Aki a szociálpolitika berkeiben nemigen járatos, annak bizony 1993-ban meglehetősen kevés az esélye, hogy eligazodjék az intézmények, törvények, rendeletek és új szabályok sűrűjében, a téma nyilvános vitáiban meg a (látszólag) értéksemleges szakkifejezések, a politológiai szakzsargon útvesztőjében, nem is szólva a szociálpolitika részterületeivel foglalkozó tanulmányok sokaságáról.
És mégis, a magyar szociálpolitikára vonatkozó minden komoly elemzés szándékosan vagy véletlenül, kimondottan, kimondatlanul vagy elhatárolódva – legyen szó szimptómákról vagy struktúrákról – manapság, a szociálpolitikai „rendszerváltás" kiteljesedése idején három kérdésben biztosan állást foglal.
Először is gyakorlatilag minden cikk, interjú és előadás véleményt mond a szociál- vagy pontosabban társadalompolitika régi, államszocialista rendszeréről, no meg annak kudarcáról. Másodszor, értékeléseket, kijelentéseket tartalmaz a tekintetben, hogy mit is jelenthet a szociálpolitika a (mai magyarországi) kapitalizmus, ill. piacgazdaság körülményei között, melyek a hajtóerői, és egyáltalán milyen a jellege. Harmadjára, a szociálpolitikai közvéleményt természetesen szüntelenül foglalkoztatják a mai szociálpolitika felváltásának vagy reformjának lehetőségei, illetve követelményei.
E három kérdés megközelítésével kapcsolatban először is vizsgáljuk meg, hogy melyek a 20. századi ipari társadalmakban szokásos szociálpolitika általános megjelenési formái, mégpedig függetlenül attól, vajon adott esetben „államszocialista" vagy kapitalista-piacgazdasági államalakulatokról van-e szó. A modern szociálpolitika mindenütt arra szolgál, hogy – különböző formákban és mértékben – rendszeres segítséget nyújtson mindazoknak, akik egy bérmunkára alapozott társadalomban nem képesek saját kezük munkájával biztosítani megélhetésüket: terhes anyáknak, egyedülálló kisgyermekes szülőknek, betegeknek, időseknek, tanulóknak, munkanélkülieknek. Ezzel természetesen még semmit sem mondtunk arról, hogy melyek azok a hajtóerők és indítékok, azok a szervező struktúrák, amelyek e nagyonis változatos támogatási formák mögött meghúzódnak; még kevésbé szóltunk ezek fejlődési lehetőségeiről és feltételeiről. Az „államszocialista" és a tőkés-piacgazdasági szociálpolitika összevetésével ugyanis itt már végére is értünk a közös vonások felsorolásának.
A piacgazdaság a bérmunkára kényszerítés meg a belőle való kirekesztés feladatát egyaránt a gazdasági viszonyok „láthatatlan" kezére bízza, így hát a szociálpolitikai támogatásokat is csak olyan formákban nyújtja, amelyek a viszonyok eme „láthatatlan kényszerét" alapjában érintetlenül hagyják. Következésképpen nem is biztosítja a munkaképes lakosság alapvető szükségleteit a munkához való jog és a munkavégzési kötelezettség eszközeivel. A gazdaságnak alárendelt társadalombiztosítási rendszer ezért nem engedheti meg magának azt a kockázatot, hogy mindenki számára eleve szociális biztonságot garantáljon. Ezzel ugyanis recessziós időszakok vagy hosszú társadalomgazdasági irányváltozások idején – feneketlen hordóvá válna. A „szociális háló" ezért nagyrészt oly módon szövődik, hogy a kiadási oldal mindenkor – vagy „automatikusan", vagy politikai beavatkozások révén – rugalmasan alkalmazkodhassak a bevételi oldal ingadozásaihoz.
A munkanélküli-segély és a nyugdíjbiztosítás területén például a támogatás mértéke és időtartama egyrészt függ a legutolsó bértől, a munkaviszonyban töltött időtől és a parlament által a mindenkori gazdasági helyzetnek megfelelően hozott törvénymódosításoktól; az esetleges államháztartási hozzájárulások mértékét általában szigorúan korlátozzák. A betegbiztosítást közvetlenül vagy – hozzátartozóknál, vagy az ún. (például tanulmányi) „pótlékok" esetében közvetve a munkaviszonytól, illetve a munkaerőpiactól teszik függővé. Mindez végül is azt jelenti, hogy a piacgazdaság körülményei között a jóléti állam a nemzetgazdasági (tehát nem individuális) szinten jelentkező ciklikus vagy strukturális gazdasági kirekesztő folyamatokra nem a szolgáltatások kiterjesztésével, hanem éppen ezek redukálásával tud és szokott is reagálni. A kapitalista szociálpolitika lényege tehát nem az „ellátás", a megélhetési alapok biztosítása mindenki számára, hanem – legjobb esetben is – csak a (piac-) gazdasági ingadozások államilag közvetített kiegyenlítése, mégpedig anélkül, hogy ugyanez az állam eközben közvetlenül korlátozni akarná a vállalatok mozgási és cselekvési szabadságát, beavatkoznék a termelési és felhalmozási folyamatokba. Másképp szólva: miután a jóléti állam évtizedekig tartó gyarapodása véget ért, a Nyugatnak az 1970-es években kezdődött világgazdasági recesszió időszakában megint „meg kellett tanulnia", hogy az állami szociálpolitika nem ellensúlyozza a gazdasági válságot, hanem inkább csak alkalmazkodik hozzá. Pontosabban: bármely történelmi alakulatban és rendszerformákban jelenjék is meg, a kapitalista szociálpolitika minden változatában nyilvánosan tetten érhető egy közös vonás, nevezetesen, hogy számára maguk az emberek – a munkanélküliek, a szegények, a betegek – lényegében mit sem számítanak."1
A klasszikus „államszocializmusban", vagyis például Magyarországon a 70-es évek végéig – a fentiekkel ellentétben – az államilag szavatolt és szükség esetén kikényszerített munkaviszony volt a szociálpolitikai integrációs minta kiinduló és központi momentuma minden munkaképes polgár esetében. Éppen a „munkához való jog", illetve a munkavégzésre kötelezettség ezen általános eszméjére alapozva tűnt lehetségesnek, hogy – ellentétben a piacgazdasággal – itt a szociálpolitikának a központilag vezérelt újraelosztási mechanizmusok révén ne kelljen rendszeresen igazodnia a gazdaság, ill. a foglalkoztatottság (nagyjából megszüntetett) ingadozásaihoz.
Az „államszocializmusban" egy sor szociálpolitikai szolgáltatást ezért aztán közvetlenül át is vállaltak a vállalatok. Az egészségügyi ellátás – lett légyen bármennyire is korrumpált és rosszul szervezett – állampolgári jog volt, a munkanélküliséggel szemben nem volt szükség szociálpolitikai óvintézkedésekre; számos alapszükséglet kielégítését állami árszabályozás és ártámogatás garantálta: „A hetvenes években nem úgy volt, hogy pénzünk lett volna, hanem mintha minden csaknem ingyen lett volna." Függetlenül az „államszocializmus" jellegéről folytatott vitáktól és az ország reális szociális és gazdasági helyzetétől, a szociálpolitikának tehát volt itt egy meghatározó eleme, amely alapvetően megkülönbözteti a nyugati típusú szociálpolitikától. Arra kötelezte el magát, hogy – az államilag vezérelt, „utolérési" stratégiát folytató tervgazdaság kényszereihez és lehetőségeihez képest – mindenki számára biztosítsa a megélhetést és az alapellátást.
Így aztán félrevezető és ideologikusan torzult alapállás az a manapság divatba jött kutatási stratégia, amikor is az egykori „államszocialista" szociálpolitika egyes elemeit a neopozitivizmus borotvájával összefüggésrendszerükből kimetszve a nyugati típusú szociálpolitika sarkított fényében vizsgálják; például amikor a régi rendszer politikailag motivált rendőri intézkedéseiből azok ellen, akik nem engedelmeskedtek az általános munkavégzési kötelezettségnek (emlékezzünk csak a „közveszélyes munkakerülő" hírhedt fogalmára), minden további nélkül arra következtetnek, hogy itt a „valódi" szociálpolitika hiánya mutatkozik meg; vagy amikor kidomborítják, hogy az „államszocialista" szociálpolitika (is) munkaviszonyfüggő, de egyidejűleg a munkaviszonynak a sajátos, a nyugatitól eltérő funkcióját e szociálpolitikában elmulasztják felderíteni.
A nyugati és az egykori keleti szociálpolitikai rendszer logikájának imént vázolt összehasonlítása ellenben lehetővé teszi, hogy ilyen és hasonló tényeket helyesen értelmezhessünk, és ebből kiindulva nem kevésbé megalapozottan vázolhassuk fel a magyar szociálpolitikai „rendszerváltás" periodizációját, három történelmi szakaszra tagolva ezt a folyamatot.
Először is ez a szociálpolitikai „rendszerváltás" nem az 1989-es fordulattal vette kezdetét Magyarországon. A piacgazdasági viszonyok előretörése és a nemzetgazdasági játéktér beszűkülése már 1978-tól egyre erőteljesebben arra ösztönzött, hogy legalább az intézményi alapok megteremtődjenek a nyugati, piacgazdaságra orientált szociálpolitikai sémára való átváltáshoz. Már 1984-85-ben – hivatalos kormányzati megbízás alapján készült tanulmányok folyományaként – olyan ajánlatok kerültek a kormány elé, miszerint önálló szociális minisztérium létrehozására lenne szükség. 1987-ben e tekintetben az intézmények frontján végleg megindult a mozgás, a társadalombiztosítás egy évvel később kivált az államháztartás kereteiből, a biztosítási elv bevezetését egyre igézőbb hangon szorgalmazták. Egyidejűleg (csaknem) nyíltan lemondtak a teljes foglalkoztatottság garantálásának politikájáról, és olyan formulák örve alatt, mint például az „újrakezdési segély" meg a „meghosszabbított várakozási idő", megjelentek a munkanélküli-segély előképei. Hamarosan konszenzus jött létre abban a tekintetben is, hogy elkülönült betegbiztosítási rendszernek kell létrejönnie. És a sort még folytathatnánk. Legalábbis a szakemberek számára világossá vált, hogy a munkanélküliség bevezetése – illetve a munkakényszer átengedése „csupán" a „láthatatlan" gazdasági erők játékának – az egyes területeken állampolgári jogon működő szociális ellátási rendszert (a recesszió által kiváltott általános finanszírozási problémáktól függetlenül is) egy idő múlva elkerülhetetlenül felügyelet nélküli „önkiszolgáló bolttá" alakítja át.
