a hosszú lejáratú hitelek kamataira –, és ezáltal nőjön a beruházási kedv.

Az exportorientált fejlődési stratégia sikeres megvalósítása az intézményi feltételek mellett mindenek előtt stabil bel- és külföldi helyzetet, kiegyensúlyozott költségvetést, valamint visszafogott jövedelempolitikát igényel, amely megakadályozza, hogy a pénzbeli bérek emelkedése inflációt eredményezzen. Ezek a feltételek néhány közép- és kelet-európai országban, mint pl. Csehország, Lengyelország, Szlovénia és Magyarország messzemenőleg adottak. A többi országban a következő években kell ezeket lépésről lépésre megteremteni.

Az ilyen exportorientált stratégia legnagyobb akadálya jelenleg az Európai Unió protekcionizmusa, továbbá néhány ország esetében a nagymértékű külső eladósodás. Mindkét tényező megnehezíti az átalakulóban lévő országok exportoffenzíváját, és hozzájárul periferizálódásukhoz. Itt van tehát az ideje, hogy a gazdaságpolitika megpróbálja ellensúlyozni e kedvezőtlen hatásokat, megragadva az exportnövelés és az importcsökkentés támogatásának minden eszközét. Szükséges továbbá az adósságállomány leépítése, ami által csökkenthető az adósságszolgálat céljaira elfolyó összeg.

Kedvező esetben az ilyen stratégia olyan piaci helyzethez vezet, amelyet egy jól működő beruházás–jövedelem-mechanizmus, valamint növekvő megtakarítás jellemez. Ez a külföldi befektetőket is további közvetlen beruházásokra ösztönözné, méghozzá fokozottan a termelési szférára koncentrálva. Az eredmény végül egy stabil, önfenntartó gazdasági fejlődés lenne, amelynek lendülete az állandóan bővülő termelés bázisán alapulna. Az ismertetett fejlődési út fölénye a kelet-német modellel szemben, ahol a termelési bázis a tőketranszferek ellenére (vagy épp ezért) csekély, a gazdasági fejlődés pedig “mesterséges”, instabil és a nyugat-német konjunkturális helyzettől függő, nyilvánvaló.

A koncepció problémája a gyakorlati megvalósíthatóságában keresendő. Jelenleg főképp három tényező gátolja meg az átalakulóban lévő országokat abban, hogy kompromisszumok nélkül belevágjanak az exportorientált fejlődés stratégiájának alkalmazásába.

Az első ilyen körülmény a külgazdasági kiinduló helyzet, Csehország kivételével ugyanis minden ország nagymértékű külföldi adósságállománnyal lépett az átalakulás útjára. Magyarország esetében, amely az ország nagyságát és gazdasági potenciálját figyelembe véve a legtöbb adósságot halmozta fel, ez a tény nagyban befolyásolta a politikát. Ebben az esetben az alkalmazandó gazdaságstratégiával kapcsolatos döntési szabadságról nem is lehet beszélni. Az export nagyságát sokkal inkább az a kényszer diktálja, hogy törleszteni kell az adósságokat és fenntartani a fizetőképességet, a kivitel tehát nem rendelhető alá a stabil belső gazdasági növekedést megalapozni kívánó gazdasági stratégia szempontjainak.

Másodsorban még nem teljesül az exportorientált fejlődéshez szükséges valamennyi belgazdasági feltétel: a piaci helyzet néhány országban inkább az inflációs gazdaság típusának megfelelő, ahol meghatározó szerepet játszik a magas inflációs ráta, a költségvetési deficit, a valuta reálfelértékelődésének tendenciája és a külső eladósodottság. Még ott is, ahol a hatékony piacgazdaság intézményi keretei már megteremtődtek, mint Csehországban, Lengyelországban és Magyarországon, nagyszámú olyan mikro- és makrogazdasági hiányosság van a gazdaságban, amelyek a javasolt fejlődési stratégia konzekvens alkalmazását megnehezítik vagy teljesen ellehetetlenítik.

Harmadsorban maguk a világpiaci viszonyok és a piacot uraló ipari országok stratégiái teszik gyakorlatilag lehetetlenné az átalakuló országok exportoffenzívájának sikeres beindítását és folyó fizetési mérleg többlet kialakítását. Bizonyítéka ennek az, hogy az 1989. évi mintegy 8%-ról 1993-ra mindössze kb. 3%-ra esett vissza az átalakulóban levő országok világpiaci részesedése, míg külső adósságállományuk ugyanezen idő alatt jelentősen növekedett, kb. 140 milliárd dollárról mintegy 250 milliárdra.¹⁷ Az átalakuló gazdaságok külgazdasági problémáiban – különös tekintettel eladósodásukra – bizonyos mértékben a fejlett ipari országok külgazdasági stratégiája tükröződik. Célzott protekcionizmus által védetten, alulértékelt, világszerte elismert valutáik által kedvező exporthelyzetbe hozva uralják a világpiacot, és nagymérvű áru- és tőkeexportot folytatnak. A valutapiaci verseny mechanizmusa által a piaci logikának megfelelően egy olyan differenciálódás valósul meg, melynek során a gyengébb országok, azaz a küladósságokkal, folyó fizetési mérleg deficittel és gyenge valutával rendelkező országok fokozatosan a perifériára kerülnek. Közép–Kelet-Európa átalakulóban lévő országai teljes mértékben ki vannak téve ennek a veszélynek.

Nagyobb számú közép- és kelet-európai, valamint harmadik világbeli ország exportorientált fejlődési stratégiára való áttérése a világpiaci viszonyok megfordulásának tendenciáját eredményezné. Azaz az ipari országoknak el kellene fogadniuk valutáik felértékelődését, folyó fizetési mérlegeik deficitbe fordulását, el kellene adósodniuk a fejlődő és az átalakulóban levő országoknál, és fel kéne adniuk mindenféle protekcionizmust. Ennek azonban jelenleg nincs komolyan vehető jele, amiből viszont azt a következtetést lehet levonni, hogy a legjobb esetben is csak egyes, a fenti feltételek értelmében különösen kedvező helyzetben lévő rendszerváltó országok lesznek majd képesek exportorientált fejlődési stratégiát alkalmazni. Csehország és Lengyelország ebbe a csoportba tartoznak. Talán Magyarország is.

(Fordította: Szabó Adrienne Ágnes)

Jegyzetek

¹ V. ö. Senghaas, D.: Von Europa lernen. Entwicklungsgeschichtliche Betrachtungen, Frankfurt, 1982. 66.; Riese, H.: Entwicklungsstrategie und ökonomische Theorie – Anmerkungen zu einem vernachlässigten Thema. In: Entwicklungsländer und Weltmarkt. Ökonomie und Gesellschaft. Jahrbuch 4., Frankfurt–New York, 1986. 160.

² Institut der deutschen Wirtschaft Köln: Osteuropa auf dem Weg in die Marktwirtschaft, Köln 1993. 86.

³ V. ö. Khan, M. S. – Montiel, P. – Haque, N. U.: Adjustment with Growth. Relating Analytical Approaches of the IMF and the World Bank. In: Journal of Development Economics, vol. 32.,1990. 155–179.

⁴ V. ö. Riese, 1986.; Herr, H. – Westphal, A.: Transformation in Mittel- und Osteuropa: Makroökonimische Konzepte und Fallstudien. Frankfurt–New York, 1993.; Lüken-Klaßen, M.: Währungskonkurrenz und Protektion: Peripherisierung und ihre Überwindung aus geldwirtschaftlicher Sicht. Marburg, 1993.

⁵ V. ö. Radice, H.: A külföldi tőke szerepe a kelet-európai átalakulásban. Eszmélet, 24. 48–73.

⁶ V. ö. Institut der deutschen Wirtschaft. Köln, 91.

⁷ V. ö. Witkowska, J.: Umfang und Struktur der ausländischen Direktinvestitionen in Polen und ihr Einfluß auf den polnischen Außenhandel. In: Transformation. Leipziger Beiträge zu Wirtschaft und Gesellschaft. (Szerk. M. Miegel) 1995/2., 88–101.

⁸ V. ö. Beyfuß, J.: Dokumentation: Standortqualitäten der Länder Mittel- und Osteuropas. In: Institut der deutschen Wirtschaft, iw-trends 1995/2. 33.

⁹ Natinal Bank of Hungary, Monthly Report, 1994/8. 144.

¹⁰ V. ö. Busch, U.: Die makroökonomische Bilanz Ungarns und die Grenzen einer importgestützten Entwicklungspolitik. In: Transformation…, 121–142.

¹¹ V. ö. Andor, L.: Peripherisierung in Ungarn. Utopie kreativ, 1996/63. 32–47.; Hopfman, A.: Transformation und Weltmarktintegration. Perspektiven der Reformländer Mittel- und Osteuropas in der internationalen Arbetsteilung. Prokla, 1995/4. 541–564.

¹² V. ö. Stehn, J.: Stufen einer Osterweiterung der Europäischen Union. Die Weltwirtschaft, 1994/2. 198.

¹³ V. ö. Klaus, V.: Signale aus dem Herzen Europas. Wiesbaden, 1991. 94.

¹⁴ V. ö. M. Wegner: Die deutsche Einigung oder das Ausbleiben des Wunders. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. 1996. 40 k. 13.

¹⁵ V. ö. Lüken-Klaßen, M.: Währungskonkurrenz und Protektion…, 15.; Busch, U.: Conflicts and constraints in development strategies. In: Köhler, G. (szerk.): Questioning Development. Marburg 1996. 360.

¹⁶ V. ö. Herr, H.: Geld, Währungssystem und Währungswettbewerb. Theoretische und historische Analyse einer internationalen Geldwirtschaft. Frankfurt–New York, 1992. 280.

¹⁷ V. ö. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1995. január 26.

Egy, a hetvenes években divatos vicc (vicc?) szerint a magyar értelmiség két út előtt áll. Az egyik az alkoholizmus. A másik út járhatatlan. Ulrich Busch a magyar (és általában a kelet-európai) gazdaság lehetőségeivel kapcsolatban ennél kevésbé optimista: elméletileg ugyan két út is van a régió számára az Európai Unióhoz való csatlakozásra, de gyakorlatilag mindkét út járhatatlan. Ebből logikailag az következne, hogy akkor más célt kellene keresni, nem pedig az EU-ba tartó járhatatlan úton besározódni, de Busch nem vonja le saját elemzéséből fakadó logikus konzekvenciát. Ehelyett az önmagának való ellentmondást, a fejtegetésébe beépített önellentmondást választja.

Busch gazdasági elemzésének tartalmi summája két egymásnak ellentmondó üzenet. Az első üzenet szerint a régió felzárkóztatása gyakorlatilag sem tőkeimporttal, sem belső tőkeakkumulációval nem hajtható végre. A második üzenet viszont meghirdeti: térjünk rá a szerző számára rokonszenvesebb járhatatlan útra.

A cikk különösen azért tanulságos, mert ráirányítja a figyelmet arra, ami hiányzik belőle. Logikai buktatójával az olvasó gondolkodását abba az irányba sodorja, amelyről önmaga hallgat. Nevezetesen, hogy mi lenne ezen országok lakói számára a járható út. Pontosabban: melyik az az úticél, amelyhez van járható út.

Az írás megmutatja a szűken gazdasági megközelítés elhibázottságát: a szerző gazdasági megoldást akar ráerőltetni olyan problémára, amelynek – saját elemzése szerint – nincs gazdasági megoldása. Ebből azonban nem következtet valamilyen gazdaságon kívüli megoldás szükségességére.

Busch elemzésének önellentmondásossága nem egyszerűen a szerző fogyatékossága. Ez az önellentmondás általánosabb összefüggés kifejeződése: a hagyományos gazdaságtan, illetve a szűken gazdasági nézőpont fogyatékosságát jeleníti meg. A cikk érdeme, hogy nyíltan vállalja, és végigviszi egészen a belső önellentmondás felszínre hozásáig a gazdasági nézőponthoz való ragaszkodást. Ezáltal – szándéka ellenére – leleplezi a hagyományos gazdaságtan tudományos korlátozottságát, túlhaladottságát.

E módszertani ráhangolás után röviden nézzük meg Busch üzeneteit közelebbről. A nem bizonyított, hanem magától értetődőnek vett cél: integrálódni az EU-ba. A befogadás feltétele, hogy megüssük a mércét: megközelítsük az EU gazdasági fejlettségi szintjét. Tehát feladatunk az EU gazdasági mutatóihoz való felzárkózás, ami – úgymond – lökésszerű gazdasági fejlődést igényel. “A rendszerváltás sikeres véghezvitele utáni gazdasági átalakulási folyamat fő iránya… a nemzetgazdaságok átstrukturálása és modernizációja.”

A “termelékenységi hiányosságok pótlása”, a “szerkezetváltás”, a “modernizáció” csak feltőkésítéssel valósítható meg. A “lökésszerű gazdasági fejlődést” akadályozó tőkehiány megszüntetésére két elméleti válasz született. A külső forrásra alapozó koncepció a tőkeimportban hisz. A belső forrásra támaszkodás hívei viszont exporttöbblet kigazdálkodásától várják a szükséges helyi tőkeakkumulációt. “Elméletileg – hangsúlyozza Busch – mindkét szemlélet alátámasztható. Gyakorlatilag azonban mindkettő meglehetősen problematikusnak bizonyul.”

Busch elemzése szerint a tőkeimportból és hitelekből finanszírozott gazdaságfejlesztés egyfajta fejlődési csapdát jelent: kiszolgáltatottá teszi az országot. “A nemzeti valutapiac és gazdaság egyre inkább idegen érdekek eszközévé és egy idegen piac gazdálkodásának tárgyává válik.” A nyugati ipari országok valójában a keleti régió elmaradottságának megőrzésében érdekeltek.

De az exporttöbbletből támogatott gazdaságfejlesztésnek sem jobbak az esélyei. Busch a politikai stabilitás fennmaradását illetően optimista: bízik a népnek politikusai iránti szeretetében, az exportnövelés miatt szükséges megszorító intézkedések békés elviselésében. (Ceauºescu ilyen irányú kísérletét nem vizsgálja.) Mégis kénytelen a sikert gátló okként szóba hozni a nagymértékű külső eladósodást, valamint az Európai Unió protekcionizmusát. Mindez felzárkózás helyett további periferizálódást eredményez.

“A koncepció problémája a gyakorlati megvalósíthatóságában keresendő. …maguk a világpiaci viszonyok és a piacot uraló ipari országok stratégiái teszik gyakorlatilag lehetetlenné az átalakuló országok exportoffenzívájának sikeres beindítását…. Az átalakuló gazdaságok külgazdasági problémáiban – különös tekintettel eladósodásukra – bizonyos mértékben a fejlett ipari országok külgazdasági stratégiája tükröződik. Célzott protekcionizmus által védetten, alulértékelt, világszerte elismert valutáik által kedvező exporthelyzetbe hozva uralják a világpiacot, és nagymérvű áru- és tőkeexportot folytatnak. A valutapiaci verseny mechanizmusa által a piaci logikának megfelelően egy olyan differenciálódás valósul meg, melynek során a gyengébb országok, azaz a küladósságokkal, folyó fizetési mérleg deficittel és gyenge valutával rendelkező országok fokozatosan a perifériára kerülnek. Közép–Kelet-Európa átalakulóban lévő országai teljes mértékben ki vannak téve ennek a veszélynek.”