Másodszor, 1989-ben a régi elit mégsem volt abban a helyzetben – és szándékában sem állt -, hogy az intézményi előfeltételek megteremtésén és az alapvető ideológiai hozzáállás átalakításán túl is hozzányúljon az „államszocialista" szociálpolitika lényegéhez. Az államhatalom ez idő tájt – hatalmát mentendő – a társadalom irányításának nem egy ágából már visszavonult, átengedve a terepet a piacnak. Ennek egyik legközismertebb példája a „második gazdaság", amely politikai szempontból azt a paradoxont testesítette meg, hogy az uralmon lévők a társadalom bizonyos szféráinak ellenőrzését és befolyásolását feladva (és ezáltal az elvárt életszínvonalat biztosítva) kívánták elérni a rendszer elfogadtatását és hatalmi monopóliumok fenntartását. Az alapszükségletek kielégítésének elvével való radikális, nyílt szakítás a szociálpolitikában viszont nem biztosíthatott volna effajta halasztó jellegű megoldást. Egy ilyen lépés ugyanis piaci vagy demokratikus kiegyenlítő mechanizmusok nélkül csak tovább csökkentette volna az „államszocializmus" teljesítményét, és így csak felgyorsította volna a rendszer legitimitásának apadását a lakosság körében. Ezért egy ilyen lépés a pluralizmus formális bevezetése előtt bármely politikai szinten az ott helyet foglaló hatalomstratégák szemében haszontalannak tűnt.
A formális rendszerváltást követően azután három egész év kellett ahhoz, hogy a munkanélküli-biztosítás bevezetésével, az egészségügy biztosítási elvű átszervezésével, továbbá a társadalombiztosítás, illetve a nyugdíjrendszer komplex átalakításával, végül pedig a „szociális törvény" megalkotásával törvényhozási-intézményi szinten rögzítsék a piacgazdasági tipusú szociálpolitikához vezető híd pilléreit.
Harmadszor, nemcsak az 1989 óta végbement szociálpolitikai események és fejlemények e kronologikus elemzéséből, hanem a fent jellemzett piacgazdasági típusú szociálpolitika kényszeréből is arra a valószínű következtetésre kell jutnunk, hogy a kapitalista szociálpolitika magyar változata a belátható időben még csíráiban sem vezethet olyan megoldáshoz, amelyben mindenki számára biztosítva lesz az alapellátás. A mély gazdasági válság ugyanis folytatódik, márpedig a gazdasági válság a piacgazdasági típusú szociálpolitikában kirekesztést jelent. És Magyarországra – még ha bizonyos makroökonómiai jellemzőit netán rendbehozza is egy esetleges neoliberális konszolidáció – továbbra is alapvetően jellemző marad a széles néptömegek társadalmi kirekesztettsége, vagyis a tömeges munkanélküliség, a nyugat-európaitól messze elmaradó reálbérek, meg az egy főre jutó GDP-hányadban mutatkozó hasonló mértékű leszakadás. És ezen még az sem változtat, ha létrejön egy, a gazdagság felhőrégióiban lubickoló vékony, izolált legfelsőbb társadalmi réteg. Minthogy az effajta gazdasági mutatók alacsony fejlettségi szintre és periferizálódott nemzetgazdaságra utalnak, a szociálpolitika szempontjából ez csak megerősíti, hogy egy nyugati típusú, széles rétegekre kiterjedő, relatív egyenlőséget biztosító jóléti állam aligha állhat a küszöbön. Sőt, ezzel éppen ellentétes folyamat játszódik le. Nemcsak a strukturális átalakulás tekintetében, de a mindennapi jelenségek szintjén is az államszocialista állapotokhoz képest drasztikus hanyatlás figyelhető meg, ami hosszabb távra is előrelátható fejlemény.
Az egészségügyben például ez a tendencia nemcsak magában a biztosításelvben érhető tetten, hanem a tömegellátást nyújtó gondozói és intézményi hálózat financiális kiéheztetésében is, nemkülönben a gyógyszerár-politikában. Más példa: a munkanélküliség kezelésében a nyugati kritériumoknak megfelelő „mintaszerű" munkanélküli-biztosítási rendszerek meg az aktív „foglalkoztatáspolitika" teljeskörű bevezetését korlátozó újraszabályozások követték, takarékossági intézkedések és, a tartalékok kimerítése – mindez a piacgazdasági szociálpolitikának a munkapiac és a költségvetés realitásaihoz való alkalmazása jegyében.
Csehák Judit, aki a 80-as évek második felében meghatározó politikai irányítója volt minden szociális jellegű intézkedésnek, s aki – minden piacgazdaság-pártisága ellenére – már csak az akkori politikai pozíciója miatt sem vert gyökeret a vadliberálisok táborában, emígy foglalta össze 1992 elején a szociálpolitikai fordulat lépéseit: „Mégis úgy gondolom, hogy ami változást elkezdtünk az egészségügyben, a szociálpolitikában, az előkészítette a rendszerváltozást. Az én csalódásomnak… az az oka, hogy … nem vagyunk képesek egy újat megcsinálni."2 Az államszocialista szociálpolitika (inkább társadalompolitika) nemcsak azokon a szervezeti hiányosságokon bukott meg, amelyeket a liberálisok és a „nemzetiek" imamalomszerűen felhánytorgattak (és a baloldaliaknak eszük ágában sem volt tagadni), mint a korrupció, az alacsony hatékonyság, az „öntözőkanna-elv" stb. jelenségei. Inkább az volt a kudarc oka, hogy az államszocializmus szociálpolitikája ténylegesen összeegyeztethetetlennek bizonyult a piacgazdaság elveivel.
A választóvonal egyfelől ez utóbbi érv, másfelől pedig a szociálpolitikával kapcsolatban „szakmai tárgyilagossággal" újból és újból kimutatott biztosítási, egyensúlyi és hatékonysági kategóriák ráolvasásszerű emlegetése között húzódik, s már ahogy ez lenni szokott, most is egy egyszerű igazságra redukálható: az 1989 utáni szociálpolitika és az e tárgykörben folytatott tudományos viták túlnyomó része a szociálpolitika struktúráinak, formáinak és kiterjesztési határainak a kapitalista világpiac alapelveihez való igazítását megkérdőjelezhetetlenül evidens feladatnak, mi több, gyakran – kimondatlanul – egyszerre útnak és célnak is tekinti. A jelen bevezető cikkben követett megközelítés ellenben azt tekinti kiindulópontnak, hogy az egzisztenciális biztonság minden egyes ember szükséglete.
Az Eszmélet éppen ezért nem térhet ki az elől, hogy a szociálpolitika vonatkozásában tényként vegye tudomásul a piacgazdaság magyarországi megjelenését, és hogy feltegye a kérdést: vajon egy olyan szociálpolitikának, amelynek számára az emberek „mit sem számítanak", mégis miféle esélyei lehetnek arra, hogy minél kevesebbek – és lehetőleg ne a legszegényebbek – kirekesztéséhez vezessen, és hogy emberhez méltó gondoskodási formákat hívjon életre. A szociálpolitika terén ezek a piacgazdasági rendszeren túlmutató követelések ma ott kezdődnek, ahol – gazdasági és politikai mozgásterének realisztikus számbavétele mellett – a szociálpolitikai szférát mégiscsak a „létbiztonságot mindenkinek" gondolat mentén akarják átalakítani.
Jegyzetek
1 Ernst Köhler, Arme und Irre. Die liberale Fürsorgepolitik des Bürgertums. Berlin, 1977.
2 Népszabadság, 1992. jan. 4., 15. o.
A hatékony jólét – interjú Ian Gough-val
Ön nemrég könyvet írt Az emberi szükségletek elmélete címmel Len Doyal nevű kollégájával. (A könyvet nemrég Isaac Deutscher díjjal tüntették ki. A szerk.) Ebben amellett érveltek, hogy az emberi szükségletekről való megegyezés szükséges feltétele a szociálpolitika elveiről kialakítandó konszenzusnak. De meghatározhatók-e abszolút értelemben az emberi szükségletek, és szolgálhat-e ez a szociálpolitika alapjául?
Egyik célunk a könyv megírásával az volt, hogy ne csak filozófiai kérdésekhez szóljunk hozzá, hanem a szociális politika és stratégia kérdéseihez is. Amellett érvelünk, hogy az emberi szükségletek léteznek, s mint ilyenek univerzálisak, abszolútak és objektívek. Minden emberre és minden időben vonatkoznak. Ezt kijelentve vitázni kívánunk az emberi szükségletek relativista felfogásaival, melyek oly népszerűek lettek manapság. Az emberek vagy egészében elutasítják a szükséglet fogalmát, vagy azt mondják, hogy a szükségletek csoport-specifikusak, vagyis bizonyos csoportok meghatározhatják saját szükségleteiket, de nem létezik közös mérce.
Mi azt mondjuk, hogy a szükségletek az emberi cselekvés univerzális előfeltételei, vagy még pontosabban, a társadalmi csoportban való effektív részvétel, vagy ennél is pontosabban, a társadalmi csoportban való kritikus részvétel feltételei. Ebből az alapvető célból szármáztatjuk a fizikai egészség és az autonómia alapvető szükségleteit. Ezekből származtatunk néhány köztes szükségletet, amelyek szerintünk megint csak az emberek minden csoportjára vonatkoznak. De miközben ezt tesszük, nem gondoljuk, hogy a szükségletkielégítők is objektíve előírhatók, mondjuk, szakértők egy csoportja által. Élesen megkülönböztetjük a szükségletkielégítőket, amelyek relatívak, és a szükségleteket, amelyek nem azok. így amikor a szükségletkielégítők meghatározásáról van szó, egy sor újabb kérdés vetődik fel.
Ez a megkülönböztetés a történetietlenség vádjának elkerülését szolgálja? Hiszen az könnyen felhozható az abszolút vagy univerzális szükségletek hallatán.
Igen, pontosan így van. Ismereteink a szükségletekről, azok mibenlétéről az idővel változnak, jellemzően bővülnek időről időre. A klasszikus példa a cukorbetegé, akinek inzulinra van szüksége, de ezt ő nem tudhatja, különösen ha az inzulin felfedezése előtt élt. Mindazonáltal szüksége van az inzulinra, mert anélkül társadalmi részvételében komoly hátrányokat szenved. De általában azt mondhatjuk, hogy a szükségletkielégítők történelmileg specifikusak, és más szükségletkielégítők egész sorától függenek, beleértve kiegészítő és helyettesítő elemeket. Hogy jobban megértsük a szükségletkielégítőket, nemcsak a tételes tudás birtoklására van szükség, hanem a konkrét szituációban érintett emberek gyakorlatban megalapozott tudására is. Ezért meg kell próbálkozni összehozni a kettőt, hogy meghatározhassuk a szükségletkielégítőket. De a tapasztalati tudás nem helyettesítheti a tételes tudást a szükségletek mibenlétét illetően.
Jelenti-e az abszolút emberi szükségletek létezése egyúttal a szociális jogok létezését is?
Igen, emellett érvelünk. Azt állítjuk, hogy a jogok logikusan követik a szükségletek létezését és a kötelességek támasztását. Minden társadalmi csoport támaszt kötelességeket tagjaival szemben, és elvárja, hogy azok a tőlük telhető legjobbat megtegyék. S mivel az emberi szükségleteket úgy definiáltuk, mint a csoportbeli cselekvés előfeltételeit, ezért az alapvető szükségleteket ki kell elégíteni annak érdekében, hogy az emberek teljesítsék kötelességeiket. Vagyis logikailag konzisztens azt mondani, hogy az emberi szükségletek létezése szociális jogokat eredményez. De mi azt is állítjuk, hogy ezek a szükségletek optimális (és nemcsak minimális) kielégítéséhez való jogot jelentik. Mert ha azt várjuk az emberektől, hogy a tőlük telhető legjobbat nyújtsák, bármi is tekintendő a legjobbnak egy bizonyos csoportban, akkor mindannyiuknak rendelkezniük kell az eszközökkel is, hogy a legjobbat nyújthassák, ami optimális szükséglet kielégítést feltételez.
Itt még tisztázni szeretném a következőt. Nem könnyű az egészséghez és az autonómiához való alapvető jogról beszelni. Ezek eredmények, amelyek számos tényező függvényei, vagyis a jó egészséghez való jog nem garantálható a jó egészséghez való jog operacionalizálása útján. Beszélhetünk a köztes szükségletekhez való jogokról, például a megfelelő szintű táplálkozáshoz, tisztességes lakáshoz, egészségvédelemhez, oktatáshoz, gyermekvédelemhez, fizikai biztonsághoz és hasonlókhoz való jogokról. De ez sem jelenti azt, hogy ne adódnának további kérdések arról, hogyan operacionalizálhatók ezek a jogok. Erről nagy vita folyik.
Ön a jogokat és kötelességeket csoportokban értelmezi. Mit ért csoport alatt a társadalmak jelenlegi szintjén? A nemzetállamot?
Ma a társadalmi élet uralkodó kerete a nemzetállam, többek közt azért, mert ez a legfontosabb csoport, amelynek szintjén az emberek kötelességei megfogalmazódnak. Ideálisan az egész világ, a földkerekség lenne az a csoport, amelyben a jogok és kötelességek megfogalmazódnak, hiszen ha a szükségletek univerzálisak, nem állhatnak meg a nemzeti határoknál. De igazából roppant nehéz formába önteni a globális jogokat a mai világban.
Nem okoz problémát, hogy a különböző' államok, mondjuk az Egyesült Királyság, Argentína és Bangladesh, egészen különböző képességekkel rendelkeznek a szociális jogok garantálására?
Még abban sem vagyok biztos, hogy ez így van. Ha megnézi az Egyesült Nemzetek Nyilatkozatát az emberi jogokról, az magában foglalja a biztonsághoz, az egészségvédelemhez és egyebekhez való jogokat, amelyek az egész világra vonatkoznak. Az emberi jogok nyilatkozata hasonló kellene hogy legyen minden országban, és valószínűleg lehetne is. A kérdés ezután az, hogy bizonyos társadalmi rendszerekben milyen konkrét jogok fogalmazhatók meg az egyes szükségletkielégítőkhöz. Először a bőség és szűkösség különböző szintjei miatt, másodszor pedig amiatt, mert különböző döntések születnek arról, melyek azok a szükségletkielégítők, amelyekhez jogok kapcsolhatók. Harmadszor pedig azért, mert e jogokat különbözőképpen lehet operacionalizálni. Jóléti jogokat a legkülönbözőbb módokon lehet érvényesíteni.
Az Egyesült Nemzetek ezeket a jogokat évtizedekkel ezelőtt deklarálta, de azóta nem sok fejlődést tapasztaltunk. Úgy tűnik, hogy a modern társadalom működési mechanizmusa a szükséglet kielégítést alárendeli más, „felsórendűbb" szempontoknak, leginkább a gazdasági „hatékonyságnak" és növekedésnek. A polgári és politikai jogok többé-kevésbé elfogadottak, a szociális jogok viszont a pénzügyi helyzet függvényei.
Ez egy nagyon fontos pont, amit Rawls igazságosságelméletének tárgyalásával próbálunk megközelíteni. Az optimumot úgy határozzuk meg, mint ami a jelenleg elérhető legjobb gyakorlat, vagy amely a közeli jövőben egy megvalósítható társadalomban elérhető, vagyis az optimumnak mindenfajta utópisztikus értelmezését elutasítjuk. A létező társadalom alapvető paramétereit kell számításba venni. A szükségletpolitika, amely papíron a szükséglet kielégítés javítását szolgálja, alááshatja a gazdaságot, olyannyira, hogy a legrosszabb anyagi helyzetben lévők (hogy Rawls kifejezését használjuk) reálpozíciója romlik. Ha ezt tapasztaljuk, akkor az nem tekinthető kívánatos politikának. Úgy gondolom, Rawls lehetőséget nyújt arra, hogy összeegyeztessük az emberi szükségleteket a megvalósíthatósági szempontokkal.
Változtat-e ez azon, hogy a jelenlegi kapitalizmusban az uralkodó paradigma többnyire fölöslegesnek, pazarlónak tekinti a szociális kiadásokat.
Nos, a nyugati kapitalista országokban a szociálpolitikára és juttatásokra fordított állami kiadások átlagosan a GNP (bruttó nemzeti termék) 20-25 százalékát teszik ki. Ezért meg kell magyarázni, miért nyugszanak bele ebbe a „pazarlásba". Azt hiszem, azért, mert a szociális költekezés nem egyszerűen egyfajta veszteség, hanem produktív kiadás. Kimutatható, hogy azok az országok, amelyek a legtöbbet tették az emberi szükségletek kielégítéséért, sikeres jóléti kapitalista országok.
De ha ma megnézzük ezeket az országokat, kivétel nélkül azt látjuk, hogy ha növelni kívánják versenyképességüket, akkor automatikusan a béreket és a szociális kiadásokat csökkentik, vagyis mindazt, ami a munkával és az emberi erőforrásokkal kapcsolatos.
Ez lehet, hogy így van, de az az értelmezés, hogy a jóléti államot a legtöbb tőkés országban alapvetően visszafejlesztették volna, nem állja meg a helyét. Azt hiszem, Nagy-Britannia itt kivételt képez. Nem vagyok biztos benne, hogy alapvető konfliktus áll fenn a tőkés felhalmozás és a szükséglet kielégítés között. E konfliktus fennáll a szabályozatlan kapitalizmus esetében, amely szinte minden tekintetben rossz a szükséglet kielégítés szempontjából. De a társadalmilag szabályozott kapitalizmus, azt hiszem, találhat utakat a szükséglet kielégítés és a tőke versenyképessége egyidejű védelmére. Sohasem voltam meggyőződve egy ilyen alapvető „trade-off'-ról, mivel a tőkén belül is különböző stratégiák vannak, s ezek némelyike jobban összehangolható az emberi jóléttel, mint a többi.
Visszatérve a szükségletekről írott könyvünkre. Ez abból a meglátásból eredt, hogy a szocializmus utat vesztett, és nincsenek már világos céljai. Azt szorgalmazzuk, hogy az emberi szükségletek kielégítése lehet ez az alapvető cél. Persze e cél lefordítása politikai stratégiává egy sor újabb kérdést felvet, amelyekkel könyvünk nem foglalkozhatott.
Hogyan írhatók le a jóléti kiadások produktív jellemzői?
Vissza kell nyúlnunk az 50-es és 60-as évekhez, amikor közhely volt, hogy a kapitalizmus és a jóléti állam összeegyeztethető. Az oktatást és az egészségvédelmet az emberi tőkébe való beruházásnak tekintették, és a jóléti költekezésen keresztül érvényesülő keynesiánus keresletszabályozásnak szintén voltak produktív mellékhatásai. A 70-es évek végén és a 80-as években uralkodó felfogásban e viszony értékelése az ellentétes irányba lendült. Kifejlődött az „összeegyeztethetetlenségi paradigma", miszerint a jóléti állam teher volt a gazdaságon, mert a beruházások kiszorításához vezetett, a munkaerőpiacon való megjelenés ellen ösztönzött, és csökkentette a hatékonyságot a munkahelyeken. Úgy látom, hogy nyugaton most ismét egy visszalendülés tanúi vagyunk. Ez a Major-kormány egyes intézkedéseiből is látható, ha összevetjük a Thatcher-kormánnyal. Szóval, ez a feszültség mindig létezett. Elméleti érvek találhatók mindkét oldalon. Friedman és a neoliberálisok ellen mindig felhozható Polányi, Myrdal vagy Keynes. S mivel elméletileg létezik az egyensúly, a kérdés inkább empirikus.