Mi következik mindebből Busch számára? A közép- és kelet-európai országoknak, valamint a harmadik világbeli országoknak át kell térniük az exportorientált fejlődésstratégiára, hátha ettől megfordul a világpiaci viszonyokban megnyilvánuló tendencia. Ember küzdj, és bízva bízzál! Csak az irracionális remény marad. (Szakmailag következetes, a gazdasági racionalitás követelményeihez szigorúan kötődő álláspontról büszkén hirdethetné: mindegy, hogy kiket üt agyon a tőke, ha ez a világgazdaság növekedését szolgálja. Aki a célt akarja, akarnia kell az eszközöket is.)

Mi következik mindebből egy következetes, Buschénál kevésbé szégyenlős humanizmus számára? Annak az antihumánus szakmai–bürokratikus nézőpontnak a feladása, illetve gazdasági, politikai, jogi erőszaknak a megváltoztatása, amely az eleven, egyedi személyiséggel rendelkező emberektől való elvonatkoztatás terméke. Ki-ki válasszon a maga számára olyan célokat, amelyekhez járható út vezet, és amely út áldozatait vállalja. Tehát – legyen szó akár EU-ról, akár NATO-ról, akár másról – ne másokkal akarja megfizettetni, hanem maga állja vágya megvalósításának terheit, költségeit!

Az egységes Európa megvalósulása egyre közelebbinek tetszik: az Európai Unió és tagországai elkötelezetten folytatják a Gazdasági és Monetáris Unió bevezetésére irányuló politikájukat, kijelölték a felvételre érdemes országok körét, folytatódik a jogharmonizáció, a közös szabványok kialakítása, a kereskedelempolitikai korlátozó eszközök leépítése. A folyamat része a gazdasági globalizálódásnak, ami egy világméretű szabadkereskedelmi zóna felé tart. Az egyik, ha nem az egyetlen legfőbb szemponttá a nemzetközi versenyképesség vált; az ennek érdekében hozott megszorító intézkedéseknek persze egyelőre csak a súlyosságát érzik Európa polgárai: a szociális juttatások lefaragását, a munkanélküliség növekedését, a környezetkárosító beruházásokat. A kialakult helyzetnek rövid távon biztos nyertesei egyelőre a transznacionális vállalatok, amelyek, mint látni fogjuk, tevékenyen részt is vállaltak a mai Európa megformálásában. Jelen tanulmány, amely döntően a Corporate Europe Observatory (CEO, Amszterdam) jelentése alapján készült, azt a külvilág számára gyakorlatilag láthatatlan lobbifolyamatot kívánja felfedni, amelynek során a nagyipari korporatív szervezetek fokozatosan kialakítják a nekik megfelelő gazdasági–politikai környezetet, kihasználva s egyben megkerülve a demokratikus döntéshozási folyamatot. Szót ejtek a másik oldal: a kisvállalkozások, a szakszervezetek, a környezetvédelmi szervezetek tevékenységéről is, amelyek pénzügyi és szervezeti problémáik miatt gyengének bizonyulnak az eredményes fellépéshez, végül kitérek a nagyvállalatok közép- és kelet-európai tevékenységére.

A Kerekasztal lovagjai és csatlósaik

A hetvenes években még alig volt kapcsolat az európai multinacionális cégek között, ám ez drámaian megváltozott a nyolcvanas évekre. Az 1983-ban megalakult Gyáriparosok Európai Kerekasztala (European Roundtable of Industrialists, ERT) 45 európai céget tömörít, melyek együttes éves forgalma 550 milliárd ECU (ez a tagországok összesített GDP-jének közel 10%-a), s 3 millió embert foglalkoztatnak. Az EU Bizottsága kezdettől fogva támogatta a csoportosulást, a kapcsolat különösen Jacques Delors elnöksége idején vált igazán szorossá. Mára az ERT a legbefolyásosabb lobbyiszervezet, amelynek döntő befolyása van az európai integrációs folyamatra.

Az ERT első komoly fellépése a belső piac kialakításának előkészítése volt. 1985-ben Wisse Dekker, az ERT (valamint a Philips) elnöke beterjesztette javaslatát az Európai Gazdasági Közösségen belüli kereskedelmi akadályok felszámolásának menetrendjéről, ami éppen egybevágott a Bizottság integrációs elképzeléseivel. Delors nem sokkal ezután ismertette elképzeléseit az Európa Parlamenttel, és beszéde tartalmában szinte teljesen megegyezett az ERT előterjesztésével. Pár hónappal később pedig megjelent a Fehér Könyv “A belső piac kiépítésének befejezéséről”, amely összegezte a mintegy háromszáz végrehajtandó irányelvet, majd 1986-ban aláírták az Európai Egységes Aktát, amely megteremtette az egységes piac 1992-re történő megvalósításának intézményi–döntéshozatali hátterét. A gyors sikerben az ERT intenzív lobbikampánya is komoly szerepet játszott: pár hónap alatt néhány jól megszervezett találkozón meggyőzték az EU-tagországok vezető kormánypolitikusait, hogy csak az egységes piac képes biztosítani a versenyképességet az Egyesült Államokkal és Japánnal szemben, s ezáltal ez az egyetlen kivezető út a gazdasági recesszióból. A szervezet érdekérvényesítő stratégiájára általában is jellemző, hogy tagjai távol maradnak a részletekbe menő brüsszeli törvényhozási folyamattól, sokkal inkább a tagországok s az Unió vezető politikusaival találkozva beszélik meg, alakítják ki az EU napirendjét, általános felépítését, valamint szorgalmazzák az elfogadott irányelvek végrehajtását. Az ERT előnye más lobbicsoportokkal szemben abban is megnyilvánul, hogy érdekeit a transznacionális cégek vezetői képviselik, akiknek személyes tekintélye és felelőssége külön súlyt ad a felső körökkel való tárgyalásoknak.

A keretek sikeres megteremtése után a nagyvállalatok a meglévő közlekedési hálózat fejlesztését “javasolták”, mert szerintük a régi infrastruktúra is gátja a gazdasági fejlődésnek. Nagyszabású terveket fogadtak el: a Csalagút megépítését, valamint a Trans-European Networks (TENs) kivitelezését, amelyben 12 ezer kilométernyi autópálya, új repülőterek és nagysebességű vasútvonalak létesítése szerepel. A vállalkozás a történelem egyik legnagyobb közlekedési beruházása, melynek költségeit 400 milliárd ECU-re becsülik. A TENs megvalósulásától jelentős hasznot remélnek a transznacionális vállalatok. A meggyorsult szállítás elősegíti a piacok kiszélesedését, ezáltal a termelés decentralizálását. A raktárak száma lecsökken, nagy elosztó központok alakulnak, s könnyebb kihasználni a regionális különbségeket is a költségek csökkentésére. Ennek következtében a tőke az alacsonyabb bérszínvonalú országokba áramlik át, saját országában szüntetve meg munkaalkalmakat. A mai belső piac is kitermelt már számos különös eljárást, amelyek csak szaporodni fognak: pl. egyes cégek a német tejet Görögországba fuvarozzák, hogy ott sajtot készítsenek belőle, amit ezek után fogyasztásra Észak-Európába szállítanak. Ezeken az előnyökön túl az ERT egyes tagvállalatai: autógyártó cégek, petrolkémiai társaságok további profitra tehetnek szert a termékeik iránti megnövekedett kereslet következtében.

1991-ben az EU hivatalosan is elkötelezte magát a Maastrichti Szerződésben a TENs mellett. A terv fontos részét képezi az EU munkahelyteremtő programjának is.

Környezetvédelmi szervezetek mind Brüsszelben, mind a tagországok kormányainál a TENs ellen érvelnek, szerintük például a közlekedési hálózat fejlesztése nem vezet automatikusan a munkahelyek számának növekedéséhez. Különösen tartanak a beruházás környezeti hatásaitól: az építkezések miatt bekövetkező természeti pusztítástól, valamint a közlekedés folyamán bekövetkező légszennyezés ugrásszerű megnövekedésétől. Követeléseiknek azonban csak csekély hányadát fogadták el, gyakorlati hatásuk nem érezhető. A TENs kivitelezése ugyan lelassult, de ez főleg a restriktív költségvetési politikák által megkövetelt közpénzlefaragás következménye.

Az ERT 1985 óta aktívan képviseli azt az álláspontot, hogy az egységes piac létrejöttéhez elengedhetetlen a közös pénznem bevezetése. Érveik szerint az EMU (Gazdasági és Monetáris Unió) hosszú távú biztonságot nyújt, ami a beruházások növekedéséhez, költségcsökkenéshez, ezáltal a versenyképesség, az export, a foglalkoztatás és a gazdaság növekedéséhez vezet. Ennek az üzenetnek a közvetítésére hozta létre öt ERT-tagtársaság 1987-ben Párizsban az EMU-társulást (Association for the Monetary Union of Europe, AMUE), ám az ötletet hivatalosan Helmut Schmidt német ex-kancellár és Giscard d’Estaing francia ex-elnök kezdeményezte. Az AMUE első elnöke az a Wisse Dekker, aki ekkor egyben a Philipset és az ERT-t is irányítja, s az Egységes Piac legfőbb szószólója. A társulás tagjai 80%-ban iparvállalatok, 15%-ban bankok, 5%-ban ipari, kereskedelmi kamarák; a gördülékeny munka érdekében a szakszervezeti és a fogyasztói érdekvédelmi szervezeteket nem hívták meg; ezt Étienne Davignon (a Société Générale de Belgique elnöke, az AMUE egyik vezetője, az ERT tagja, volt EU-bizottsági tag) nyíltan be is ismeri: “Mi nem mindenki nevében, hanem a saját nevünkben beszélünk. Az EMU csak akkor lehet eredményes, ha olyan emberek javasolják, akiknek az érdekében áll, kompromisszum szükségessége nélkül.”

Az AMUE rendszeresen szervez találkozókat vezető politikusokkal, vállalati vezetőkkel, ezeken a személyes beszélgetéseken győzik meg partnereiket az EMU előnyeiről. A multinacionális cégek igen meggyőzően tudnak tárgyalni az országok kormányaival; ennek szélsőséges példájaként hozható fel az Unilever és a Toyota esete, amelyek vezetői kijelentették, hogy kivonják tőkéiket az Egyesült Királyságból, amennyiben az nem csatlakozik az EMU-hoz. A társulás ezen kívül tanácsadója az EU intézményeinek (pl. a 92-es pénzügyi válság megoldásánál), valamint részt vesz a pénzügyi javaslatok előkészítésében. 1991-ben fogalmazták meg fő elképzeléseiket, valamint az EMU bevezetésére javasolt menetrendjüket Európa átformálása című beszámolójukban, amellyel a pár hónappal később beterjesztett Maastrichti Szerződés feltűnő hasonlóságot mutatott. Tevékeny segítséget nyújtottak a Bizottság által 1995 májusában kiadott II. Zöld Könyvnek, valamint az Európai Monetáris Intézet (EMI) 95-ös jelentésének előkészítésében. Mindkét dokumentum a közös valuta bevezetésének módját taglalja, s a 97-es madridi csúcs döntési alapjaként szolgált.

Az ERT segítő kezének nyomai vehetők észre a Jacques Delors által az 1993-as brüsszeli csúcson bemutatott II. Fehér Könyvön, amelynek felolvasásánál Delors köszönetet is mond az előkészítésben nyújtott támogatásért. A jelentés hangsúlyozza a dereguláció, a rugalmas munkapiacok, az infrastrukturális beruházások fontosságát, s itt kap először különös hangsúlyt a következő évek kulcsszava: a nemzetközi versenyképesség.

Az ERT és a Bizottság gyümölcsöző munkakapcsolata nem változott az új elnök, Jacques Santer beiktatásával. A kooperáció eredményeként hívták életre a Versenyképességi Tanácsadó Csoportot (Competitiveness Advisory Group, CAG). A szervezet elnöke a volt olasz miniszterelnök, Carlo Ciampi, tizenhárom tagja nagyvállalatok – közöttük három ERT-vállalat – vezetői, politikusok, szakszervezeti vezetők. A szervezet célja, hogy folyamatosan ellenőrizze az Unió versenyképességét, s féléves jelentéseiben álljon elő a hatékonyság növelése érdekében tett javaslataival.

A CAG alapítása óta négy jelentést tett közzé, mindegyiket néhány héttel az Európa Tanács félévenkénti ülése előtt. A tanulmányok a TENs befejezését sürgetik, további pénzügyi támogatást javasolva megvalósításukra; gyors privatizációt és az állam szerepének csökkentését szorgalmazzák a hatékonyabb piaci verseny érdekében. A 96-os tanulmányok figyelmeztetnek a növekvő munkanélküliség, a munkaadók és munkavállalók között fellépő feszültségek veszélyére. Megoldásként rugalmasabb munkapiacot, kevésbé kötött munkafeltételeket és munkabéreket javasolnak, ezen felszabadított keretek között pedig a két oldal tárgyalásokon közös megegyezésre juthat. A gyakorlatban mindez a bérek letöréséhez vezet.

A CAG jelentései adták az alapját az 1996-os firenzei csúcson Santer által beterjesztett Bizalmi Szerződésnek, amely lényegében a II. Fehér Könyv átdolgozott változata. Az új munkaalkalmak teremtését az egységes piactól és a TENs-től várja, valamint egy új elemtől: a biotechnológiai eljárások engedélyeztetésétől.

Az ERT örömmel üdvözölte a GATT uruguayi fordulója nyomán meghirdetett piaci nyitást, amely megkönnyítette a fejlődő országokba irányuló kereskedelmet. A hatékony piac megvalósítása érdekében az EU Bizottsága és az USA Kereskedelmi Minisztériuma kezdeményezte a Transzatlanti Üzleti Párbeszéd (TABD) szervezetének kialakítását – tagjai Európa és az USA vezető vállalatai (Európából 11 ERT-tag, a tengerentúlról pl. a Boeing, a Ford, az IBM) és hivatalos szervei (az EU XXI. főigazgatósága, az USA Pénzügyminisztériuma). Alakuló ülésüket 1995-ben tartották Sevillában, a következőt pedig 96-ban Chicagóban. Az itt elfogadott Chicagói Nyilatkozatban fogalmazódik meg világosan a szervezet célja: “a transzatlanti tökéletes piac megalkotása, minden kereskedelmet és beruházást meggátoló akadály eltávolításával”. A konferencia az eltávolítandó akadályok közé sorolta a környezet- és munkavédelmi előírásokat is. Mind az EU Bizottsága, mind az USA kormányzata megígérte, hogy fontolóra veszik ajánlásaikat; az EU 95 végén elfogadta az Új Transzatlanti Napirendet (NTA), amelybe a TABD több javaslatát belefoglalták.

Az ERT legfrissebb tanulmányaiban megjelöli aktuális céljait: az energia- és telekommunikációs piac felszabadítását, a tagországok adórendszerének egységesítését, az oktatási rendszer megreformálását. A javaslatok megjelennek Mario Montinak, az egységes piac biztosának jelentésében, amely a 97-es amszterdami csúcsra készült, s egyben az egységes piac sikereit dicséri.