És mit mutatnak az empirikus munkák?
Egy másik könyvben, Alfred Pfallerral és Göran Therbornnal közösen végeztünk empirikus elemzést e kérdésekről. Megnéztük a versenyképesség különböző mércéit, úgymint exportrészesedés, a termelékenység növekedési üteme és mások, és ezeket összevetettük a „jóléti államiság" különböző mércéivel. Számos korrelációs vizsgálatot végeztünk a 70-es és a 80-as években az OECD-országokból, és végül nem találtunk semmiféle szignifikáns kapcsolatot. Volt néhány negatív kapcsolat a 80-as évekre, vagyis a jobb jóléti állammal rendelkező országok egy kicsivel gyengébb versenyképességet mutattak. De e kapcsolatok egyike sem volt jelentős. Tehát a legjobb következtetés az, hogy nincs szignifikáns viszony egyik vagy másik irányban. És ezt alátámasztják más hasonló makroökonómiai tanulmányok is. A bizonyítékok azt mutatják, hogy makroszinten mind az összetartozási, mind az összeegyeztethetetlenségi elméletek hibásak. Vagy nem létezik (ill. elhanyagolható) a kapcsolat a tőkés fejlődés és a jóléti állam között, vagy mindkét tényező működik, csak hatástalanítják egymást. Ennek tisztázásához több mikroszintű kutatásra van szükség.
Például milyen kérdésekről?
Érdekes kutatások folynak például a szakképzési politikák gazdasági teljesítményre gyakorolt hatásairól. Az egyik ilyen kutatás során kiderült, hogy a brit szakképzés és oktatás alacsony színvonala sújtja bizonyos iparágak versenyeképességét. A brit munkások kevésbé képesek alkalmazni az élenjáró technikát, mint versenytársaik, s ha használják, sokkal könnyebben elrontják, és ilyenkor meg nem tudják megjavítani. Ez tipikus példája annak, amikor több jóléti kiadás kifejezetten produktív lenne. De vannak ellenpéldák is. Néhány évvel ezelőtt Péter Saunders egy figyelemre méltó OECD-ta-nulmányban kimutatta, hogy a nagyarányú állami hitelfelvétel hátrányosan befolyásolja a kamat- és befektetési feltételeket.
Az lehet, de a deficit nem feltétlenül jelent szociális kiadásokat, hanem lehet katonai vagy más egyéb is.
Ez igaz. De az is kimutatható, hogy az adók és a juttatások bizonyos fajtái a munkaerőpiacon való megjelenés ellen hatnak, s ezért károsak. Vagyis a feladat olyan politikák kidolgozása, amelyek minimalizálják a hátrányos hatásokat és ösztönzik a pozitívakat. De ezen túl, mindenképpen megmarad egy nagy terület, ahol semmiféle gazdasági megtérüléssel nem számolhatunk, mint például az öregek és nyugdíjasok gondozása. De ezt így kell elfogadni.
Ha nincs tiszta korreláció a versenyképesség és a jóléti kiadások között, akkor mi volt a valós tartalma a jóléti állam ellen a gazdasági hatékonyság nevében végrehajtott új jobboldali támadásnak a 80-as években? Egyszerűen csak félreértették a létező gazdasági rendszert, vagy volt valami más a háttérben?
Itt csak a brit példáról tudok beszélni. Gazdasági volt-e, vagyis ebben az értelemben „racionális", vagy pedig inkább ideológiai és politikai? Azt hiszem, mind a kettő. A Thatcher-kormány 1979-ben került hatalomra, elszánva arra, hogy megállítja Nagy-Britannia és a brit gazdaság régóta tartó hanyatlását. Egyértelműen úgy tekintettek politikájukra, mint amely racionális választ ad arra a zavaros helyzetre, amelybe a brit gazdaság jutott. Bizonyos intézkedéseiket ennek fényében kell értékelni. Másrészt viszont egyértelmű az ideológia szerepe, annak érdekében, hogy átrendezzék a brit politikai rendszert, különösképpen aláásva a korporatista konszenzust, amely a megelőző időszakban uralkodott. Megtámadták a brit társadalom azon intézményeit, amelyek a változásokat akadályozták, és kikényszerítettek egy olyan új politikai szövetséget, amely marginalizálta a Munkáspártot. Ez három tényező, de valószínűleg volt több is.
Na most hogy mennyire voltak összhangban a gazdasági célok a politikai és az ideológiai célokkal, az érdekes kérdés. Bizonyos intézkedéseik nem nélkülözték a tiszta gazdasági racionalitást, ha elfogadjuk a neoliberális gondolkodást. Például a szakszervezetek gyengítése, vagy a munkanélküli segély csökkentése. De a Thatcher-kormány más intézkedéseinek, mint például a fejadó vagy a vízszolgáltatás privatizációja, semmiféle gazdasági racionalitása nem volt. Andrew Gamble segít megérteni ezt, amikor „a szabad piac és az erős állam" kombinációjaként írja le a thatcherista új jobboldalt. Vagyis Thatcher egyszerre képviselte a neoliberális közgazdasági gondolkodást, és hangsúlyozta a konzervativizmust a tradicionális értékekkel és az állam tekintélyével. Egy ilyen kombináció nagy valószínűséggel generál olyan politikákat, amelyek nem szükségképpen kifizetődőek gazdasági szempontból.
Bonyolítja e képet az, hogy hasonló változások nemcsak az Egyesült Királyságban történtek, de például Franciaországban is. Ott az emberek szocialista vezetést választottak 1981-ben, de az rövid időn belül arra kényszerült, hogy megváltoztassa irányvonalát, és áttérjen a neoliberális politikára.
Ezzel nem értek egyet. Franciaországban a neoliberális retorika jelen volt, de a gyakorlatban igen csekély változások történtek. Öt országot érintő vizsgálatunkban megnéztük Franciaországot és Németországot is, és nem találtunk jelentős eltolódást a neoliberális gazdaságpolitika vagy szociálpolitika irányába. A szignifikáns elmozdulás a jóléti politika szempontjából a munkanélküliség folyamatos növekedésével történt. Vagyis megjelent egy teljesen új szociális probléma, amelynek kezeléséhez a jóléti rendszer nem volt elég fejlett. De ez bizonyos értelemben kívülről jött, és ez nem a jóléti állam elleni tudatos, radikális támadás következménye volt azokban az országokban. Ilyen támadással a fejlett kapitalista világban csak az angolszász országokban találkoztunk: Új-Zélandon, az Egyesült Királyságban, az Egyesült Államokban, és kisebb mértékben Ausztráliában és Kanadában.
Bizonyára nem a nyelv miatt volt ez.
Nem. Inkább a politikai és intézményi örökségre, mint például a hasonló jogrendszerre kell gondolni.
Nem elegendő-e a jóléti rendszer modelljének megváltozásához az, ha megjelenik a tömeges munkanélküliség (mondjuk 8 százalék a 2 százalék után)? Hiszen a munkahely és a rendszeres önálló jövedelem hiánya aláássa az autonómiát, amelyet az egyik alapvető szükségletnek tekintettünk. (Még akkor is, ha egy minimális jövedelem és egészségügyi ellátás a munkanélküliekre is kiterjed.)
Igen, a részvétel a jelentős társadalmi tevékenységek legalább egy részében valóban döntő alkotórésze az autonómiának, minden társadalmi csoportban. Az ipari társadalmakban ez magában foglalja a fizetett munka vállalásának lehetőségét. Ezért a „teljes foglalkoztatottság melletti jóléti állam" vége valóban alapvető változást jelentene a jóléti rendszerben.
De megint csak meg kell kérdőjeleznem, hogy ez univerzális trend-e? A tények azt mutatják, hogy az OECD-n belül három országcsoport tartotta alacsonyan a munkanélküliségi rátát, vagy érte el a foglalkoztatás gyors növekedését a gyorsan növekvő munkaerőkínálat ellenére, noha egészen különböző politikákkal. Először, olyan országok, mint Svájc vagy Ausztria, ezt a külföldi dolgozók kirekesztésével és a női munkavállalás korlátozásával tették. Másodszor, az Egyesült Államok is sikeresen teremtett új munkahelyeket a munkaerőpiac deregulálása által, bár ezek főképp rosszul fizetett és társadalombiztosítás nélküli állások voltak. Harmadszor pedig Svédország és Norvégia egészen a legutóbbi évekig folytatta híres aktív munkaerőpiaci politikáját. Japán valószínűleg kombinálja a három említett út elemeit. Ezzel egyáltalán nem azt mondom, hogy minden ilyen politika kívánatos. Az első láthatóan fajok és nemek szerint diszkriminál, a második pedig alacsony fizetéssel, szegénységgel és a gazdasági létbizonytalanság más formáival kapcsolja össze az új álláslehetőségeket. Az alapvető szükségletek kielégítése szempontjából csak a svéd modell tekinthető kívánatosnak. Vagyis ha a magas munkanélküliség a nyugati gazdaságok állandó jellemzőjévé válik, akkor egyetértek azzal, hogy a jóléti rendszer alapvető változáson ment keresztül. De ez sem egyformán történik a különböző országokban.
Lehet-e mindezek után a jóléti állam egyfajta új modelljének megjelenéséről beszélni?
Erről megint csak különböző nézetek élnek. Még Nagy-Britanniában is lehetséges volt azt mondani a 80-as évek közepéig, hogy a közpolitika nem változott sokat. Volt néhány kiadáscsökkentés, és néhány lényeges változás, mint például a szakszervezetek törvényi szabályozása. Támadás érte a helyi kormányzatokat, centralizálódott a hatalom. Megkezdődött a tanácsi lakások eladása. De még ha tovább lehetne is sorolni az akkori változásokat, nem mondanám, hogy ez egy új modellt eredményezett, hiszen a jóléti állam központi intézményeiben, a társadalombiztosításban, az egészségügyben, az oktatásban nem történt lényeges átalakulás. A 80-as évek végére azonban valóban megváltoztak a dolgok. A társadalombiztosítás áttért a maradékelvre („rezidualizálódott"), nagyobb hangsúly került a magánbiztosításra, az önkéntes támogatásra és a munkahelyi juttatásokra. Radikálisan átalakult az adórendszer, mely így sokkal kevésbé progresszív, így hát mérséklődött az újraelosztás, és nagyon gyorsan nőttek az egyenlőtlenségek, különösen a gazdag csoportok jövedelmei. Gyorsan nőtt a munkanélküliség, miközben a juttatások egyre inkább a munkahelyhez kötődtek. Az oktatásban érdekes fordulat ötvözte az erős állam és szabad gazdaság elveit: az alaptanterv szigorúbb központi ellenőrzését kombinálták a szülők nagyobb beleszólási lehetőségével és a piaci erők felszabadításával. Az új keretek nagyobb lehetőséget nyújtottak a sok pénzzel rendelkezőknek arra, hogy „kilépjenek" az alternatív és magánjellegű szolgáltatások szférájába…
Ha mindezek után összevetjük a 70-es évek végének brit társadalmát a 90-es évek elejének társadalmával, találunk-e minőségi különbséget?
Ó, igen. Azt hiszem, ezzel bárki egyetértene. A nyilvánvaló és domináns változás az egyenlőtlenségek és a szegénység növekedése, valamint egyes városok és régiók lepusztulása. És a kollektív éthosz hanyatlása. Megváltozott a helyi kormányzat is, mely most már sokkal inkább szerződéseket köt a szolgáltatások elvégeztetésére, mintsem elvállalná egyes körzetek kollektív irányítását. Az egyetemek különböző forrásokból próbálnak pénzhez jutni, és kereskedelmi vállalkozásokba kezdenek. Sokkal vállalkozóibb lett a társadalmi szektor. Mégis, ezek a jellemzők paradox módon kombinálódnak meglehetősen konzervatív attitűdökkel: hogy mást ne mondjak, itt a család példája.
Az Egyesült Államok elnökválasztási kampánya óta úgy tűnik, hogy felgyorsult az új jobboldali ideológia hanyatlása. A kampány hathatós kritikát gyakorolt a nemtörődöm gazdaságpolitika és a jólétellenes felfogás fölött. Jelenti-e ez azt. hogy a kapitalizmus egyszer s mindenkorra kifejlesztette jóléti struktúráit, és ezek az intézmények már nem mozdíthatók eV! Megnyirbálhatok egy évtized erejéig, de előbb vagy utóbb ismét megjelennek.
Igen is, meg nem is. Göran Therborn érvelt emellett néhány évvel ezelőtt. „A visszafordíthatatlan jóléti állam" című írásában. Részben a politikai választóközösségek miatt, amelyek a jóléti állam körül felépültek, részben pedig a funkciók miatt, amelyeket betölt. Azt hiszem, ez megállja a helyét, amennyiben a társadalmi élet állami szabályozásáról van szó. Ezt a funkciót minden tőkés állam betölti, egyik sem adhatja fel. De amit Esping-Andersen kimutat: e mögött az azonosság mögött a különböző jóléti államok igen különböző célokkal rendelkeznek. Például különböznek aszerint, hogy milyen mértékben garantálják a szociális állampolgári jogokat.
Ezek a jóléti célok megváltoztathatók. Vagyis az állam szerepe a társadalmi élet szabályozásában nem fordítható vissza, de azok a különös célok, amelyeket e szabályozás megvalósítani igyekszik, igenis változhatnak. Valóban, Nagy-Britanniában is sok korábbi cél a visszájára fordult. De nem így Németországban vagy Svédországban. Vagyis különbséget kell tenni az intézmények, és a mögöttük levő valóságos célok és törekvések között.
A Maastrichti Egyezmény baloldali ellenzéke éppen erről beszél. Hogy ez a szerződés a jóléti állam elleni támadást jelent, amennyiben összes prioritása monetáris jellegű, és az államadósság és deficit előírt csökkentése elkerülhetetlenül a jóléti kiadások megnyirbálásához vezet.
Én ezt az álláspontot ritkábban hallom mostanában. Éppen a legutóbbi időszak fejleménye volt, hogy a Munkáspárt és a baloldal felsorakozott az Európai Közösség gondolata mögé. Ez egy nagy horderejű, történelmi változás. Bár, amikor magához Maastrichthoz érünk, mutatkozik némi nézeteltérés. Sokan arra hivatkoznak, hogy az Egyesült Királyság kivonta magát a szociális fejezet alól. Ez nem Maastricht kritikája, hiszen a szociális fejezet nem vonatkozik Nagy-Britanniára. Én a másik fajta kritikát erősebbnek érzem: úgy mozdulni el a monetáris unió felé, hogy nem létezik erős fiskális erő, amely európai szinten tudná biztosítani az erőforrások újraelosztását, ártalmas lehet a periferikus területeknek, vagyis Nagy-Britannia jelentős részének is. Mindazonáltal az a véleményem, hogy a Maastrichthoz való csatlakozás abszolúte szükséges. Európa még mindig hasznos ellenerő és alternatív modell a Nagy-Britanniában továbbra is domináns neoliberális áramlathoz képest. És nagyon aggódnék Európáért, ha Maastricht kudarcot vallana, hiszen komoly visszaesést jelentene, és geopolitikai szempontból igen veszélyes lenne. Nagyon mérges voltam, amikor a Munkáspárt a határozati javaslat ellen szavazott novemberben.
Mit jelent az európai integráció a jóléti állam szempontjából0 Tolerálja-e. vagy integrálja-e a nemzeti keretekben létrejött jóléti államokat?
A jelenlegi helyzetben az EK-nak nincs nagy hatása a szociálpolitikára. A jóléti állam még csaknem teljes egészében a nemzetállam fennhatósága alatt áll. Vannak bizonyos területek, ahol már hatást gyakorol az EK; és ez Anglia szempontjából, mely a jóléti politika szempontjából elmaradott, egyértelműen pozitív. Példának hozható a nők, valamint a más EK-országból átvándorlók jogainak szabályozása, bizonyos környezetvédelmi és munkavédelmi szabályozás. De ezek igencsak marginálisak. A Szociális Fejezet próbálja meg majd ezt egy kicsit továbbfejleszteni, különösen a munkavállalói jogokban.
Ami tiszta, az az, hogy az uralkodó jóléti modell az EK-n belül egészen különbözik a brittől. Amit Esping-Andersen konzervatív modellnek hívott, s amit én inkább kereszténydemokrata modellnek neveznék, egyértelműen domináns az EK-ban. Ez bonyodalmat okoz a más jóléti rendszerű országoknak: Dániának, és a lehetséges skandináv csatlakozóknak egyrészt, Nagy-Britanniának és Írországnak másrészt. Vagyis a brit álláspontnak meg kell változnia, és ebből a szempontból Európa a legnagyobb reménységünk. írjuk alá Maastrichtot, írjuk alá a Szociális Fejezetet, és más szocialista erőkkel összefogva változtassuk meg az EK-t.
Amennyiben – ahogy említene – az európai unió legfőbb motorja a másik kél tőkés centrummal való verseny, kérdés, hogy a német és francia tőkéseknek szükségük van-e még a munkásosztállyal a jobb jóléti juttatások útján fenntartott koalícióra?
Azt hiszem, ez ügyben egyértelműek a feszültségek. A munkaadók szövetsége további deregulációt szorgalmaz Európában a verseny fokozása érdekében. De másrészt a német munkaadók és mások mindenképpen elleneznék az összeurópai szociális szabályozás gyengülését, mert az a tőke el-áramlását jelentené Spanyolországba és Portugáliába. Másképp fogalmazva, az EK-t alapvetően kétféleképpen lehet értelmezni. Egyrészt úgy, hogy ez egy neoliberális program, és kész. Másrészt úgy, hogy ez egy kísérlet a szabályozott nemzeti kapitalizmusból a szabályozott európai kapitalizmusba való átmenetre. Azt hiszem, hogy a különböző hatások eredője a második irányba mutat. Európa jobban összefonódott a kereszténydemokrata és szociáldemokrata modellekkel, amelyek különböznek a japán és az amerikai modellektől. Korábbi könyvemben, „A jóléti állam politikai gazdaságtaná"-ban amellett érveltem, hogy egyrészt a keynesiánus jóléti állam problémái ki fogják kényszeríteni e rendszer átalakítását. Másrészt viszont ez az átalakítás többféleképpen lehetséges: alapvetően egy neoliberális és egy korporatista irányban. Azt hiszem, ez most is elmondható, és a két irányzat választóvize a La Manche.
Mindezek a megfontolások a tőkés világrendszer centrumát érintik. Kelet-Európa népei körében igen erős hit élt, hogy a „kommunizmus" elhagyásával könnyen átvehető a nyugati jóléti nívó. Amennyiben ez nem történik meg, és ez a régió egyfajta félperiféria marad, milyenek lehetnek a jóléti juttatások, emberi szükségletek és szociális jogok kilátásai?
Azt hiszem, különbség van Közép-Európa nemzetei: Magyarország, Csehország és Lengyelország, valamint a többi ország között. Nem sokkal budapesti látogatásom után úgy gondolom, hogy Magyarországon viszonylag sikeres lehet a piacgazdaságra való áttérés, és az EK-val fennálló szoros együttműködés szociális fejlődést is eredményez majd. Lehet, hogy túl optimista vagyok, de azt hiszem, e néhány ország esetében ez megtörténhet. De a többieket tekintve, egyetértek, a helyzet nem biztató. Persze az EK-n belül is még különböző variációkkal találkozunk a szociális védelem és jólét terén. Az egységesített piac nyugodtan együtt létezhet a szociális védelem különböző rendszereivel.
A világ sikeresnek mondható periferikus országaiban nem találhatunk az európai jóléti kapitalizmushoz hasonló rendszert. Tajvannak, Dél-Koreának és a többi „tigrisnek" nincs a mi jóléti államainkhoz hasonló intézményrendszere. Bizonyos mutatók szerint igen jó színvonalú jólét alakult ki, de én nem tudnék megnevezni egyetlen jóléti állammal rendelkező országot sem a periférián. Ugyanakkor, Európa jövője szempontjából az EK-t tekintem döntő tényezőnek. Azokban az országokban, amelyek társultak vele, fokozatos elmozdulás lehetséges a nyugati szintű jóléti juttatások felé. Bizonyos elemek már léteznek Kelet-Európában. A magyar munkanélküli segély például nagyvonalúbb, mint az angol.