Az ERT és a CAG által javasolt legújabb eszköz a versenyképesség növelésére a “mintakijelölés: körülnézni a világban, hogy miként valósítottak meg a legjobban egy kívánt célt, s aztán így vagy még jobban csinálni”. A Bizottság kapva kapott az ötleten, s máris létrehoztak egy munkacsoportot, melynek feladata a “mintakijelölés” stratégiájának beépítése az EU eljárási rendszerébe. A minta egyébként nem ismeretlen: tipikus példája a maastrichti kritériumrendszer, amely a regionális különbségeket figyelmen kívül hagyva támasztja ugyanazokat az elvárásokat. Az új szisztéma liberalizációs versenyhez vezet, ahol a másik országgal, vállalattal szembeni versenyképesség megőrzése érdekében le kell építeni a munkapiaci és környezetvédelmi szabályozókat, csökkenteni kell a béreket.

Az 1997 júniusában tartott amszterdami kormányközi konferenciát és a madridi csúcsot a szervezet újabb sikerként könyvelheti el. A 95 óta dolgozó munkacsoport eddigi tevékenységéhez mérten szerény javaslatokkal állt elő, ez azt jelzi, hogy az európai integráció az általuk helyesnek vélt úton halad: a Maastrichti Szerződés alapelvei változatlanok maradtak, hat új országgal megkezdődhetnek a csatlakozási tárgyalások. A több mint 100 millió potenciális EU-állampolgár piacot, olcsó munkaerőt, természeti erőforrásokat jelent az európai nagyvállalatoknak, “mintha egy új Délkelet-Ázsiát fedeztünk volna fel a határainknál” – véleményezi az ERT főtitkára. A szervezet nem nyugtalankodik a munkahelyteremtésre tett javaslatok szerződésbe foglalásáért, véleményük szerint ez csak a lakosság félelmeit fogja eloszlatni, nem fog számottevő munkaalkalmat teremteni. A versenyképességet inkább veszélyeztető tényezőnek a környezetvédelmi előírások életbelépését tartják.

Lényeges változtatásokat az ERT az Unió szervezeti felépítésében szeretne kieszközölni. Meglátásuk szerint a jelenlegi döntéshozatali struktúra akadályozza a hatékony fellépést és a törvényhozást. Megoldásként egy többségen alapuló szavazási rendszer bevezetését támogatják, ahol a tagországok szavazatait lakosságuk arányában súlyoznák. Az ERT elégedetlen az uniós szervezetek közötti hatalommegosztással is, szerintük a Bizottság nagyobb hatékonysággal működhetne, amennyiben elnökének hatáskörét megnövelnék, ami kétségtelenül meggyorsítaná az EU működését, ám egyben kevesebb betekintést engedne az Európa Parlament és a közvélemény számára. Az új rendszer nagyobb lehetőséget adna az Európán kívüli országok, szervezetek felé irányuló egységes fellépésre is, amelynek eredményessége a GATT uruguayi fordulójánál már bebizonyosodott.

A nagy játékosok

A politikai döntéshozás formálására számos mód nyílik Brüsszelben, ahol az érdekszervezetek tagjaik hatékony érdekképviseletét igyekeznek ellátni. A rendszeresen lobbizók becsült száma 7 és 10 ezer közé tehető, “néha több lobbizót lehet látni a Parlamentben, mint képviselőt” – nyilatkozta egy parlamenti tanácsadó. A Parlament 1996-ban fellépett a lobbirendszer szabályozása érdekében: ma elvileg csak a bejegyzett lobbiszervezetek fejthetik ki tevékenységüket az Uniós intézményeken belül, kezdeményezték egy lobbikódex összeállítását, a képviselőktől vagyonnyilatkozatot kérnek.

A Brüsszelben jegyzett EU-lobbicsoportok közül az Európai Ipari és Munkaaadói Szövetségek Uniója (Union of Industrial and Employers Confederations of Europe, UNICE) képviseli hivatalosan a vállalati szféra érdekeit. A szervezet 1958-ban alakult, 25 ország 33 munkaadói szövetségét egyesíti; elnöke François Perigot, az ERT-tag Unilever volt elnöke, az AMUE tagja. Az ERT-vel ellentétben az UNICE sokkal inkább a döntéshozatal részleteibe kíván bekapcsolódni. Igen erős kapcsolatokkal rendelkezik mind az EU, mind a tagországok különböző döntéshozatali szervei irányában, amelyeknek tagjait a szervezet szakértői győzik meg vezérelveik helyességéről, s az ezek megvalósítására irányuló törvények meghozásának szükségességéről. ők képviselik a munkaadói oldalt az 1986-ban kialakított Szociális Párbeszédben. A fórum másik két tagja az ETUC munkavállalói szövetség – l. később – és a CEEP, a közalkalmazottak szövetsége. Az itt kialakított közös álláspont szolgál a Bizottság szociális törvényalkotási javaslatainak egyik fő alapjaként. Az UNICE szoros együttműködésben áll más ipari lobbicsoportokkal, és létrehozta saját szövetségi rendszereit is: az Európai Munkaadók Hálózatát, amely szociálpolitikai ügyekkel foglalkozik, valamint az Európai Kereskedelmi Szolgáltatások Hálózatát. A Greenpeace brüsszeli képviselője, Susan Leubuscher, így jellemzi tevékenységüket: “Hatalmas tagságuk van, és úgyszólván mindenütt ott vannak, ahol döntések születnek.”

Céljaik szembetűnő hasonlóságot mutatnak az ERT javaslataival: Európa versenyképességének növelése, az egységes piac és az EMU létrehozása. Ennek ellenére az UNICE hangsúlyozottan elhatárolódik az ERT-től, mivel helyteleníti az ERT szervezeteinek háttérben végzett munkáját, a nyilvánosság és a viták hiányát. Az UNICE esküdt ellenségeinek tekinti a környezeti és szociális érdekvédelmi csoportokat, s javaslataik megvalósítását minden erővel próbálja meghiúsítani.

Az ipari érdekképviseleti csoportok között különösen nagy feltűnést kelt az utóbbi években a biotechnológiai lobbi. Először Jacques Delors 1993-as II. Fehér Könyve ismerte el hivatalosan a biotechnológia fontosságát, ami “a következő század fenntartható fejlődése egyik legmeghatározóbb technológiájának ígérkezik”. A Bizottság tevékenyen támogatja a biotechnológiai eljárások ügyét, bevezetésüktől új munkahelyek teremtését és a versenyképesség növekedését várva. Ennek a két szempontnak jegyében javasolja 96-os Bizalmi Szerződésében Jacques Santer is az engedélyeztetésüket. Az Európa Parlament és az Unió nem minden tagját győzték meg ezek az érvek. A vita kapcsán a német Bundestagban felszólalt a kutatási miniszter is, aki ismertette, hogy a 80-as évektől alkalmazott biotechnológiai eljárások következtében Németországban mindössze 2000 új munkahely született évente. A Európa Parlament 1995-ben megvétózta és visszaküldte a Bizottsághoz az új biológiai formák engedélyeztetésére szóló javaslatot, amelyet 97-re tűztek ki újratárgyalásra.

A biotechnológiai lobbiszervezetek 1996-ban egyesítették erejüket az EuropaBio nevű szervezetben, amely az Unió 500 legfőbb biotechnológiai eljárásokat alkalmazó vállalatát, többek között a Bayert, a Danone-t, a Nestlét, az Unilevert tömöríti magába. Hatékony fellépésük következményeként a Bizottság engedélyezte több genetikailag módosított élelmiszer európai piacokon történő forgalmazását, ami nagy vitát váltott ki az Unió több tagországában. Válaszul az aggodalmakra a Parlament 1997-ben megerősítette a döntést, de a forgalmazást szigorú egészségügyi előírásokhoz kötötte. A 97-es napirenden több javaslat áll még genetikailag módosított ipari és mezőgazdasági termék engedélyeztetésére.

Félrevezető neve ellenére az Üzleti Világtanács a Fenntartható Fejlődésért (World Business Council of Sustainable Development, WBCSD) is az ipari érdekképviseleti csoportok körébe sorolható. A szervezet elődje (BCSD) az 1990-es riói Föld Csúcs után alakult, amelynek céljai közül kevés valósult meg, egyesek szerint éppen az aktív ipari lobbi miatt. Véleményük szerint a fenntartható fejlődés feltételei a gazdasági növekedés és a szabad piacok megléte, a környezet védelmét pedig a hulladékok mennyiségének csökkentése, valamint az önkorlátozás biztosítja. Sokat hangoztatott kulcsszavuk az “ökohatékonyság”: a hulladék- és energia-felhasználás csökkentése a termelési eljáráson belül, a termelés csökkentése nélkül.

A szervezet 1995-ben alakult újjá WBCSD néven, immár 125 nemzetközi céget tömörít magába, tagjai közül sokan – pl. a Fiat, a General Motors, a Sony, a Toyota – olyan más nagyipari szervezetekben is képviseltetik magukat, mint az ERT. A csatlakozás meghívással történik, s a tagdíj nem olcsó: 50 ezer dollár évente. A szervezet tagjai révén jelen van döntéshozatali szervek tanácsadó csoportjaiban, így a WTO-nál, a Világbanknál, a EU-tagországok kormányainál. Egy jelentős holland környezetvédelmi szövetség szerint: “A WBCSD inkább csak filozófia, mint munkaprogram. (…) Ezek az ambíciózus célok egyelőre nem látszanak megvalósulni az üzleti szektor tevékenységében.”

A “kisemberek” képviselői

A kis- és középméretű vállalkozások képviseletét az 1990-es évek elejéig 15 különböző szervezet próbálta meg ellátni Brüsszelben. Ezek a keretek nem adtak lehetőséget az egységes fellépésre, így e szervezetek 1992-ben egyesültek a Mesteremberek, Kis- és Középméretű Vállalkozások Európai Uniójában (UEAPME), amely ma már Európa 27 millió alkalmazottját foglalkoztató 5,5 millió vállalkozás elismert képviseleti szerve, tagja az Unió tanácsadói hálózatának. Az UEAPME támogatja az Unió politikáját, de nehezményezi, hogy nem lehet tagja a Szociális Párbeszéd fórumának, így nem szólhat bele olyan, a kis- és középvállalkozókat is érintő döntésekbe, mint a szociális juttatások vagy a munkakörülmények kialakítása. A helyzet javítása érdekében a szervezet szoros kapcsolatban áll az UNICE-vel, amely a Szociális Párbeszéd keretein belül a munkaadói oldal jelenlegi képviselője.

Az UEAPME támogatja az egységes piacot és az EMU bevezetését: a gazdasági stabilitás, az alacsony kamatlábak kedvező környezetet nyújtanak a vállalkozóknak. Közülük sokan nagyvállalatok alvállalkozói, szállítói, akik között a liberalizált piac kiélezi a versenyt, így szükségük van a rugalmas munkapiaci feltételekre is a fennmaradáshoz.

Az európai munkavállalók érdekképviseletére alakult 1973-ban az Európai Szakszervezeti Szövetség (European Trade Union Confederation, ETUC), amely ma Európa 28 országának 62 szakszervezetét egyesíti (ezek taglétszáma 57 millió, ami az Európában foglalkoztatottak 59%-t jelenti). A szervezet 1985-ben léphetett igazán színre, amikor meghívták az alakuló Szociális Párbeszéd hivatalos tagjává. Az ETUC így kiveheti részét a szociális törvényhozásra adott javaslatok előkészítéséből, valamint rendszeres konzultációkat folytathat az Unió vezető személyiségeivel.

A Bizottság aktív közvetítő szerepet vállalt a Szociális Párbeszéd tagjai között, ennek eredményeként az ETUC és az UNICE számos kérdésben közös álláspontra tudott jutni. Az ETUC belátta, hogy az UNICE erős ellenállását csak jelentős engedményekkel lehet leküzdeni, valamint ők is felismerték az egységes piac és valuta előnyeit, így támogatják az EMU bevezetését. Feladatuknak az egységes “Szociális Európa” megvalósítását tekintik, fellépnek a szociális jogok védelmében és a munkahelyteremtés szükségessége mellett, és követelik ezen javaslataiknak a Maastrichti Szerződésbe foglalását.

Az ETUC legnagyobb problémája belső szervezetlensége. A különböző országok szakszervezetei eltérő érdekeket képviselnek, s az együttes döntésekben vétójoggal rendelkeznek: mindez megnehezíti egy közös álláspont kialakítását. A szervezet 1991-ben ugyan centralizálta működését, ennek ellenére még mindig nem sikerült a nemzeti szakszervezetek előtt elismertetnie önmagát.

A hivatalos környezetvédelmi szervezeteknek, nagy számuk ellenére, szintén komoly problémát jelent érdekeik hatékony képviselete. A nem-kormányzati szervezetek (NGO-k) nem rendelkeznek kellő mértékű anyagi forrásokkal és elegendő taggal, hogy ellensúlyozni tudják az ipari szervezetek lobbitörekvéseit. Hiányoznak továbbá az elengedhetetlen személyi kapcsolatok: még a legbefolyásosabb szervezet, az Európai Környezeti Iroda (EEB) is csak egyszer találkozott hivatalosan a Bizottság elnökével. A tagországok kormányzati vezetőivel és a Parlament képviselőivel könnyebben tudnak konzultálni, de ez a kapcsolat inkább csak jelképes.

Kelet-Európa: segélyek, de kinek?

A Corporate Europe Observatory kutatása szerint az európai nagyvállalatok jelentős haszonhoz jutnak az EU Közép–Kelet-Európába irányuló programjainak következtében. Az első szembetűnő jelenség a nagy nyugat-európai üzleti tanácsadó szervek magas foglalkoztatottsága, valamint magas javadalmazásuk. Az EU könyvvizsgálói is kifogásolják a helyzetet. Jelentésük szerint a tanácsadók hatásköre és fizetésük túlzott, pl. a Coopers and Lybrand nemzetközi tanácsadó cég “vállalatok privatizációjához nyújtott technikai hozzájárulásért” Albániában és Belorussziában egyenként 300 ezer ECU-t kapott. A segélyprogramok indítását az Unió szigorú gazdasági–politikai feltételekhez köti: gazdasági stabilitást, kereskedelemkorlátozó eszközök alkalmazásának csökkentését, privatizációt ír elő. Ezeknek az irányelveknek a megvalósítását várják el más nemzetközi szervezetek: az IMF, a Világbank is. A gyors privatizáció következtében számos tőkeerős nyugati vállalat szerzett tulajdont, az eljárás hatékonysága, “tisztasága” azonban több esetben megkérdőjelezhető, erre példát a térség minden országában láthatunk.

Annak ellenére, hogy az Európa Parlament a Kelet-Európában meghirdetett mezőgazdasági segélyprogramok legfőbb céljának az ökológiailag semleges eljárások alkalmazását nevezte meg, a Phare égisze alatt a transznacionális vállalatok (Bayer, Hoechst, Shell) olyan növényvédőszereket exportálhatnak, amelyek használatát az Unió több tagországában betiltották. Hasonló a helyzet a nukleáris anyagok szállításával, tárolásával; különösen az Oroszországban tevékenykedő Siemenst támadják erősen környezetvédelmi szervezetek. A segélyprogramok negyedét infrastrukturális beruházások teszik ki, folyik a TENs Kelet-Európára való kiterjesztése: új autópályák, vasútvonalak épülnek Kelet- és Nyugat-Európa között.