Nem jelent-e problémát az, hogy a magyar és más kelet-európai gazdaságpolitikákra komoly befolyással van a Nemzetközi Valutaalap (IMF), amely, bárhogyan is nézzük, egy szuper-neoliberális intézmény, és szívbaj nélkül megmondja, hogy például az oktatási vagy egészségügyi kiadásokat ennyivel meg ennyivel „célszerű" megkurtítani.
Ez valóban így lehet. De itt hivatkoznék Bob Deaconra, aki szerint ma a globális intézmények az IMF-től eltérő álláspontot kezdenek kialakítani. Például a Világbank nemrég két tanulmányt is kibocsátott, figyelmeztetve a neoliberális politika veszélyeire. Szóval, talán lesz valami változás néhány periferikus ország nemzetközi korlátaiban. De itt most egy nagyon bonyolult területre csúszunk, ugyanis a globális rezsim ma alapvetően valóban neoliberális. Nincs felelős globális kormányzat, nincs globális végrehajtó hatalom. És pillanatnyilag nagyon nehéz látni, hogy ez hogyan lehetne másképp. [Az interjú 1992. november 12-én készült.]
Irodalom
Deacon, B. (1992) The impact of supranational and global agencies on Central European national social policy – az Első Európai Szociológiai Konferencián (Bécs, augusztus 26-29) előadott tanulmány.
Doyal, L. és Gough, I. (1991) A Theory of Human Need, Macmillan.
Esping-Andersen, G. (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism, Policy Press.
Gamble, A. (1988) The Free Economy and the Strong State, Macmillan.
Gough, I. (1979) The Political Economy of the Welfare State, Macmillan.
Keynes, J.M. (1960) The General Theory of Employment, Interest and Money, Macmillan.
Pfaller, A., Gough, I. és Therborn, G. (szerk.) (1991) Can the Welfare State Compete? A Comparative Study of Five Advanced Capi-talist Countries, Macmillan.
Polányi, K. (1957) The Great Transformation, Beacon Press. Rawls, J. (1972) A Theory of Justice, Oxford University Press.
Saunders, P. és Klau, F. (1985). The Role of the Public Sector. OECD Economic Studies No.4, OECD.
Therborn, G. és Roebroek, J. (1986) The irreversible welfare state. International Journal of Health Services, 16, 3.
A munkanélküliség társadalmi csapdái
Magyarországon manapság a munkanélküliség elemzésénél abból az új helyzetből kell kiindulni, hogy a „munkaviszony", mint legfőbb jogszerző tényező, sokak számára – minden igyekezetük ellenére – átmenetileg, esetleg hosszabb távon is elérhetetlen és teljesíthetetlen követelménnyé válik. Ezzel párhuzamosan reális értékelést kell adni a hazai munkanélküliségről, a kezelésére kialakított eszközrendszer használhatóságáról és hiányairól, de mindenekelőtt a munkanélküli személyek társadalmi státuszáról. Egyre kevésbé fogadható el, hogy egy ilyen nagyságrendű (a hivatalos nyilvántartásban is jóval félmillió fölötti) embercsoport – amelynek összetétele már távolról sem homogén – társadalmi megítélése még mindig az 1989-90-ben felszínre került marginális munkanélküli-csoportok jellemzői alapján történjen. Míg a Foglalkoztatási Törvény elfogadásának időszakában végre úgy tűnt, hogy a munkanélküliek hivatalos megítélése – helyzetüknek megfelelően – differenciálttá és reálissá válik, addig az utóbbi időben ismét felerősödtek a negatív értékelések. Megszaporodtak azok a nyilatkozatok, amelyekben nagy hangsúlyt kapott a munkanélküliek önhibája, felelőssége, és háttérbe szorult a társadalmi és kormányzati felelősség. A hivatalos állásfoglalások a munkanélküli-juttatással visszaélő, csaló személyek tömeges jelenlétét sejtetik, akik a többiek (esetleg a még dolgozók) kárára visszaélnek helyzetükkel, és ezért érdemtelenek az ellátásra. Természetesen nem lehet kizárni, hogy ilyen személyek – valószínűleg elenyésző mértékben – terhelik a rendszert, ugyanakkor ez a módszer jól alkalmazható a közhangulat tudatos befolyásolására is, különösen olyan időszakban, amikor a finanszírozási nehézségek miatt az állami ellátásokban jelentős visszalépésekre kényszerültünk.
Elméletek a munkanélküliségről
A munkanélküliség viszonylag magas arányának állandósulása új fogalmat szült a foglalkoztatáspolitikai szakemberek körében: egyre gyakrabban találkozhatunk „a munkanélküliség egészséges színvonala" kifejezés használatával.1 Ugyanakkor a fejlett államok közgazdászai közül többen az elmúlt évtizedekre jellemző kormányzati célkitűzések megvalósítását – mint például az alacsony infláció, a foglalkoztatás színvonalának javítása, a gazdasági növekedés, valamint a fizetési mérleg egyensúlyának megőrzése – egymással összeegyeztethetetlen feladatnak tartották. Ezért a munkanélküliség magasabb szintjének toleranciáját javasolták az infláció mértékének ellenőrzése érdekében. Ezt a politikát követte az 1990 tavaszán hivatalba lépett új magyar kormány is.
Bármilyen legyen is azonban a munkanélküliség megítélése, az nem vitatott, hogy a nagyarányú, tartós munkanélküliség társadalmi következményei rendkívül kedvezőtlenek, ezért a 80-as évtizedben a fejlett tőkés országok kormányzati politikájában nagy hangsúlyt kapott a munkanélküliség hatásainak kezelése. Nem véletlenül, hiszen 1983 végén az OECD országaiban kialakult munkanélküliség már 35 millió embert érintett. A munkanélküliek támogatása, a XIX. sőt a XX. század nagy részében is elenyésző volt, és a „legkevésbé alkalmas" elvén alapult. Ebben az összefüggésben ez azt jelentette, hogy a munka nélkül maradó ember kevesebbet ér, mint a legmegalázóbb, legrosszabbul fizetett munkát végző ember. A szóban forgó elv alkalmazását három érv támasztotta alá. Egyrészt a munkanélkülit valamivel ösztönözni akarták arra, hogy munkát keressen, másrészt a munkások elbocsátástól, illetve a munkanélküliségtől való félelme hatékony eszköznek bizonyult a munkafegyelem fenntartására, és így a termelés növelésére. A „legkevésbé alkalmas" elve előnyös volt abból a szempontból is, hogy minimalizálta a munkanélküliek támogatására fordított költségeket, ugyanakkor alacsonyan tartotta a munkanélküliség rátáját is.
A fenti általános attitűd mögött meghúzódó feltételezés az volt, hogy a munkanélküliség nem balszerencse, hanem az egyéni hiányosságok és az erkölcsi kudarc manifesztálódása. Az ilyen nemkívánatos jellemvonásokkal rendelkező emberek nem alkalmasak a túlélésre, de nem is érdemlik azt meg.2 Ez a doktrína kényelmes eszközül szolgált a minimális társadalmi felelősség elutasításához.
A bőkezű kompenzáció elvét tulajdonképpen William H. Beveridge alapozta meg a századfordulón azzal a kulcsfontosságú gondolattal, hogy a munkanélküliség – bár mást és mást jelent az egyes emberek esetében – alapvetően nem az egyének viselkedéséből, hanem a gazdaság egészéből adódik, a munkanélküliség: az ipar problémája.3 (Mindazonáltal Beveridge nem cáfolta azt a dogmát, hogy az emberek egy része saját elhatározásból és önhibájából munkanélküli, csak az egyéni felelősség kizárólagosságán lépett túl.)
Ezen elmélet szerint a munkanélküliség az egyetlen olyan jövedelemvesztő kategória, amely állami beavatkozással előidézhető vagy megelőzhető. Ha elfogadjuk, hogy egyesek azért válnak munkanélkülivé, mert a kormány intézkedéseket tesz például az inflációs ráta visszaszorítására, vagy azért, mert a gyors technológiai fejlődés eredményeképpen egyes munkakörök gyorsabban szűnnek meg, mint ahogy újak keletkeznek, akkor azok bőkezű kárpótlása, akik ilyen okok folytán veszítik el keresetüket, erősen indokolt.
A magas kompenzációt különösen három érv támasztja alá:
- az első, hogy ez jobban illeszkedik a társadalmi felelősség modern felfogásához;
- a második Keynes gazdasági érvelésén alapul, amely szerint a munkanélküliek bőkezű kompenzálása országos és regionális szinten fenntartja a vásárlóerő szintjét, míg az alacsony kompenzáció ellenkező hatást vált ki, és így valójában a munkanélküliséget növeli;
- a harmadik érv szerint, a magas kompenzáció – meghatározott körülmények között – növelheti a termelékenységet. Az átszervezés gyakran okoz munkaerő felesleget, és a dolgozók természetes vonakodással reagálnak azokra az intézkedésekre, amelyek munkájuk és megélhetésük elvesztéséhez vezethetnek. Minél kedvezőbb a feleslegessé vált dolgozók helyzete, annál valószínűbb, hogy nem fogják elutasítani a termelési- és munkaerő gazdálkodási módszerek új alternatíváit.
A bőkezű kompenzálás hátrányát „munkanélküli-csapdának"nevezik, feltételezve, hogy a munkanélküli a munkanélküliségben válik érdekeltté, amikor a jóléti segélyek, juttatások és az elérhető munkáért megkapható bér különbsége csekély. Ennek kivédésére találták ki az Amerikai Egyesült Államokban az ún. „workfare" elvet, melynek lényege, hogy a munkanélküli segély folyósítását kötelező munkavégzéshez, átképzésben való részvételhez kötik.4 Ez a konstrukció a munkanélküli segélyezést elfogadhatóbbá teszi a társadalom számára azáltal, hogy folyósítását feltételek teljesítéséhez köti. Igazi megoldást azonban ez sem hozott, hiszen hiába a „workfare", a munkára kényszerítés, ha nincs elég munka.
A bőkezű kompenzáció elmélete, valamint a munkaerőpiac és a foglalkoztatottság struktúrájára vonatkozó bizonyos feltevések alapján jöttek létre Európában a jóléti államok. Alapvetően a teljes foglalkoztatottságból indultak ki, továbbá abból, hogy az államnak elsősorban jövedelembiztonságot kell nyújtania a munkavégzés átmeneti akadályoztatása esetére. A nyolcvanas években azonban a munkanélküliség roppant fokozódása nyomán megnőttek az igények és szükségletek, miközben a társadalombiztosítás járulékbevétele csökkent. A jóléti állam pénzügyi válságának fő okozójaként sokan a társadalombiztosítás rendszere és a munkapiac közötti egyensúly megbomlását tekintik. A tömeges munkanélküliségen alapuló pénzügyi válsághoz demográfiai válság is járult. Az európai lakosság növekvő elöregedése, az eltartottak arányának növekedése miatt mindez egyre nagyobb nehézséget jelent.
Munkanélküliség Magyarországon
A munkanélküliség problémája – természetesen nagyon eltérő mértékben, hol csak bizonyos szakmákat, társadalmi csoportokat, régiókat, vagy gazdasági ágazatokat érintve; hol nyíltan, hol mélyen eltitkolva – a századfordulót megelőző évtizedek óta létező jelenség Magyarországon is. Még a teljes foglalkoztatottság, a korlátlan munkaerő kereslet és az erőforrásokkal való pazarlás időszakában is az aktív korosztály 1-3%-a munkavállalási gondokkal küzdött. Kialakult azoknak a társadalmi és szakmai csoportoknak a köre, amelyek kiszorultak az anyagi, szellemi és hatalmi javak elsődleges, másodlagos (és többszörös) elosztásának rendszeréből. A gazdaság válságállapota, a szerkezetváltás igénye, valamint a munkaerő kereslet és -kínálat régről ismert strukturális feszültségei nyomán kialakult foglalkoztatási nehézségek első szakaszában ez a latens munkanélküliség került felszínre. 1989-90-ben a munkanélküliek összetételét alapvetően a marginalizálódott, nagyon rossz munkaerőpiaci pozícióval rendelkező (alacsony iskolai végzettségű, szakképzetlen stb.) munkaerő határozta meg. 1991-től strukturális változás következett be a munkanélküliek összetételében, melynek eredményeképpen a még mindig döntő többséget kitevő alacsony képzettségű dolgozók mellett egyre nagyobb arányban jelentek meg a szakképzett, iskolázott állástalanok is.
A munkanélküliség mint gazdaságunk átalakulásának következménye – kényszerűen bár, de – egyre inkább elfogadott jelenséggé válik. Ugyanakkor a munkanélküliek közel 700 ezres nagyságrendje és kedvező irányú strukturális átalakulása sem tudta kiváltani a társadalom elvárható toleranciáját e csoporttal szemben. Egy háztartási panelvizsgálatban például a megkérdezett munkanélküliek döntő többsége is úgy gondolta, hogy állástalan társaiknak nagy része a „lógósok" közül került ki (nyilván a megkérdezetten kívül).5 Sőt a TÁRKI által készített 1993. évi felmérés adatai szerint az ország lakosságának 22%-a úgy gondolja, hogy „azok lesznek munkanélküliek, akik elisszák a pénzüket". (Vidéken ez az arány 33 százalék!)6
Különösen érintett csoportok
A munkanélküliség természetesen nem jelent azonos veszélyeztetettséget minden munkavállaló számára. Bizonyos csoportjukat – konjunkturális és strukturális fejlődésük változásaitól függetlenül is – a munkaerőpiac kockázata jobban érinti, mint más munkavállalói csoportokat. A munkaerőpiac ezen „problémacsoportjaihoz" elsősorban olyan személyek tartoznak, akiket „természetes" és „kvázi természetes" tulajdonságjegyek jellemeznek; nevezetesen életkor, nem, egészségi állapot, nyelvi és etnikai hovatartozás stb. Közös jellemzőjük:
- a társadalmi struktúrában elfoglalt alacsony pozíció,
- a gyenge piacstratégiai védekezési lehetőség,
- mindezek eredményeképpen a hátrányos munkaerőpiaci helyzet.
Magyarországon a munkanélküliség veszélye elsősorban a fiatal pályakezdőket, valamint az idősebbeket, különösen az 50 éven felülieket érinti. Magasabb a munkanélkülivé válás kockázata az eredetileg is gyengébb pozíciójú munkavállalók (a szakképzetlenek, alacsony iskolai végzettségűek, az erős családi kötöttséggel rendelkező nők, a megváltozott munkaképességűek, az etnikai kisebbségek, deviánsok stb.) esetében. Az átlagosnál nagyobb az érintettségük a foglalkoztatási szempontból kedvezőtlen régiókban élőknek, a menekülteknek és bevándorlóknak is.
Ha ezen munkanélküli-csoportok elhelyezkedési, munkaerőpiaci esélytelenségének társadalmi okait és következményeit vizsgáljuk, akkor a pályakezdő fiatalok, a munkanélküli cigányok ós a tartósan munka nélkül lévők helyzete tűnik a legmegoldatlanabbnak, ami hosszú távon beláthatatlan következményekkel járhat.
Ma a gazdasági folyamatokban a leépítés, a visszafogás a meghatározó. Ezeknek a lebontó mozgásoknak jelentős ifjúsági munkanélküliséget növelő hatásai vannak. Azáltal, hogy kevés új munkahely jön létre, nincs felvevőpiaca a pályakezdőknek, és a leépítések során elsők között a gyakorlattal még nem rendelkező dolgozóktól válnak meg a munkáltatók. Természetesen ehhez hozzájárul e csoport gyenge érdekérvényesítő képessége, és azok a szociális elemek is, amelyek a mérlegeléskor számukra kedvezőtlen döntést eredményeznek.
Míg a legtöbb fejlett európai országban a kilencvenes évektől kezdődően a demográfiai nyomás számottevő enyhülésére lehet számítani, addig hazánkban éppen ez az időszak tűnik kritikusnak. Különösen azért, mert a demográfiai folyamatok kínálatot növelő munkaerőpiaci hatásai egybeesnek az általános gazdasági ós foglalkoztatási feszültségekkel.
A regisztrált pályakezdő munkanélküliek száma 1993 októberében 77.000 fő volt. Ebben a számban csak mérsékelten vannak jelen az általános iskolát (vagy annál is kevesebbet) végzett pályakezdők, hiszen – mivel a munkanélküli ellátásban ők nem érintettek – többnyire meg sem jelennek a regisztrációs helyeken. A pályakezdők esetében nem a munka elvesztése okoz gondot – hiszen nem is volt mit elveszteniük -, náluk sokkal inkább kilátástalanságról, jövővesztésről van szó.
A cigány lakosság fokozott foglalkoztatási veszélyeztetettségének sok magyarázata van. Többek között alacsony iskolai és szakmai képzettségük; gyengébb egészségi és szociális állapotuk;sajátos munkavállalási és munkavégzési attitűdjük, valamint az a tény is, hogy legnagyobb arányban éppen a gazdaságilag, infrastrukturálisan legelmaradottabb – és most már a munkanélküliségtől is leginkább sújtott – régiókban élnek.
A cigányság elhelyezkedési gondjai nem véletlenül alakultak úgy, hogy egyes térségekben már minden cigány család kereső nélkül van, és hogy a cigányságon belül a munkanélküliségi ráta, illetve a munkanélküliség időtartama többszöröse az átlagos hazai értékeknek.7 Kevés az igazi válaszhoz az, hogy ez alacsony képzettségükön, iskolázatlanságukon múlik. Egyrészt a képzettségük sem pusztán pénz vagy egyéni szorgalom kérdése, másrészt nem vitathatóan létezik a cigány munkaerővel szembeni előítélet, amely megtalálható a munkahelyeken, de sajnos a munkaügyi hivatalokban, kirendeltségeken is. Társadalmi gyakorlatunkból még hiányzik a másság értékeinek fel- és elismerése, nem vagyunk tekintettel a cigányság családi, fogyasztási szokásaira, munkarendjük örökségeire. Mindezeknek csupán a kívülálló számára olykor fonák vonásait hangsúlyozzuk, amely szinte közvetlen alapja a megbélyegzésnek. (Pedig a megbélyegzés még egyetlen csoport önerejének mozgósításához, felelősebb önsegítő magatartásának kialakításához sem volt megfelelő eszköz.)
Ezek a régóta megoldatlan problémák most olyan foglalkoztatási nehézségekkel párosulnak, amelyek egyfelől a cigányság társadalmi kirekesztettségét tovább erősítik, másfelől ennek visszahatásaként az egyre kezelhetetlenebb általános társadalmi veszélyeket súlyosbítják. Végleges leszakadásukat erősíti, hogy a cigány munkanélküliek alacsony végzettségük, képzetlenségük miatt alig tudnak bekapcsolódni a foglalkoztatáspolitika aktív eszközrendszerébe, és nagy létszámban kiszorulnak a munkanélküli ellátásokból is. Az ellátásra jogosultak viszont – korábbi keresetük színvonala miatt – rendkívül alacsony munkanélküli járadékot kapnak, amelyből ugyanakkor népes családot kellene eltartaniuk.
E probléma másik vetülete a lézengő, minden értelmes elfoglaltságtól megfosztott aktív emberek egyre bővülő csoportjai (ez természetesen nemcsak a cigány munkanélküliekre jellemző), amelynek végletes példáját azok a borsodi, nógrádi, szabolcsi falvak képviselik, amelyekből lassan már senki sem jár el dolgozni. Ez az egyénekben, a közösségekben, de a társadalommal szemben is olyan feszültségeket generálhat, amelyek következményeit ma még kiszámítani nem lehet.