A programok ugyan kiemelt szerepet kapnak az EU propagandájában, a pályázatok nyerteseiről adatot szerezni viszont már nehezebb feladat. Maguk az Unió tisztviselői sem látják át teljesen a helyzetet, a Phare egy főfelügyelője is beismeri: “Nincs igazi általános stratégia az EU keletre irányuló programjai mögött.”

***

Az Európai Unió kormányainak szembe kell nézniük a globalizálódó világ kihívásaival. Az EU versenyképessé tétele ilyen körülmények között a gazdaság- és társadalompolitika első számú célkitűzésévé válik, hasonlóképpen az országok gazdasági stabilitása, infrastruktúrájának fejlesztése. A transznacionális vállalatok mozgásterét korlátozó intézkedések törvénybe foglalására tehát aligha lehet számítani, másrészt az esetleg mégis megszülető korlátozó jogszabályok végrehajtására az Unió kevés garanciát tud vállalni. Állampolgárainak többsége valószínűleg rokonszenvez a gazdaságilag fejlett, egységes Európa víziójával, ám az idevezető folyamatban jogosan vetik fel a demokratikus kontroll hiányát. Kelet-Európa országai is szembekerülnek a kérdéssel, hogy valójában milyen demokráciát akarnak, s hogyan látják ezt megvalósulni az Európai Unión belül, ahová csatlakozni kívánnak.

Irodalom

Europe, Inc. – Dangerous liaisons between EU institutions and industry. Corporate Europe Observatory, Amsterdam, 1997.

Európai közjog és politika. Szerk.: Kende Tamás. Osiris–Századvég, 1995.

Gáspár Tamás: Az Európai Monetáris Unióról. Eszmélet, 26. sz.

Az ERT taglistája (1997. május)

1. A 80-as évek második felében a hagyományos állampárti kormányzati struktúra átalakítása a szocialista rendszer reformjának keretében kezdõdött meg. A változtatások kettõs célt szolgáltak; az MSZMP vezetõi egyfelõl az állami szervek politikai súlyát kívánták növelni, annak érdekében, hogy az egypárti berendezkedés fokozatosan választásokon legitimált, demokratikus szocializmussá alakuljon át; másfelõl az újabb reformhullámnak megfelelõ gazdaságirányítási modell létrehozására törekedtek, mely a tervszerű piacszabályozást felváltó “szabad piaci gazdaság” követelményeit elégíti ki. A kormányzati rendszer átalakításának első mozzanataként az 1987-ben elfogadott jogalkotási törvény megszüntette az Elnöki Tanács általános helyettesítő jogkörét, s ezáltal az Országgyűlés visszanyerte elsődleges törvényalkotó funkcióját, amit a kizárólagos törvényhozási tárgyak széles köre tovább erősített. Rövidesen a kormány struktúrája is gyökeresen átalakult: a miniszterelnök-helyettesek száma ötről kettőre csökkent, s megszűnt a kormánybizottságok átfogó hálózata is. Ily módon a kétszintű, vertikálisan tagolt felépítésű kormány helyébe egy olyan testület lépett, melyben a miniszterelnök és a miniszterek közé beépített felügyelő miniszterelnök-helyettesi szint lényegében eltűnt, s a kormányülések szerepe jelentősen növekedett. Kormánybizottságként kizárólag az Állami Tervbizottság és a Gazdasági Bizottság összevonásával létrehozott Tervgazdasági Bizottság működött, melynek élén az egyik miniszterelnök-helyettes állt. Ugyanakkor a Tervgazdasági Bizottság apparátusi hátterét nem az Országos Tervhivatal, hanem egy elkülönült, saját hivatali szervezet alkotta, jelezve, hogy a tervezés szerepe érzékelhetően csökken a gazdaságban.

Az 1988. májusi pártértekezlet a reformfolyamatokat látványosan felgyorsította. A tanácskozáson elfogadott határozat meghirdette a szocialista pluralizmus bevezetését, s ennek jegyében az MSZMP döntéshozatali mechanizmusa, valamint a párt és az állami szervek viszonya egyaránt gyökeresen átalakult. Az újonnan megválasztott Központi Bizottság valóságos hatalmi szerepkörhöz jutott; a korábbi gyakorlattól eltérően a testület tagjai betekinthettek a bizalmas dokumentumokba, részt vehettek a döntések előkészítésében, s a plenáris üléseken, egyre éleződő viták közepette, sorsdöntő politikai kérdésekről tárgyalhattak. A Politikai Bizottság funkciója mindinkább az ülések előkészítésére szűkült; az alapszabály-módosítás következtében elvesztette önálló döntési szerepkörét, s előterjesztéseit a Központi Bizottság már nem nyilvánította automatikusan határozattá. Ezzel egyidejűleg a párt és a nyilvánosság viszonya is változott, mivel a Központi Bizottság üléseiről a szűkszavú kommunikék helyett részletes, a vita menetét is ismertető tájékoztatást adtak, s a politikai bizottsági ülések addigi titkossága is megszűnt.

A párt és az állami szervek viszonyában a döntő fordulat a Központi Bizottság 1988. november 22-ei ülésén következett be, amikor több hónapos előkészítés után felszámolták az állami szervek közvetlen pártirányítását. Az ülésen elfogadott határozat értelmében “a Központi Bizottság tiszteletben tartja az Országgyűlés kizárólagos törvényalkotó szerepét, a Minisztertanács önállóságát és felelősségét a kormányzati munkában. Megszünteti a kormányzati tevékenységi körök – közöttük a kül- és belügy, a honvédelem – közvetlen irányítását, a párt és az állami testületek működésének párhuzamosságát”.¹ E változások részeként a Központi Bizottság megszüntette a Közigazgatási és Adminisztratív Osztályt, a Külügyi Osztály tevékenységét a párt nemzetközi kapcsolatainak intézésére korlátozta, s az Agitációs és Propaganda Osztályt Társadalompolitikai Osztállyá alakította át.² Ily módon teljes mértékben megszünt a Külügyminisztérium pártirányítása, az elektronikus média és a napilapok politikai kontrollját pedig a sajtókapcsolatok szervezése váltotta fel. A kormányzati szervek önállóságának kiszélesedéséhez az is hozzájárult, hogy Grósz Károly pártfőtitkár – részben a hazai politikai közvélemény, részben az NSZK kormányának nyomására – megvált miniszterelnöki tisztségétől, s így az új viszonyok között tevékenysége szükségszerűen a pártapparátus irányítására korlátozódott. Egyedüli kivétel a szétválasztás alól a hadsereg volt, mellyel – a Varsói Szerződésben kialakított vezetési rendnek megfelelően – továbbra is a pártfőtitkár rendelkezett.

1988 novemberében tehát – a katonai szféra kivételével – lényegében megszűnt a pártállam, s az úgynevezett demokrácia-csomagterv keretében megkezdődött egy új, a jogállamiság követelményeinek megfelelő alkotmány előkészítése. Az Országgyűlés és a Minisztertanács pártirányításának felszámolása azonban a két kormányzati szerv viszonyának mielőbbi rendezését igényelte, s így 1989 májusában a törvényhozás elfogadta a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás intézményét bevezető alkotmánymódosítást. Az új szabályozás még a hatalom egységére épült; a törvényjavaslathoz fűzött indoklás szerint a bizalmi szavazás “olyan speciális jogintézmény, mely egyszerre fejezi ki a Kormány önállóságát az államélet operatív irányításában, illetve a Parlamentnek való alárendeltségét, felelősségét.”³ A parlamenti kormányzás rendszerének megfelelően a bizalmatlansági indítvány előterjesztése nem ütközött jogi korlátokba; a képviselők legalább egyötöde a Minisztertanáccsal vagy annak valamely tagjával szemben bizalmatlansági indítványt nyújthatott be, amelyről a vitát és a szavazást legkésőbb a beterjesztéstől számított 15 napon belül kellett megtartani.⁴ A hatalom egységének elve abban is kifejeződött, hogy a Minisztertanács továbbra sem kezdeményezhette az Országgyűlés feloszlatását. Alkotmányjogilag tehát a törvényhozás bármikor eltávolíthatta a kormányt, az utóbbi viszont nem rendelkezett eszközökkel ahhoz, hogy a parlamenttől a választókhoz forduljon.

A pártértekezletet követően a kormány szerkezeti felépítésében is folytatódtak az 1987-ben megkezdődött változások. A miniszterelnök-helyettesek száma egyre csökkent, a legfontosabb politikai feladatok összefogására pedig két államminisztert neveztek ki. E funkció betöltése nemcsak azt jelezte, hogy a kormány kiemelt jelentőséget tulajdonít a gazdasági, illetőleg a politikai reformnak, hanem a párt és az állam viszonyában történő változást is kifejezte. 1945–48 között ugyanis a pártvezetők esetenként államminiszteri tisztséget töltöttek be, s így e hagyomány felújítása arra is utalt, hogy az MSZMP elsődlegesen államminiszterein keresztül kíván a kormányban politizálni. Az államminiszterek önálló apparátussal rendelkeztek, melyek a Minisztertanács Hivatalának elkülönült belső egységeit alkották.

A kormányzati struktúrában végbement változások a Minisztertanács hivatali szervezetének felépítését és funkciórendszerét is érintették. A Minisztertanács Titkárságát és a Tájékoztatási Hivatalt 1988 tavaszán a Minisztertanács Hivatalává szervezték át, ami nemcsak névváltozást, hanem funkcióbővülést is jelentett.⁵ A korábbi jogi és technikai előkészítő szervezet fokozatosan érdemi feladatokat végző szakapparátussá alakult át, melyben a miniszterelnök, a Tervgazdasági Bizottság és az államminiszterek politikai munkatársai egyaránt helyet kaptak. Az új intézmény szerepét mind a kétszintes kormányzati struktúra megszüntetése, mind a pártirányítás felszámolása jelentős mértékben erősítette. A miniszterelnök-helyettesek koordináló funkcióját és a KB osztályok addigi feladatait ugyanis jórészt a Hivatal vette át, mely ezáltal fokozatosan politikai előkészítő centrummá vált. A kormány újonnan létrehozott tanácsadó testülete is e szervezet keretében működött, s külső tanácsadók a miniszterelnök, a miniszterelnök-helyettes és az államminiszterek háttérapparátusában is megjelentek. A Tájékoztató Hivatal megszüntetése következtében a Minisztertanács Hivatala sajtóigazgatási ügyekben hatósági jogkört is kapott.

2. A pártállam végérvényesen 1989. október 7-én szűnt meg, amikor a Kongresszus felszámolta az MSZMP-t, s új politikai szervezetként létrehozta a Magyar Szocialista Pártot. E változás nyomán nemcsak az állampárt és a kormányzati szervek közötti kapcsolatrendszer tűnt el, hanem az a politikai erő is, mely az addigi parlamenti többséget adta. A korábbi MSZMP-tag képviselők közül ugyan 120-an átléptek az új pártba, ez a létszám azonban csupán relatív többséget biztosított az MSZP-frakciónak. Emellett a kormány sem igényelte igazán a szocialisták támogatását. A miniszterek egy része nem újította meg párttagságát, s az MSZP-be belépett kormánytagok is arra törekedtek, hogy a Minisztertanács független, szakértői jellegű testületként működjön. Ily módon politikai vákuum keletkezett, mely a politikai stabilitás megrendülésével fenyegetett.

A hatalmi vákuum mindenekelőtt a fegyveres erők irányítása terén okozott politikai feszültséget. Az MSZMP felszámolásával ugyanis megszűnt a pártfőtitkár főparancsnoki funkciója, a hadsereg feletti rendelkezés új alkotmányos rendszere pedig még nem épült ki. Az új helyzetben Németh Miklós miniszterelnök kísérletet tett arra, hogy a fegyveres erőket a kormány felügyelete alá helyezze, a honvédelmi miniszter azonban ragaszkodott ahhoz, hogy a hatályos törvényeknek megfelelően továbbra is közvetlenül irányítsa a Magyar Néphadsereget. A konfliktus oly módon oldódott meg, hogy 1989. december elején a haderő vezetésére teljesen új intézményrendszert hoztak létre. A katonai vezetést végző szervek kiváltak a Honvédelmi Minisztériumból, s a Magyar Néphadsereg Parancsnokságává alakultak át, melynek élén a parancsnok állt. E változtatás nem egyszerűen egy új lépcsőfokot iktatott a honvédelmi miniszter és a fegyveres erők közé, hanem a hadsereg operatív irányítását teljes mértékben leválasztotta a kormányzati tevékenységről. Egyedi ügyekben ugyanis a honvédelmi miniszter nem utasíthatta a hadsereg parancsnokát, aki így saját hatáskörében dönthetett a mozgósításról, a csapatok és az egyéb katonai szervek feladatairól, valamint a fegyveres erők más részeivel és a fegyveres testületekkel való együttműködésről. A miniszter helyett tehát a parancsnok vált a Magyar Néphadsereg szolgálati elöljárójává; a személyi állomány kizárólag tőle kaphatott parancsokat és utasításokat.⁶ A decemberi kormányrendelet ugyanakkor nem rendezte a parancsnok státusát, s ezt az 1990 márciusában elfogadott törvénymódosítás is csak részben tette meg. Ez utóbbi jogszabály alapján a Magyar Honvédség (a névváltoztatást is e törvénymódosítás írta elő) parancsnokát a köztársasági elnök nevezte ki, aki azonban nem közvetlenül, hanem kizárólag a szolgálati út betartásával, a honvédelmi miniszteren keresztül terjeszthetett döntési javaslatot az államfő, illetőleg a kormány elé. A miniszter és a honvédség elöljárója között egyébként a márciusi törvénymódosítás sajátos együttműködési kapcsolatot intézményesített, kötelezve “a Magyar Honvédség parancsnokát arra, hogy a honvédelmi miniszter hatáskörének gyakorlásához minden információt bocsásson rendelkezésre, illetőleg – személyesen vagy a parancsnokság szervei útján – a miniszter vagy a magasabb szintű kormányzati szervek döntéseinek előkészítésében közreműködjön”.⁷

Az MSZMP megszüntetése a rendőrség irányításában nem idézett elő hatalmi vákuumot, mivel e szférában – a KB Közigazgatási és Adminisztratív Osztályának felszámolása után – egyértelműen a Minisztertanács, illetőleg a belügyminiszter meghatározó szerepe érvényesült. Politikai konfliktusok azonban e téren is megjelentek, főként azért, mert az ellenzéki pártok, s közülük is elsősorban az SZDSZ, nem bíztak a rendőrség politikai semlegességében. A szabaddemokraták II. Küldöttgyűlése 1989. október 29-én külön határozatban foglalkozott a rendőrséggel, hangsúlyozva, hogy jelenlegi hatalmának fenntartása veszélyezteti a szabad választásokat, s ezért jogállásának, szervezetének és irányítási rendjének átalakítását indítványozták. Ezzel egyidejűleg követelték, hogy az új parlament létrehozásáig az állambiztonsági szervezetet egy többpárti szakértői testület ellenőrizze.⁸ Aggodalmaikat az 1990. január 5-én kirobbant, máig tisztázatlan hátterű Dunagate-ügy igazolni látszott, s noha a lehallgatási botrány nem a szűken értelmezett rendőrséget, hanem az állambiztonsági szolgálatot érintette, a kormány az előbbi irányítási rendjét is megváltoztatta. Az 1990 márciusában elfogadott törvénymódosítás az Országos Rendőrfőkapitányságot leválasztotta a Belügyminisztérium szervezetéről, s megszüntette a miniszter operatív beavatkozási jogát. Az új szabályozás értelmében a belügyi tárca vezetője csupán normatív eszközökkel irányíthatta a rendőrséget, s így az egyedi utasítás és a parancsadás joga kizárólag az országos rendőrfőkapitányt illette meg.⁹

A Dunagate-ügy következtében a kormány az állambiztonsági szolgálatok egész rendszerét és irányítási rendjét gyökeresen átalakította. Három héttel a botrány kirobbanását követően a parlament törvényt alkotott a titkosszolgálati eszközök engedélyezésének átmeneti szabályairól, mely megszüntette a Belügyminisztérium keretében működő III. Főcsoportfőnökséget, s az újonnan létrehozott nemzetbiztonsági szolgálatokat a miniszterelnök felügyelete alá helyezte.¹⁰ A polgári titkosszolgálatok, az Információs, illetőleg a Nemzetbiztonsági Hivatal önálló országos hatáskörű szervként jöttek létre, míg a Katonai Biztonsági és a Katonai Felderítő Hivatal a honvédség részévé vált. (A felderítés, a katonai elhárítással ellentétben, korábban is a hadsereg belső szervezeti egységeként működött.) A szolgálatok tevékenységének kormányzati irányítására a Minisztertanács Biztonsági Kollégiumot hívott életre. Az új intézmény élén a kormányfő állt, s munkájában a hatalompolitikai tárcák vezetői, valamint a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter vettek részt. A kollégium alapvető feladata az volt, hogy meghatározza a nemzetbiztonsági tevékenység fő irányait, koordinálja a titkosszolgálatok belső kapcsolatrendszerét, illetőleg a kormányzati szervekkel való együttműködését, s összehangolja a bizalmas adatok értékelését és hasznosítását.¹¹ Ugyanakkor a kormány e területen sem rendelkezett az operatív beavatkozás jogával: a polgári titkosszolgálatokat a szolgálatok vezetői irányították, míg a katonaiak a Magyar Honvédség parancsnokának alárendelten működtek.

Az MSZMP megszüntetése és az első többpárti választások közötti időszakban tehát radikálisan megváltozott a kormány és az erőszakszervezetek viszonya. A végrehajtó hatalom lemondott arról, hogy közvetlenül irányítsa a hadsereget, a rendőrséget és a nemzetbiztonsági szolgálatokat, s így ezek a szervezetek a politikai erőviszonyoktól független, “össznemzeti” jellegű intézményekké váltak. Az erőszakszervezetek depolitizált irányításának megteremtése garantálta az akkori ellenzék számára, hogy a kormány nem tesz kísérletet a békés átmenet, a hatalomváltás megakadályozására. Az új modell kialakítása ugyanakkor a következő kormány mozgásterét is erőteljesen szűkítette. A végrehajtó hatalom operatív beavatkozási jogát ugyanis kétharmados törvények szüntették meg, s így azok megváltoztatása a majdani kormányzó és ellenzéki pártok konszenzusát vagy nagykoalíciós kormány létrehozását igényelte.

3. Az 1990 tavaszán parlamenti többséget szerzett jobbközép pártok a kormányzati struktúra terén is radikális változtatásokra törekedtek. Konzervatív felfogásuknak megfelelően elsődlegesen a hazai közjogi hagyományokra kívántak építeni, ezzel is jelezve, hogy hatalomra kerülésük a tradicionális magyar államiság helyreállítását jelenti. Emellett mértékadó mintának tekintették a nyugat-európai, mindenekelőtt a nyugatnémet alkotmányos megoldásokat és gyakorlati tapasztalatokat is. A jobbközép pártok főként a nyugatnémet kereszténydemokraták iránti politikai rokonszenvük, illetőleg a “kancellárdemokrácia” által biztosított kormányzati stabilitás miatt fordultak e modell felé, választásukban azonban az is közrejátszott, hogy az 1945 előtti magyar jogrendre a német és az osztrák intézmények jelentős befolyást gyakoroltak. Ily módon a hatalomra került új politikai erők, s mindenekelőtt Antall József miniszterelnök felfogásában a kormányzás nemzeti tradíciói és külföldi mintái szerves egységet alkottak; mindkettő az európai keresztény civilizáció államszervezési értékeit fejezte ki.

A hazai hagyományokra és a nyugat-európai tapasztalatokra épülő új modell lényegét az egységes, vertikális tagolódás nélküli kormány és az erős miniszterelnöki pozíció alkotta. E koncepciónak megfelelően az MDF és az SZDSZ paktumán nyugvó 1990. május 9-i alkotmánymódosítás a Minisztertanács elnevezést Kormányra változtatta, s megszüntette az államminiszteri funkciót. (A miniszterelnök-helyettesi tisztséget már az 1989. októberi alkotmányrevízió kiiktatta az alaptörvényből.) A szimbolikus politizálásnak nagy jelentőséget tulajdonító jobbközép pártok e módosításokkal azt kívánták jelezni, hogy szakítottak a testületi jellegű kormányzással, illetőleg a hazai alkotmányjogból kiiktatták az 1945-ben vagy azt követően bevezetett kormányzati tisztségeket. Ugyanakkor, a hagyományokhoz igazodva, helyreállították a tárca nélküli miniszteri funkciót, mely az államminiszterséggel ellentétben nem minősült kiemelt kormányzati pozíciónak.

A júniusi, átfogó alkotmánymódosítás legjelentősebb eleme a konstruktív bizalmatlanság intézményének bevezetése volt. A nyugatnémet (és a spanyol) alkotmányból átvett megoldás bizalmatlansági indítvány benyújtását csak akkor teszi lehetővé, ha abban a kormányfői tisztségre javasolt személyt is megnevezik, s így a bizalom megvonása egyben az új miniszterelnök megválasztását is jelenti.¹² A konstruktív bizalmatlansági indítvány másik sajátossága az, hogy kizárja az egyes miniszterek politikai felelősségének érvényesítését, hiszen a képviselők a bizalmi kérdést csupán a miniszterelnökkel, s rajta keresztül a kormány egészével szemben vethetik fel. Alkotmányjogilag tehát a miniszterek kizárólag a kormányfőtől függnek, s ezáltal a “kancellárdemokráciához” közel álló kormányzati forma jött létre. A két közjogi modellt csak az különbözteti meg egymástól, hogy az 1990 júniusában módosított alkotmány sem fogalmazta meg a kormányfő politikaformáló szerepét; a miniszterelnök alkotmányos jogköre továbbra is a kormány üléseinek vezetésére és a testületi döntések végrehajtására korlátozódik.

Politikai szempontból a konstruktív bizalmatlanság intézménye a parlamenti többségét elvesztett kormány fennmaradását is lehetővé teszi, ha az ellenzék nem tud megegyezni az új miniszterelnök személyéről. E megoldás tehát, a széleskörűen elterjedt szóhasználat szerint, “bebetonozza a kormányt”, melyet a törvényhozási ciklus végéig csak egy új parlamenti többség mozdíthat el. Az új intézmény bevezetése számottevően megerősítette a hatalomra került jobbközép pártok pozícióit s a koalíció mozgásterét a kétharmados törvények körének szűkítése is növelte. Alkotmányjogi értelemben ugyanakkor a konstruktív bizalmatlansági indítvány kétségtelenül egyensúlyt teremt a törvényhozó és a végrehajtó hatalom között, s így a korábbi szabályozásnál jobban megfelel a hatalommegosztás elvének. A kormány ugyanis az 1989. október 23-i átfogó alkotmányrevízió után sem tehet javaslatot az Országgyűlés feloszlatására, s erre a köztársasági elnök is csak rendkívül szigorú feltételek között jogosult. A konstruktív bizalmatlanság bevezetésével tehát olyan közjogi helyzet alakult ki, hogy egy választási ciklus időtartama alatt gyakorlatilag a két hatalmi ág egyike sem “mozdíthatja el” a másikat.

A tárgyalások során az SZDSZ azért járult hozzá az új kormány helyzetének megerősítéséhez, mert cserébe az MDF lemondott az államfői tisztség megszerzéséről, s támogatta Göncz Árpád elnökké választását. Emellett a Fórum arra is ígéretet tett, hogy az Állami Vagyonügynökség továbbra is parlamenti felügyelet alatt marad, s az elektronikus sajtó politikai kontrollját a Pártatlan Tájékoztatás Bizottsága látja el.¹³ Ily módon a privatizáció és a tömegtájékoztatás felett nem a kormány, hanem “össznemzeti”, illetőleg szakmai intézmény gyakorolta volna a felügyeletet, vagyis a paktum értelmében a végrehajtó hatalom stabilitásának növelése a kormányzati funkciók körének újabb szűkítésével járt együtt.

A parlamenti többség, a kormány alkotmányjogi helyzetéhez hasonlóan, a minisztériumok hálózatát is átalakította. Legradikálisabb lépése az volt, hogy a tervgazdaságról a piacgazdaságra való áttérés szimbólumaként megszüntette az Országos Tervhivatalt, s annak néhány megmaradó, makroökonómiai feladatát a Pénzügyminisztériumhoz csoportosította át. Az új kormány az Ipari és a Kereskedelmi Minisztérium összevonását is a gazdasági rendszerváltással indokolta, a külgazdaság kiemelt jelentőségét hangsúlyozva viszont létrehozta a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériumát, s ezáltal ismét elkülönítette egymástól a bel- és a külkereskedelem igazgatását. Emellett, a várható súlyos foglalkoztatási problémákra hivatkozva, az Állami Bér- és Munkaügyi Hivatalt Munkaügyi Minisztériummá szervezte át, a környezetvédelmet pedig leválasztotta a sokat támadott vízügyi szervezetről, s megalakította a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztériumot. Néhány más minisztérium esetében viszont csak névváltoztatás történt; a kormánytöbbség a hazai tradíciók nyomán a Szociális- és Egészségügyi Minisztériumot Népjóléti Minisztériummá, a Mezőgazdasági és Élelmezésügyi Minisztériumot pedig Földművelésügyi Minisztériummá keresztelte át, s módosította a művelődési tárca nevét is.¹⁴

Sajátos helyzetet foglaltak el a kormány szerkezetében a tárca nélküli miniszterek. Tisztségük a hazai közjogi hagyományokban elsődlegesen olyan különleges politikai feladatokhoz kötődött, melyeket kiemelt jelentőségük, illetőleg egyediségük miatt nem illesztettek be a minisztériumok kiépült szervezetrendszerébe.¹⁵ A tárca nélküli miniszterek az Antall-kormányban is jórészt ilyen feladatokat láttak el, emellett azonban felügyeletet gyakoroltak egyes országos hatáskörű szervek felett. E tisztség egyben a koalíciós partnerek közötti kapcsolatokban is jelentős szerepet játszott: az 1990. májusában kinevezett három tárca nélküli miniszter közül kettő az FKgP tagja volt, s később ilyen tisztséget a KDNP is kapott.

A hatalomra került jobbközép pártok elsősorban az agrárreformot, a politikai kárpótlást és a Dunai Vízlépcső ügyét tekintették olyan feladatnak, mellyel kiemelt jelentősége és egyedi jellege miatt tárca nélküli minisztert kell megbízni. E tevékenységek azonban egy-egy miniszter ügykörében számos más funkcióval keveredtek, s közöttük a tárgyi összefüggés csak esetenként állt fenn. Így például a kisgazdapárti Kiss Gyula a kormány képviseletében kapcsolatot tartott a politikai rehabilitációval foglalkozó érdekképviseleti szervekkel, s ennek megfelelően felügyeletet gyakorolt az újonnan létrehozott Kárpótlási Hivatal felett. Feladatkörébe tartozott ugyanakkor az ifjúságpolitikai, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi ügyek összehangolása is, s emellett közreműködött a központi igazgatás korszerűsítésében, valamint az agrárreformmal összefüggő jogi kérdések megoldásában. A tárca nélküli miniszterek helyzetét tovább bonyolította, hogy különleges megbízatásokat a Miniszterelnöki Hivatalban működő politikai államtitkárok is kaptak, sőt egyes feladatkörök miniszter és államtitkár között oszlottak meg. Ez utóbbi esetekben együttműködve gyakoroltak felügyelet országos hatáskörű szervek felett, ami arra utalt, hogy államigazgatási szerepkörükben nem volt lényeges különbség.¹⁶

A feladatok közötti tárgyi összefüggés hiányát és a gyakori párhuzamosságot csak részben magyarázza, hogy az új jobbközép kormány tagjai nem rendelkeztek politikai és közigazgatási tapasztalatokkal. Ennél jóval nagyobb szerepet játszottak a koalíciós pártok közötti konfliktusok, mindenekelőtt az MDF és az FKgP eltérő álláspontja a földtulajdon-viszonyok rendezéséről. Nem véletlen, hogy a kisgazdapárt tárca nélküli miniszterei elsősorban az agrárreformmal és a politikai kárpótlással összefüggő feladatokat kaptak, s közülük a reprivatizációt először felvető Gerbovits Jenő pontos ügykörét felmentéséig nem határozták meg. A feladatok megosztását az egyes tárca nélküli miniszterek (és politikai államtitkárok) képzettsége, érdeklődési köre s a miniszterelnökhöz fűződő személyes viszonya is jelentősen befolyásolta – ez utóbbi tényező egyértelműen jelezte, hogy a jobbközép erők nemcsak a kormányzás közjogi, hanem politikai tradícióit is folytatni kívánják.

A magyar államiság hagyományai legnagyobb mértékben az egyes minisztériumok felső vezetési rendjének kialakítását befolyásolták. Az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról szóló törvény megszüntette az 1951-ben létrehozott miniszterhelyettesi tisztséget, s ismét bevezette a politikai és a közigazgatási államtitkári funkciót. Az új szisztémában a minisztérium politikai vezetését a miniszter és a politikai államtitkár látja el, a hivatali szakapparátussal pedig a miniszter irányítása alatt a közigazgatási államtitkár rendelkezik. A politikai államtitkár elsődleges feladata az, hogy a minisztert a parlamentben teljes jogkörben helyettesítse, s emellett közreműködjön a minisztériumi tevékenység politikai irányításában. A kormány ülésein viszont a minisztert kizárólag a miniszterelnök vagy az általa kijelölt miniszter helyettesítheti; a politikai államtitkár csupán tanácskozási joggal vehet részt rajtuk.¹⁷

Sajátos szerepkört töltöttek be a Miniszterelnöki Hivatalba kinevezett politikai államtitkárok. Funkciójuk – mint erre előbb már utaltunk – a tárca nélküli miniszterekéhez állt közel, hiszen elsődlegesen különleges, tárcákhoz nem kötődő politikai feladatokat láttak el. Az új kormány megalakulásakor egyfelől a külföldön élő magyarság és a hazai kisebbségek ügyei, az egyházi kapcsolatok, valamint tudománypolitikai kérdések tartoztak a Miniszterelnöki Hivatal politikai államtitkárainak feladatkörébe, s ennek keretében tárca nélküli miniszterekkel együttműködve felügyeletet gyakorolhattak országos hatáskörű szervek felett.¹⁸ Másfelől azonban a kormányzati gazdaságpolitika koordinálása is politikai államtitkári funkcióvá vált, jelezve, hogy a kétcentrumú gazdaságirányítás folytatása – a miniszterelnökhelyettesi és az államminiszteri tisztség megszüntetése miatt – ilyen felemás szervezeti megoldást igényel. A polgári titkosszolgálatok feletti felügyelettel is politikai államtitkárt bíztak meg, aki ebben az ügykörben közvetlenül a miniszterelnököt helyettesítette.

Az új tisztségek bevezetése azonban nemcsak a hagyományokhoz való visszatérést jelentette, hanem a politikai és a közigazgatási szférát is szétválasztotta egymástól. A politikai államtitkár ugyanis csak az új kormány megalakulásáig maradhat hivatalában, szemben a közigazgatási államtitkárral, aki megbízatását határozatlan időre kapja, s így elvileg mindig az éppen hatalmon lévő kormányhoz igazodik. A két szféra elkülönítése egyben sajátos szolgálati utat is intézményesített; a miniszter és a politikai államtitkár, illetőleg a hivatali apparátus között kizárólag a közigazgatási államtitkár közvetítésével jöhet létre kapcsolat. A minisztériumokon belül a szélesebb ügycsoportokat helyettes államtitkárok fogják össze; e tisztséget a nyugatnémet miniszteriális rendszerből vették át, a miniszterhelyettesi pozíció megszüntetése miatt keletkező szervezeti vákuum betöltésére.

A politika és a közigazgatás szétválasztását, a semleges köztisztviselői kar megteremtését az új kormány a rendszerváltással, a polgári politikai viszonyok helyreállításával indokolta. A két szféra elkülönítéséhez azonban a jobbközép erők ellentmondásosan viszonyultak. Egyfelől szükségesnek tartották a szétválasztást, másfelől viszont arra törekedtek, hogy az előző rendszerből átvett kormánytisztviselőket politikailag kontrollálják, s ennek érdekében a rutinjellegű hivatali ügyekbe is beavatkozzanak. A közigazgatási és a helyettes államtitkárok kinevezésekor lényegében az első szempont érvényesült; többségük a Németh-kormány miniszterhelyettesei (vagy más főtisztviselői) közül került ki, s csupán a földművelésügyi apparátus élére állítottak keresztény nemzeti elveket valló köztisztviselőt. E lépéssel a hárompárti koalíció szakított az “Országos tavaszi nagytakarítás” programjával, mely a kormányzati szervek személyi állományában is teljeskörű vezetőcserét ígért. Az álláspontváltozás hátterében az a felismerés húzódott meg, hogy a jobbközép pártok egyike sem rendelkezik közigazgatási szakemberekkel, s ezért átmenetileg elfogadhatónak tartották a korábbi reformkommunista, illetőleg technokrata elit egy részének átvételét. Ugyanakkor – az apparátus feletti befolyásuk kiszélesítése érdekében – a címzetes államtitkár intézményét is bevezették a politika és a közigazgatás határterületén mozgó feladatok ellátására. A címzetes államtitkár inkább politikusnak minősül, hiszen megbízatása az új kormány megalakulásáig tart.¹⁹ Státusát azonban az államtitkárok jogállásáról szóló törvény igazán nem rendezte, s ily módon egy olyan tisztség jött létre, mely a jogi intézményesítés síkján is megkérdőjelezte a politikai és a közigazgatási szféra szétválasztását.

A kormányfői pozíció megerősítésének szükségszerű következménye volt, hogy a Minisztertanács Hivatala Miniszterelnöki Hivatallá alakult át. E változtatás, a korábbi tendenciák folytatásaként, tovább bővítette a szervezet feladatkörét, s jogi–technikai előkészítő apparátusból végérvényesen a kormányzati hatalom egyik centrumává formálta át. Funkciórendszerének és szervezeti felépítésének eszmei mintáját az 1945 előtti miniszterelnökség alkotta, mely elsődlegesen nem adminisztratív–ügyviteli szervezetként, hanem a kormányfő személyes politikai apparátusaként működött. Az 1990 júliusában elfogadott kormányrendelet alapján a Miniszterelnöki Hivatal politikai elemzéseket végzett, szervezte a kormányfő parlamenti és társadalmi kapcsolatait, valamint sajtószerepléseit, ellátta a kormányszóvivői teendőket, s közreműködött a miniszterelnök belföldi protokollügyeinek intézésében. Emellettt természetesen hagyományos jogi–technikai feladatai is fennmaradtak, amelyek azonban szervezetileg mindinkább elkülönültek a klasszikus miniszterelnökségi tevékenységtől. A Miniszterelnöki Hivatal keretein belül helyezkedtek el a tárca nélküli miniszterek és a Hivatalba kinevezett politikai államtitkárok apparátusai, amelyek tanácsadókból, ügyintézőkből és ügyviteli munkatársakból álló néhány fős szervezeti egységként működtek.²⁰ Közülük elsősorban a Gazdaságpolitikai Titkárság játszott meghatározó szerepet, mely az e feladatkörrel megbízott politikai államtitkár háttérszervezeteként a gazdaságirányítás második centrumává vált. A Külföldi Befektetések Irodája is az átszervezett kormányfői apparátushoz tartozott, jelezve, hogy az új intézmény esetenként operatív gazdasági kérdésekkel is foglalkozni kíván.²¹

A Miniszterelnöki Hivatal élére közigazgatási államtitkár került, aki elsődlegesen a kormányülések előkészítésével összefüggő feladatokat fogta össze. E funkciója nemcsak a hagyományos jogi–technikai teendők ellátását foglalta magába, hanem az államigazgatási egyeztetés koordinálását is. A tárca nélküli miniszterek és a Hivatalba kinevezett államtitkárok háttérszervezetei ugyanakkor a közigazgatási államtitkártól függetlenül végezték tevékenységüket, s a miniszterelnök közvetlen környezetében működő politikai részlegek sem tartoztak irányítása alá. Ez utóbbi egységek stabil szervezeti formája egyébként a Miniszterelnöki Hivatal létrejöttekor még nem alakult ki; a jobbközép kormányra oly jellemző kabineti rendszernek ezidőtájt csak első csírái tűntek fel.²²

4. Politikai és közigazgatási tapasztalatok hiányában az Antall-kormány operatív szervezeti intézményei és működési formái nem egy előre kidolgozott, átfogó koncepció alapján, hanem fokozatosan, a mindennapi gyakorlatban alakultak ki. A gyakori változásokhoz természetesen az is hozzájárult, hogy a hatalomra került jobbközép erők nem kötöttek írásos koalíciós megállapodást, s így a tárcák, valamint a különleges feladatok elosztását a kormányfő saját elképzelései szerint módosíthatta. Antall József a koalíciós partnerek viszonyát elsődlegesen a pártpolitika szférájában kívánta rendezni; ennek érdekében 1990 májusában a KDNP élére bizalmasát, Surján László népjóléti minisztert állíttatta, s az FKgP-n belül is kísérletet tett befolyásának erősítésére. E lépésektől a keresztényszociális, illetőleg a radikális kisgazda áramlat visszaszorítását várta, miközben saját pártjában a népnemzeti irányzat elszigetelésére törekedett. A hárompárti együttműködést azonban így is kötöttségnek érezte, s ezért olyan kormányzati struktúrát kívánt kialakítani, melyben a kisgazda és a kereszténydemokrata miniszterek számától függetlenül az úri konzervatív és a nemzeti liberális irányzat túlsúlya érvényesül. Szándékai nyomán a kormány mellett fokozatosan egy “második kormányzat” jött létre, mely lehetővé tette egyes miniszterek megkerülését, illetőleg tevékenységük politikai ellenőrzését.

A szervezeti intézkedések egyik csoportja a kormányülések racionálisabb előkészítését szolgálta, s csak áttételesen érintette a koalíción belüli politika erőviszonyokat. Már 1990 júliusában létrehozták a Gazdasági és a Nemzetbiztonsági Kabinetet, amelyek a pénzügyminiszter, illetőleg a kormányfő elnökletével elsődlegesen döntés-előkészítő és konzultatív feladatokat láttak el. A Gazdasági Kabinet titkári tisztségét a Miniszterelnöki Hivatal gazdaságpolitikai ügyekkel megbízott politikai államtitkára töltötte be, ami arra utalt, hogy a pénzügyminiszter mellett kulcsszerepet játszik a gazdaságirányításban. Befolyását tovább növelte, hogy a kabinetek ülésein a minisztereket államtitkáraik helyettesíttették, s így e körben, a kormányfő közvetlen munkatársaként, egyértelmű politikai fölénnyel rendelkezett. Hasonlóan alakultak az erőviszonyok a Biztonsági Kollégiumot felváltó Nemzetbiztonsági Kabinetben is, melyben a polgári titkosszolgálatokat felügyelő politikai államtitkár (rövidesen tárca nélküli miniszter) kapott titkári megbízatást.²³ Emellett a kormány ideiglenes ügyrendje, az alkotmánnyal összhangban, kormánybizottságok létesítését is lehetővé tette, ilyen formában azonban egyetlen döntés-előkészítő fórum sem működött.

Az ülések racionálisabb előkészítését szolgálta a közigazgatási államtitkári értekezlet intézményének bevezetése is. Ez a szervezeti forma a kormány 1991 júniusában elfogadott ügyrendjében jelent meg a nyilvánosság előtt, valószínű azonban, hogy működése már korábban megkezdődött. A közigazgatási államtitkári értekezlet alapvető feladata az, hogy előkészítse a kormány üléseit, s ennek keretében tisztázza az államigazgatási egyeztetés során fennmaradt véleménykülönbségeket.²⁴ Ily módon a politikai és a szakmai szféra szétválása összkormányzati szinten is megjelent; az értekezlet “előzetes kormányüléssé” vált, mely meghatározott szűrőfunkcióval rendelkezik. Az új intézmény – legalábbis a felső közigazgatási vezetés szférájában – nemcsak helyreállította, hanem meg is növelte a “szakelem” súlyát, ám bizonyos fokig a közigazgatási államtitkárok politikai semlegességét is megkérdőjelezte. Ezt egyébként az 1990 végén megkezdődött személycserék is kérdésessé tették; a Németh-kormány egykori miniszterhelyetteseinek s más főtisztviselőinek fokozatos eltávolítása jelezte, hogy a hatalomra került jobbközép pártok nemcsak lojalitást, hanem egyértelmű politikai elkötelezettséget is igényelnek a vezető köztisztviselőktől.

Az előkészítő mechanizmus 1993 júliusában újabb elemmel, a politikai államtitkári értekezlettel bővült. Az új intézmény alapvető funkciója az volt, hogy a kormányülések előtt megtárgyalja a politikai állásfoglalást igénylő jelentéseket és előterjesztéseket, elemezze azok várható társadalmi és politikai hatásait, s mindezekről tájékoztassa a kormányt. A testület élén a kormányfő által kijelölt miniszterelnökségi politikai államtitkár állt, s tanácskozásain a tárcák politikai államtitkárai, valamint a miniszterelnök által megnevezett címzetes államtitkárok vettek részt. Ily módon a kormányülés politikai szempontból is “megkettőződött”; a politikai államtitkári értekezlet sajátos “előkormánnyá” vált, mely döntés-előkészítő és véleményező fórumként bármely érdemi kérdéssel foglalkozhatott.²⁵ Létrejöttét egyértelműen politikai okok motiválták: egyfelől a kormányfő a politikai államtitkárok befolyásának növelésére s tevékenységük összehangolására törekedett, másfelől pedig kulcspozíciót szánt Katona Tamásnak, a Miniszterelnöki Hivatal 1992-ben kinevezett politikai államtitkárának. E személyi döntés a mérsékelt jobbközép áramlatok helyzetének megerősítését szolgálta egy olyan időszakban, melyben a magyar–ukrán szerződés ratifikálása miatt a népnemzeti irányvonal legradikálisabb képviselői kiváltak az MDF-ből, s így a kormánytöbbség veszélybe került.

A kormányzati ciklus alatt a tárca nélküli miniszterek és a Miniszterelnöki Hivatalba kinevezett politikai államtitkárok feladatköre is folytonosan változott. 1990 végén és 1991 elején, az első nagyarányú kormányátalakítás keretében a két kisgazda tárca nélküli minisztert felmentették tisztségéből, s egyben az agrárreform előkészítését a kormányfő bizalmát élvező, az FKgP-be kinevezésekor beléptetett földművelésügyi miniszter ügykörébe utalták. Megszűnt a gazdaságirányítás koordinálásával megbízott politikai államtitkár státusza is, s ezáltal a gazdaságpolitika centrumává egyértelműen a Pénzügyminisztérium vált. (E változtatás során Antall József egyszerre menesztette az egymással szembenálló Rabár Ferenc pénzügyminisztert és Matolcsy György politikai államtitkárt,²⁶ s a neoliberális felfogást valló új miniszterre, Kupa Mihályra bízta a gazdaságpolitikai irányvonalak kialakítását, aki az IMF elvárásait is figyelembe véve 1991 februárjában új programot hirdetett meg.) Ezzel egyidejűleg a pénz- és tőkepiac intézményrendszerének reformját, illetőleg a műszaki fejlesztés kormányzati ügyeinek intézését egy-egy tárca nélküli miniszterre bízták, s e tisztséggel kompenzálta a kormányfő a belügyi és a földművelésügyi tárca éléről elmozdított minisztereket is. Végeredményben a tárca nélküli miniszterek száma háromról ötre emelkedett, közülük azonban csak Nagy Ferenc József korábbi földművelésügyi miniszter, az FKgP elnöke kapta pozícióját koalíciós alapon. Később, 1992 januárjában az Állami Vagyonügynökség felügyeletére is tárca nélküli miniszteri tisztséget hoztak létre; a privatizációs miniszteri funkció részben a magánosítás fokozottabb kormányzati ellenőrzésének igényét jelezte, részben pedig azt, hogy a Pénzügyminisztérium mellett ismét létrejöhet egy második gazdaságpolitikai centrum. Ez utóbbi lehetőségre világosan utalt az, hogy 1992 tavaszán Szabó Tamás privatizációs miniszter vezetésével egy munkaközösség növekedésorientált gazdasági koncepciót dolgozott ki.²⁷ Úgyszintén 1992-ben a kormányfő miniszterelnökségi politikai államtitkárra bízta a kormányzat tájékoztatási tevékenységének összehangolását is, feltételezve, hogy a mérsékelt politikusnak tartott Katona Tamás számottevően javíthatja a kormány sajtókapcsolatait.

Igazán jelentős változások azonban a Miniszterelnöki Hivatal felépítésében történtek, melyek a kormány egészének működését alapvetően befolyásolták. 1991 szeptemberében a Miniszterelnöki Titkárság, a Kommunikációs Titkárság és a Gazdaságpolitikai Osztály összevonásával létrejött a Miniszterelnöki Kabinetiroda, melynek szervezetét a törzskari vezetés és a referatúrarendszer jellemezte. A címzetes államtitkári rangú kabinetfőnök és két helyettese nyolc referatúrát irányított, melyek a kormányzati tevékenység egész szféráját átfogták. Az egyes részlegekben általában három–öt munkatárs dolgozott; a referens alapvető feladata az volt, hogy kapcsolatot tartson az ügykörébe eső minisztériumok, egyéb állami szervek és társadalmi szervezetek vezető munkatársaival. A referatúrarendszer lényegében azt jelentette, hogy a Miniszterelnöki Hivatalon belül kiépült a minisztériumok hálózatának tükörképe, egy “második kormányzati apparátus”. Kétségtelen, hogy az egyes referatúrákra beosztott néhány munkatárs nem tudott átfogó adminisztratív felügyeletet gyakorolni a minisztériumi apparátusok felett, s “az itt dolgozók feladata inkább a szaktárcáktól, a kormány szerveitől és más forrásokból származó információk gyűjtése, a tárcaérdekektől független rendszerezése, a miniszterelnök tájékoztatása, a hivatali és a politikai kapcsolatok ápolása” volt. E kapcsolatok keretében azonban “a referensek napi feladatai közé tartozik a miniszterelnök kéréseinek, kérdéseinek közvetítése a tárcák, más állami szervek felé”,²⁸ vagyis az operatív irányítás napi ügyeiben való rendszeres közreműködés. E kormányzati működés egyfelől a miniszterek tevékenységének politikai kontrollját, másfelől pedig a minisztériumi apparátusok szakmapolitikai befolyásolását szolgálta. Antall József tehát – a Kabinetiroda útján – egyszerre tarthatta szemmel politikai irányvonalát nem mindig követő minisztereit, s a jórészt “pártállami múltú” köztisztviselőket.

Még jelentősebb szerepet játszottak a tanácsadók, akik a Kabinetirodától is függetlenül működtek és sajátos “belső tanácsot” alkottak a miniszterelnök körül. Közülük egyesek címzetes államtitkári vagy más hivatalos státusszal rendelkeztek (mint például Kodolányi Gyula külpolitikai főtanácsadó), mások viszont hivatalos tisztség nélkül látták el feladataikat. Nagy a valószínűsége annak, hogy a legfontosabb politikai döntések e körben születtek, szemben a kormányülésekkel, melyeken elsősorban rutinügyeket tárgyaltak, illetőleg a kormányfő elképzeléseit szentesítették. A “belső kabinet” azonos társadalmi státuszú és világnézetű politikusokat tömörített; tagjait a miniszterelnökhöz nem hivatalos kapcsolatok, hanem kizárólag személyes szálak fűzték. E közegben parasztszármazású kisgazda politikusok éppúgy nem jelenhettek meg, mint ahogy az MDF népnemzeti elveket valló “alapító atyái” sem. A belső tanácsadók túlnyomó többsége a középnemességből, bár annak kevésbé vagyonos részéből származott, s mellettük egy-két arisztokrata eredetű személyiség is feltűnt. Végeredményben tehát Antall József sajátos kamarillapolitikája azt a célt szolgálta, hogy a formális demokrácia keretei között is a hagyományos nemesi politizálás gyakorlata érvényesüljön, vagyis a hatalom a “nemzetfenntartó osztály” legkiválóbb képviselőinek kezében koncentrálódjék. (Egy konzervatív társadalomkutató Antall József politikai magatartását egyenesen azzal magyarázta, hogy a rendszerváltás időszakában “ő az egyetlen igazi elitpolitikus”. Ám hozzátette, hogy “egy valódi elitben nem lett volna első-, csak másodvonalbeli politikus; hiányzott belőle az energia, a mozgósítóképesség, a karizma. Személyében csak megjelenítette egy másik világ képét, ahol a dolgok a helyükön vannak, de azt nem volt képes létrehozni.”²⁹

Ilyen körülmények között a kormányülésekre vonatkozó szabályok lényegében változatlanok maradhattak. Mind az ideiglenes, mind az 1991 nyarán elfogadott végleges ügyrend értelmében a kormány egyszerű szótöbbséggel hozta döntéseit, amit a kormányfő csak kimondott. Valójában szavazásra ritkán került sor; a testületi üléseket egyértelműen a miniszterelnök uralta, s többnyire saját álláspontját nyilvánította kormánydöntésnek. Emellett rendszeresen élt azzal a jogával, hogy a kormány két ülése között feladatokat határozzon meg a miniszterek számára. A testület feletti befolyást esetenként nemcsak tekintélyével, hanem ügyrendi eszközök alkalmazásával is biztosította. Így viszonylag gyakran élt azzal a lehetőséggel, hogy halaszthatatlan sürgősségre hivatkozva államigazgatási egyeztetés nélkül terjesztett javaslatokat a kormány elé, melyeket az ügyben tájékozatlan miniszterek többnyire vita nélkül elfogadtak.

5. Az Antall-kormány tevékenységében sajátos helyet foglalnak el a végrehajtó hatalom hatáskörének kiterjesztésére irányuló törekvések. A rendszerváltás folyamán ugyanis – mint ezt korábban részletesen tárgyaltuk – a kormány elvesztette operatív rendelkezési jogát az állam erőszakszervezetei felett, s a gazdasági átalakulás kulcsintézménye, az Állami Vagyonügynökség is a parlament felügyelete alatt kezdte meg működését. Emellett az MDF–SZDSZ paktum előírta, hogy az elektronikus sajtót ne a végrehajtó hatalom, hanem az újonnan létrejövő Pártatlan Tájékoztatás Bizottsága ellenőrizze, melybe a kormány csak egy tagot delegálhat. Ily módon a kormányzati hatalom a szűken értelmezett központi közigazgatásra korlátozódott, ami szemben állt a jobbközép erőknek a hagyományos magyar államiság helyreállítására irányuló kísérleteivel.

Első lépésként, még 1990 júliusában az új parlamenti többség a kormány felügyelete alá helyezte az Állami Vagyonügynökséget, s leszavazta a Pártatlan Tájékoztatás Bizottságának felállításáról szóló törvényjavaslatot.³⁰ Ezzel egyidejűleg változás történt a titkosszolgálatok felügyeletében is, amit a kormányfőtől a honvédelmi miniszter és az e feladat ellátására kijelölt tárca nélküli miniszter vett át. Az új megoldást a törvénymódosítás azzal indokolta, hogy a legitim kormány megalakulása szükségtelenné, a miniszterelnök szerteágazó, sokrétű feladatköre pedig lehetetlenné teszi a közvetlen miniszterelnöki felügyelet tényleges érvényesülését.³¹ A döntés hátterében azonban elsődlegesen nem igazgatásszervezési, hanem politikai megfontolás húzódott meg: Antall József óvakodott attól, hogy e kényes feladatot közvetlenül magára vállalja, s – nyugatnémet minta alapján – a polgári titkosszolgálatokat a Miniszterelnöki Hivatalban működő miniszterre bízta. E változtatás a gyakorlatban azt jelentette, hogy a miniszterelnök bizalmasa, Boross Péter politikai államtitkár tárca nélküli miniszteri rangot kapott, ám ezzel egyidejűleg elvesztette a Katonai Felderítő, illetőleg Biztonsági Hivatallal kapcsolatos, eddig a kormányfő nevében gyakorolt jogosítványait. (1990 decemberében Boross Pétert belügyminiszterré nevezték ki, Antall József halála után pedig átvette a kormány vezetését.)

A nemzetbiztonság terén a kormány megelégedett azzal, hogy módosítsa az 1990 februárjában kialakított felügyeleti rendszert, a hadsereg és a rendőrség esetében azonban arra törekedett, hogy helyreállítsa az operatív beavatkozás lehetőségét. Szándékát a taxisblokád eseményei méginkább megerősítették; e válsághelyzetben ugyanis a Magyar Honvédség parancsnoka kizárólag a köztársasági elnöktől mint a fegyveres erők főparancsnokától fogadott el utasítást, s a rendőrség vezetői is törvénytelennek tartották a belügyminiszter intézkedését.³² Ennek nyomán a kormány úgy ítélte meg, hogy a honvédség és a rendőrség irányításának rendje azonnali változtatásokat igényel. Az 1990. december elején beterjesztett ún. hatásköri törvényjavaslat szerint a Magyar Honvédséget a honvédelmi miniszter irányítja, ami egyfelől a kormányzati döntések végrehajtásából eredő, másfelől a saját hatáskörben megjelölt feladatok meghatározását foglalja magába. Hasonlóan kívánták rendezni a rendőrség helyzetét is, kimondva, hogy a rendőrséget a kormány a belügyminiszter útján irányítja, s ennek keretében a miniszter konkrét feladatokat határozhat meg. Az ellenzéki pártok azonban a honvédelmi és a rendőrségi törvény kétharmados jellegére hivatkozva megakadályozták, hogy a honvédséget a honvédelmi miniszternek, a rendőrséget pedig a belügyminiszternek rendeljék alá.³³ A kormányzat tehát továbbra sem befolyásolhatta közvetlenül az állami erőszakszervezetek tevékenységét; ez alól csupán a határőrség képezett kivételt, mely a rendszerváltás időszakában is a belügyminiszter közvetlen irányítása alatt maradt.

Nem érintette a honvédség vezetésének rendjét az az alkotmánybírósági határozat sem, mely a honvédelmi miniszter indítványára az alaptörvénynek a fegyveres erők irányítására vonatkozó rendelkezéseit értelmezte. Az indítvány közvetlenül az államfő főparancsnoki hatalma ellen irányult, mert Göncz Árpád a taxisblokád idején megtiltotta a honvédségnek a beavatkozást, s ezáltal kizárta, hogy e válsághelyzetben a kormány a fegyveres erőkkel rendelkezzen. A honvédelmi miniszter azzal érvelt, hogy a fegyveres erők működésének irányítása béke idején a kormány kizárólagos hatáskörébe tartozik, a köztársasági elnök viszont az alkotmánybírósági eljárás során arra hivatkozott, hogy a főparancsnoki tisztség a parancsadás jogát is magába foglalja, s így a honvédség parancsnokának az államfő szolgálati elöljárója. Az Alkotmánybíróság lényegében a honvédelmi miniszter álláspontját fogadta el, megállapítva, hogy a főparancsnoki funkció az elnök alkotmányos jogállásának részét képezi, s nem a honvédségen, illetőleg a határőrségen belül viselt rang vagy beosztás. Ezért a főparancsnok nem vezeti, hanem irányítja a fegyveres erőket, s azok egyikének sem szolgálati elöljárója. A működés irányítása viszont, a főparancsnoki funkcióval ellentétben, hatásköri szabály, mely az irányításból a végrehajtó hatalomra eső részt jelöli ki. Ebből az érvelésből az Alkotmánybíróság azt a következtetést vonta le, hogy a működés irányítása minden olyan jogosítványt felölel, amely nem tartozik kifejezetten az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök hatáskörébe. Ugyanakkor a határozat is megerősítette, hogy “a honvédelmi miniszter és a Honvédség parancsnoka közötti hatáskörmegosztás a kormányzati irányítás és a szakmai vezetés szétválasztásának jegyében történt”, s hangsúlyozta, hogy “sem e megosztás ténye, sem technikai megvalósításának módja nem alkotmányossági kérdés, amíg az irányítási jogosultságok fent leírt rendje sérelmet nem szenved”.³⁴

A hadsereg közvetlen kormányzati irányítását végül is az 1993 decemberében elfogadott honvédelmi törvény állította vissza. Az új szabályozás értelmében a kormány dönt a fegyveres erők felsőszintű vezetésének rendjéről, a honvédség területi elhelyezkedéséről, valamint az ország területének hadműveleti előkészítésével kapcsolatos feladatokról. A hadsereg működésének irányításában a honvédelmi miniszter is meghatározó szerepet játszik, mivel megállapítja a honvédség vezetési szintjeit és vezetési rendjét, a kormány döntése alapján intézkedik a honvédség magasabb harckészültségbe helyezéséről és mozgósításáról, s irányítja, illetőleg felügyeli a Katonai Biztonsági Hivatal, illetőleg a Katonai Felderítő Hivatal tevékenységét.³⁵ A Magyar Honvédség Parancsnoksága azonban továbbra sem épült be a Honvédelmi Minisztérium szervezetébe, s a miniszter kizárólag a honvédség parancsnoka útján rendelkezhet a fegyveres erőkkel.

6. Az 1994-es választások előtt az akkori ellenzéki pártok előre kidolgozott koncepciók alapján készültek a kormányzati struktúra átalakítására. Programjaik a rendszerváltás után létrejött modell bírálatából indultak ki, azt ígérve a választóknak, hogy kormányra kerülésük esetén erősítik a testület politikai felelősségét, korlátozzák a miniszterelnök túlzott egyszemélyi hatalmát, s végérvényesen megszüntetik a “zsákmányszerző” személyzeti politika gyakorlatát. Elképzeléseik lényegét a hagyományos magyar államiság eszméjével való szakítás alkotta; a kormányzati struktúrát nem a tradíciókra, hanem kizárólag a modern jogállamiság és a hatékony működés követelményeire kívánták alapozni.

Az MSZP választási programja mindenekelőtt a “kancellárdemokráciához” közelálló modell bevezetését bírálta, mely lényegében megszüntette a miniszterek politikai felelősségét. Ezzel összefüggésben arra a paradox helyzetre is rámutatott, hogy az alkotmány – a hatalommegosztás elvével ellentétben – a kormányt jogilag a parlament alá rendeli, miközben a konstruktív bizalmatlanság intézménye gyakorlatilag kizárja a felelősségre vonást. Negatívan értékelte a dokumentum a miniszterelnöki hatalom megerősítését azért is, mert az korlátozza a reszortelv érvényesülését, holott ez az egyik alapvető biztosíték arra, hogy a kormány testületként is működjön. Éles kritikát kapott a tárca nélküli miniszteri tisztség is, mely a szocialisták szerint, az intézmény eredeti rendeltetésétől eltérően, nem a minisztériumok koordinálását, hanem a koalíción belüli személyi politizálást szolgálta.

A bírálatok ellenére a program nem hirdette meg a konstruktív bizalmatlanság intézményének megszüntetését, hanem csupán azt javasolta, hogy növeljék a kormányzat politikai felelősségét, s a parlament formális jogosítványait hatékony ellenőrzési formákkal helyettesítsék. A reszortelv szerepének erősítésére sem tett konkrét indítványt, a minisztériumi struktúra egészét érintően viszont megfogalmazta azt a követelményt, hogy folytatni kell a viszonylag átfogó feladatkörű minisztériumok kialakítását. Központi helyet foglalt el a programban a politika és az igazgatás szétválasztása is, követelve, hogy a közszolgálat teljes mértékben váljon pártpolitika-semlegessé. Ugyanakkor egyes területeken a szocialisták a végrehajtó hatalom súlyának növelését is indokoltnak tartották; ennek jegyében javasolták a kétharmados törvények körének szűkítését, valamint a kormány rendeletalkotó hatáskörének kiszélesítését.³⁶

Az SZDSZ – liberális felfogásának megfelelően – a kormányzati struktúra reformját az “olcsó állam” elvére kívánta építeni. Programjának kiindulópontját a központi feladatok körének szűkítése alkotta, s ezzel összefüggésben fogalmazta meg a minisztériumi szervezetek karcsúsítására, s kiadásaik lefaragására irányuló elképzeléseit. Különösen a Miniszterelnöki Hivatal esetében tartotta szükségesnek az apparátus és a költségvetés csökkentését, jelezve, hogy nem kívánja folytatni a “kabineti kormányzás” gyakorlatát. A szabaddemokraták a tárca nélküli miniszteri tisztséget is feleslegesnek ítélték, s e pozíció megszüntetésével lehetőséget láttak arra, hogy jelentősen mérsékeljék a kormánytagok számát.³⁷ Hasonló koncepciót dolgozott ki a Fidesz is, mely úgyszintén az “olcsó állam” jegyében az azonos területek szabályozását végző minisztériumok összevonását, a piacgazdaság kiépítésével feleslegessé váló minisztériumi részlegek felszámolását, s a kormányon belüli párhuzamosságok megszüntetését ígérte. Változtatást javasoltak az alkotmányos szabályozásban is, hangsúlyozva, hogy a hatékony kormányzati munka megköveteli a miniszteri felelősség intézményének helyreállítását.³⁸

A programok hasonlósága ellenére a választásokon győztes MSZP és partnere, az SZDSZ a koalíciós egyeztető tárgyalásokon hosszú s bonyolult vitát folytatott a kormányzati munkáról. A szabaddemokraták alapvető követelése az volt, hogy a résztvevők egyenjogúságán nyugvó koalíciós kormány jöjjön létre, s ennek érdekében szükségesnek tartották az erős miniszterelnöki hatalom politikai eszközökkel történő korlátozását. E javaslatot az MSZP a tárgyalások kezdetén még elutasította, hangsúlyozva, hogy a konstruktív bizalmatlanság következtében a felelősség teljes mértékben a kormányfőt terheli, ami elvileg kizárja mozgásterének szűkítését. Az együttműködés érdekében azonban végül is elfogadta partnere álláspontját, s így a kormányzás alkotmányjogi rendszere mellett egy olyan politikai struktúra jött létre, mely a két pártnak közvetlen lehetőséget biztosít a kormányzati döntések befolyásolására.

A megállapodás értelmében az egyeztetési és az egyetértési jogot az MSZP részéről a miniszterelnök, az SZDSZ nevében pedig a kormányfő koalíciós helyettese gyakorolja. Ennek megfelelően a kormány a partnerek egyetértésével határozza meg ügyrendjét és munkatervét, s úgyszintén konszenzus alapján alkotja rendeleteit. A legfontosabb kormányhatározatok is a két párt megegyezését feltételezik; az ország külkapcsolatait és nemzetközi szerződéseit, biztonságpolitikáját, az állami vagyont, az államadósságot és az állami tartalékokat, a költségvetési előirányzatokat, a garanciavállalást, az árfolyampolitikát és a devizagazdálkodást érintő döntések kizárólag a partnerek egyetértésével születhetnek meg. Személyi kérdésekben is szinte teljes körű a konszenzuskényszer, hiszen a miniszterelnök előterjesztési, illetőleg kinevezési hatáskörét kizárólag koalíciós helyettesével történő előzetes egyeztetés nyomán gyakorolhatja. Emellett a koalíciós helyettes bármikor indítványozhatja az államfő, illetőleg a miniszterelnök által kinevezett tisztségviselők elmozdítását, a parlamenti hatáskörbe tartozó tisztségek esetében pedig a frakcióvezetők kezdeményezhetik partnerüknél a felmentést. Külön szabályt tartalmaz a megállapodás a titkosszolgálatok kiemelt vezetőire, előírva, hogy kinevezésükről és felmentésükről a kormány kizárólag a Nemzetbiztonsági Kabinet elnökének (a miniszterelnök koalíciós helyettesének) előzetes egyetértésével dönthet.³⁹

A megállapodás új intézményt is létrehozott, a Koalíciós Egyeztető Tanácsot, mely a két párt legfelsőbb politikai egyeztető fórumaként működik, s alapvető feladatát a konfliktusok megelőzése és feloldása alkotja. “Tagjai a miniszterelnök, a miniszterelnök koalíciós helyettese, a koalíciós pártok elnökei, a koalíciós pártok parlamenti frakcióvezetői, valamint a koalíciós pártok által delegált egy-egy politikus”.⁴⁰ A tanácsot bármelyik fél kezdeményezésére össze kell hívni, s az üléseken mind az MSZP, mind az SZDSZ egy-egy szavazattal rendelkezik. Döntéseit konszenzussal hozza, s ezek politikailag egyértelműen kötik a kormány tagjait és a frakcióvezetőket.⁴¹ A partnerek közötti viták esetén tehát a Koalíciós Egyeztető Tanács válik tényleges hatalmi centrummá, s így a politikai és az alkotmányjogi döntésfolyamat élesen elkülönülhet egymástól.

A közös kormányzás intézményrendszerének megteremtésével ellentétben a szűken értelmezett kormányzati struktúra átalakítása nem váltott ki vitákat a partnerek között. Mindkét párt, programjának megfelelően, a minisztériumok és a tárca nélküli miniszterek számának csökkentésére törekedett, ám azt is fontos szempontnak tartotta, hogy a fennálló szervezet csak a legszükségesebb mértékben változzon. E két elv együttes alkalmazásának eredményeként a koalíciós megállapodás kizárólag a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériumának megszüntetését írta elő, jelezve, hogy az MSZP és az SZDSZ felfogása szerint a külgazdaság nem igényel speciális állami szabályozást. A tárca nélküli miniszterek száma viszont négyről egyre csökkent, s a Miniszterelnöki Hivatalba is csupán egy politikai államtitkárt neveztek ki, akit a Határon Túli Magyarok Hivatala és a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal felügyeletével bíztak meg.⁴² Megszűnt a politikai államtitkári értekezlet intézménye is, miközben a társadalompolitika elvi jelentőségű kérdéseinek megvitatására, valamint a sürgős intézkedések előkészítésére és koordinálására, élén a miniszterelnökkel, Kormánykabinetet hoztak létre (az új szervezet létrejöttében valószínűleg közrejátszott az a megállapodás, hogy a Nemzetbiztonsági Kabinet vezetését a miniszterelnöktől annak koalíciós helyettese, a belügyminiszter vette át).⁴³ Változott a Miniszterelnöki Hivatal szervezeti felépítése és szerepköre is: a koalíciós megállapodás nyomán nemcsak a feleslegessé vált tárca nélküli miniszteri és politikai államtitkári apparátusokat számolták fel, hanem az intézmény széttagoltságát is megszüntették. Ily módon a Hivatal egyszemélyi vezetése a közigazgatási államtitkárra hárult, a kabinetfőnök tevékenysége pedig jórészt a miniszterelnök titkársági ügyeinek intézésére korlátozódott. Referatúrarendszer híján viszonylag jelentős szerephez jutottak a kormányfő személyes tanácsadói, az előző időszakkal ellentétben azonban nem váltak egy “második kormányzat” tagjaivá.

A tárca nélküli miniszteri és a Miniszterelnöki Hivatalba kinevezett politikai államtitkári tisztségek számának radikális csökkentése azonban nem jelentette azt, hogy az általuk ellátott funkciót is felszámolták. A vagyonpolitikával, valamint az állami vagyonnal és privatizációval foglalkozó szervezetek felügyeletét a pénzügyminiszter vette át, a határon túli magyarok és a hazai kisebbségek ügyeit tárca nélküli miniszter helyett a már említett politikai államtitkárra bízták, a sportigazgatás kontrollját pedig a belügyminiszter feladatkörébe utalták. Két politikai államtitkár helyett a Művelődési és Közoktatási Minisztérium foglalkozott az egyházi kapcsolatokkal, illetőleg az egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezésével, s e tárca kapta meg az ifjúságpolitikai ügyeket is.⁴⁴ Igazán radikális változtatás csupán a tájékoztatáspolitika terén történt, ahol a koalíciós pártok értékrendjének megfelelően a Miniszterelnöki Hivatalba kinevezett politikai államtitkári tisztséggel együtt a feladatkör is megszűnt. Végeredményben tehát a kormányzati struktúra átalakítása nem vezetett a liberálisok által igényelt “olcsó államhoz”; a jobbközép erőkre jellemző tradicionális politikai és jogi megoldások azonban jórészt megszűntek, s ezáltal az államszervezet kétségtelenül modernizálódott.

[Ez a tanulmány az MTA Nemzeti Stratégiai Kutatási Program 4. sz. projektjének keretében készült.]

Jegyzetek

¹ Az MSZMP KB határozata a Központi Bizottság és a Politikai Bizottság munkarendjéről, munkamódszereiről, a KB munkabizottságainak, munkaközösségeinek és apparátusának feladatköréről 1988. november 22. In: A Magyar Szocialista Munkáspárt határozatai és dokumentumai. Interart Stúdió, 1994. 505.

² Uo. 512–513.

³ Indokolás az Alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslathoz. Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, 1989. 26.

⁴ Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi VIII. törvény 1. §-a.

⁵ 19/1988. (IV. 1.) MT. rendelet a Minisztertanács Hivataláról.

⁶ 124/1989. (XII. 5.) MT. rendelet a honvédelemről szóló 1976. évi I. törvény végrehajtására kiadott 6/1976. (III. 31.) MT. rendelet módosításáról; Gazdag Ferenc: Biztonságpolitika, honvédelem 1990–94. In: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass lászló (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1994. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 272.

⁷ Indokolás a honvédelemről szóló 1976. évi I. törvény módosításáról szóló 1990. évi XXI. törvényhez. Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, 1990. 74.

⁸ Wiener György: Választás és rendszerváltás – 1990. In: Wiener György: Társadalom, történelem, politika. Lukács György Alapítvány, Bp. 1996. 152.

⁹ Az 1990. évi XXII. törvény 22. §-ával kiegészített 1974. évi 17. törvényerejű rendelet 11/A. §.

¹⁰ A különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezésének átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi X. törvény 7. §-ával módosított és kiegészített 1974. évi 17. törvényerejű rendelet 11. §. (1) és (5) bekezdés.

¹¹ A nemzetbiztonsági feladatok ellátásának átmeneti szabályozásáról szóló 26/1990. (II. 14.) MT. rendelet 1. és 4. §-a.

¹² Az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény 30. §. (1) bekezdésével módosított 1949. évi XX. törvény 39/A. §. (1) bekezdés.

¹³ Az MDF és az SZDSZ 1990. április 29-i pártközi megállapodása 2/c., e. és g–h. pontok; 4. pont; III. számú melléklet; IV. számú melléklet 1. pont. In: A többpártrendszer kialakulása Magyarországon 1985–1991. Kossuth Könyvkiadó, 1992. 263., 265–66.

¹⁴ 1990. évi XXX. törvény a Magyar Köztársaság Minisztériumainak felsorolásáról.

¹⁵ ”A tárca nélküli miniszterek intézménye 1917-ig a horvát–szlavón–dalmát ügyek intézésére szolgál a magyar kormányban, s majd csak 1917-től jelent meg újabb feladattal Batthyány Tivadar népjóléti és munkaügyi kérdésekért felelős miniszter, Földes Béla átmenetgazdászati, Vázsonyi Vilmos választójogügyi, Hadik János közélelmezésügyi miniszterek személyében.” Mezey Barna (szerk.): Magyar Alkotmánytörténet. Osiris Kiadó, 1995. 310.

¹⁶ 51/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet a tárca nélküli miniszterek feladatairól.

¹⁷ 1990. évi XXXIII. törvény az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról.

¹⁸ A tárca nélküli miniszterek feladatairól szóló 51/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet 1. §. d–e. pont; 2. §. a–b. pont.

¹⁹ Az államtitkárok jogállásának átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi XXXIII. törvény 5. §-a.

²⁰ A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 2/1990. (VII. 5.) Korm. rendelet.

²¹ Szilvásy György: A Miniszterelnöki Hivatal négy éve. In: Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László (szerk.): Magyarország politikai évkönyve 1994. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 458.

²² Szilvásy György: uo. 460.

²³ 1001/1990. (VII. 5.) Korm. határozat a kormány kabinetjeiről.

²⁴ A kormány ügyrendjéről szóló 1025/1991. (VI. 15.) Korm. határozat 39. pontja.

²⁵ A kormány ügyrendjének módosításáról szóló 1050/1993. (VII. 1.) Korm. határozat 12. pontja.

²⁶ Szilvásy György: Uo. 462.

²⁷ Voks ’94. HVG Különszám. 1994. április 10.

²⁸ Szilvásy Gyögy: Uo. 461.

²⁹ Szakolczai Árpád: A jobb- és baloldalon túl. Politikatudományi Szemle, 1994. 3. sz. 186. (26. számú jegyzet)

³⁰ Voks ’94. Uo. 7.

³¹ Indokolás az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. törvényerejű rendelet módosításáról szóló 1990. évi LI. törvényhez. Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, 1990. 126.

³² Voks’94. Uo. 7.

³³ Wiener György: Politika és önkormányzat a rendszerváltás időszakában. In: Wiener György, 1996. 117–118.

³⁴ Indokolás az Alkotmánybíróság 48/1991. (IX. 26.) AB határozatához. Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, 1991. 1537.

³⁵ A honvédelemről szóló 1993. évi CX. törvény. 9. §. (1) bekezdés; 11. §. (1)–(2) bekezdés.

³⁶ Kihívások és válaszok. Magyar Szocialista Párt Választási program. Szakmai fejezetek. 1994–1998. 228–230.

³⁷ Révész Béla: Közjogi elemek a Magyarországi pártok programjaiban. Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány, 1994. október, 27.

³⁸ Révész Béla: Uo. 24–25.

³⁹ A Magyar Szocialista Párt és a Szabaddemokraták Szövetsége között létrejött koalíciós megállapodás. 1. rész II/1. pont. Melléklet a koalíciós szerződésről. Magyar Hírlap, 1990. június 27. 1.

⁴⁰ Koalíciós megállapodás 1. rész III/2. pont. Uo.

⁴¹ Koalíciós megállapodás 1. rész III/2. pont. Uo.

⁴² Koalíciós megállapodás 2. rész. Uo. 2.; 1994. évi LVI. törvény a Magyar Köztársaság Minisztériumainak felsorolásáról szóló 1990. évi XXX. törvény módosításáról; 108/1994. (VII. 21.) Korm. rendelet dr. Katona Béla tárca nélküli miniszter feladatairól; 109/1994. (VII. 21.) Korm. rendelet a Kormány megalakulásával összefüggő egyes hatásköri rendelkezések módosításáról.

⁴³ 1069/1994. (VII. 29.) Korm. határozat a Kormány kabinetjeiről. A politikai államtitkári értekezlet intézményét formálisan a kormány ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat szüntette meg.

⁴⁴ A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 125/1994. (IX. 15.) Korm. rendelet 12. §. (1) bekezdés.