A munkanélküliség nagy vesztesei a hosszú idő óta elhelyezkedni nem tudó, tartósan munka nélkül lévők csoportja is. Az egy évnél hosszabb ideje állás nélkül lévők száma 1993-ban elérte a 360.000 főt. Számukra az idő múlásával egyre kilátástalanabbá válik a visszatérés lehetősége a munkaerőpiacra, ezért – különösen ha a kitörési kísérleteik rendre kudarcot vallanak – gyakran visszafordíthatatlan lélektani, személyiségváltozási, sőt konkrét fiziológiai károsodást szenvedhetnek. Magyarországon ezzel a kérdéssel még kevesen foglalkoztak (eleinte azért, mert senki nem hitte, hogy itt emberek ezrei hónapokig, esetleg évekig nem tudnak majd elhelyezkedni, másrészt, mert a korábbi, viszonylag hosszú ellátási időszak késleltette ezt a hatást), de a nemzetközi szakirodalom pontos képet rajzolt a tartós munkanélküliség hatásmechanizmusainak időbeni alakulásáról, mely a következőképpen vázolható: az elbocsátást követő első nagy megrázkódtatást egy nagyon aktív időszak követi (munkahelykeresés, képzésbe bekapcsolódás, önfejlesztés stb.). Megközelítően fél év sikertelen próbálkozásai után kezdik reménytelennek látni helyzetüket a munkanélküliek, s ha ebben az időszakban nem tudnak elhelyezkedni, vagy perspektívát mutató képzésbe lépni, elkezdődik, és az idő múlásával felerősödik az önfeladás, a beletörődés, majd a teljes passzivitás folyamata.8 Ez az időszak olyan hangulati elemekkel, önértékelési- és személyiségzavarokkal terhes, amelyek csökkentik, majd teljesen leépítik a munkanélküli kapcsolattartási, kapcsolatteremtési készségeit, és ez súlyos családi konfliktusokhoz, a társadalomtól való teljes elszigetelődéshez vezethet. Újabb kutatások szerint a társadalmi presztízs és ezzel az önbecsülés elvesztése miatt a munkanélküliek jelentős hányada betegségbe, sőt a halálba menekül megoldatlan problémái elől. Norman Bealy wiltshire-i körzeti orvos véleménye szerint azok, akik több éve munkanélküliek, 57%-kal többször fordulnak orvoshoz, és 13%-kal többfajta betegségben szenvednek, mint egy átlagos polgár. Londoni egyetemi kutatás szerint az 1971-ben munkát kereső férfiak közül 30%-kal többen haltak meg, mint az átlag. Még meredekebb az emelkedés a munkanélküli öngyilkosok arányában. Egy finn tanulmány szerint 1990-ben a halálozási arány csaknem kétszer olyan magas volt a munkanélküli férfiak körében, mint azok között, akik rendszeresen dolgoztak.9
Ellátórendszerünk „fejlődése" (nemzetközi összehasonlításban)
A munkanélküliség okozta létfenntartási zavarok enyhítése érdekében a különböző országokban és időszakokban sokszínű juttatási, segélyezési rendszereket dolgoztak ki és működtettek. Az ellátások színvonalát, hatókörét, a bekerülés feltételrendszerét számos tényező befolyásolta, mint például az adott ország politikai irányultsága, demokratizálódási foka, gazdasági fejlettsége, a munkanélküliség mértéke, a munkanélküliekkel szembeni attitűd stb.
A munkanélküli-ellátások különböző konstrukciói a diszkvalifikáció számos olyan elemét magukban foglalták, amelyek az önkéntes és a kényszerű munkanélküliség megkülönböztetésére szolgáltak. A diszkvalifikációs elemek minden országban nagyon hasonlónak bizonyultak, mivel mind az eredeti brit törvényhozáson alapultak, és felölelték a megfelelő indok nélküli önkéntes kilépést; a felróható magatartás büntetését; a felajánlott, megfelelő állás elutasítását; a munkahelyi vita miatti állásvesztést; az átképzés visszautasítását; végül a tisztességtelen magatartást. A felsorolt diszkvalifikációs elemek közül csak az utolsó határozható meg viszonylag egyértelműen, a többi öt csak úgy, mint a „képes és akar dolgozni" terminus, amely számottevő teret hagy szűkebb vagy tágabb interpretációkra.
A hetvenes éveket megelőző gazdasági fellendülés idején, amikor a munkanélküliség nem jelentett komoly problémát, a fejlett országokban bőkezű munkanélküli segélyrendszerek alakultak ki. A segélyek nem terhelték túl a költségvetést, mert kevés volt a munkanélküli; nem is ösztönöztek a munkanélküliségre, mert olyan kedvező változások mentek végbe a munkafeltételekben és olyan jelentősen nőttek a bérek, hogy a munkavállalás a legracionálisabb és leginkább kézenfekvő munkavállalói magatartás volt.
A hetvenes évekre azonban – a gazdasági visszaesés miatt – a fejlett országok jó részében nehézségeket okozott a kialakult társadalombiztosítási rendszer finanszírozása, ezért a kormányok a munkanélküli-ellátások területén is szigorításokra kényszerültek:
- csökkentették a munkanélküli-segélyek mértékét és az ellátás időtartamát,
- szigorították a jogosultság feltételeit,
- növelték a munkáltatók, munkavállalók kötelezettségeit,
- további állami eszközöket pumpáltak a rendszerbe.
A nyugati munkanélküli-ellátó rendszerek sokszínűségük mellett azonban néhány alapkérdésben nagy hasonlóságot mutatnak. így például abban, hogy a munkanélküli-segélyek, illetve az egyéb juttatások – még tartós munkanélküliség esetén is – megbízható segítséget jelentenek a rászorulóknak. A munkanélküli-ellátásokat – rászorultság esetén – különféle szociális juttatások egészítik ki. Ezeket részben azok kapják, akik nem jogosultak munkanélküli-ellátásra, részben azok, akik a járadék (segély) kimerítése után sem tudnak elhelyezkedni, illetve azok, akiknek biztosítási ellátmánya a létminimum alatt van. Számos országban ehhez még különböző kedvezmények kapcsolódnak. Például:
Nagy-Britanniában a munkanélküli-segélyt 1 évig fizetik, ennek leteltével jövedelemkiegészítést kaphat az a 16 éven felüli állandó lakos, aki a létminimum alatti jövedelemmel rendelkezik. A jövedelemkiegészítés megvalósulhat egyéni segély, gyermekek utáni segély, kamatfizetés-átvállalás, lakbér, lakbér-kiegészítés, a szociális alap által nyújtott szülési, temetési segélyek formájában. Elengedhetik továbbá a nyugdíjjárulék fizetését, de az adót minden esetben vállalni kell.
Ausztriában a munkanélküliségi biztosítás nem része a társadalombiztosításnak, de kötelező biztosítási forma. Szolgáltatásai: – munkanélküliségi díj (járulékfizetés alapján), – szükséghelyzetben lévők segélyezése (a munkanélküliségi díj lejárta után folyósítják mindaddig, amíg az igényjogosultság fennáll. A segély összegének megállapításakor a munkanélküli és a vele egy háztartásban élő hozzátartozók anyagi helyzetét veszik figyelembe), – nyugdíjbiztosítás szolgáltatásainak előlegezése (azon munkanélküliek részére, akik kérelmet nyújtottak be valamilyen nyugdíja, és annak megállapításáig előleget kaphatnak), – különtámogatások {az. előre hozott öregségi nyugdíjba való átmenet megkönnyítésére), – inszolvencia-biztosítás (ha valamely munkaadó vagyona felett csődeljárást kezdeményeznek, a munkavállalóknak inszolvencia-kiesési díjat fizet a biztosító bérre, végkielégítésre, kártalanításra stb.10
Magyarországon a munkanélküliek ellátása – elsősorban az időtartamot illetően – hosszú ideig bőkezűnek minősült, ugyanakkor, mint az alacsony bérekből származtatott minden juttatásé, átlagos értéke ritkán érte el a létminimum szintjét. A munkanélküli-ellátások mai rendszere a következőképpen alakult ki:
A hazai munkanélküliség nyílttá válása után – az anyagi veszteségek pótlására – 1989. január l-jén bevezették a munkanélküli-segélyezés rendszerét, amely a jogosultaknak egy évig biztosított ellátást. A segélyrendszer szigorú feltételei – és a munkanélküliek akkori strukturális sajátosságai – miatt a regisztrált munkanélkülieknek csak mintegy 40-50%-a volt jogosult az ellátásra. A segélyezés lehetőségéből kimaradtak a pályakezdők, a sikertelenül munkát kereső háztartásbeli nők, az egyéni vállalkozók, valamint azok a marginális csoportok, akik a korábbi évtizedek alatt nem tudtak beilleszkedni az egyedül hasznosnak minősített, szervezett munka merev világába (ezáltal nem rendelkeztek a segély folyósításához szükséges összefüggő munkaviszonnyal). Ez elsősorban azért volt veszélyes, mert a munkanélküliség miatt kiesett jövedelem rendszeres pótlására egyedül ez az ellátási forma létezett Magyarországon. (A szociális segélyezés feltételrendszere csak esetenként, illetve a gyermek jogán és rendkívül alacsony szinten biztosított juttatást.) A segély összegét az átlagkereset 50-70%-ában határozták meg. (1989. I. félévében a segélyben részesültek [4625 fő] 61,4%-ának nettó segélyösszege nem érte el a létminimum akkori nagyságát.)
1990. január 1-jén vezették be a munkanélküli-ellátás új elemét, az átmeneti munkanélküli-járadékot. kz új ellátási forma bevezetésének hátterében az a kényszer állt, hogy – az elképzelésekkel ellentétben – voltak olyan állástalanok, akik a segélyezés egy éve alatt nem tudtak elhelyezkedni, ugyanakkor a szociális segélyezés rendszere továbbra sem akart megnyílni a munkanélküliek előtt, s így ezek az emberek a folyósítás időtartamának kimerítése után teljesen ellátatlanok maradtak volna. Ezért a munkaügyi kormányzat – alapvetően szociális megfontolásokból – 1990. január 1-jén bevezette az átmeneti munkanélküli-járadékot, mely a munkanélküli-segély jogosultsági időtartamát kimerített, de elhelyezkedni továbbra sem tudó munkanélküliek részére biztosított további 1 évre – egy alacsonyabb szintű (a munkanélküli segély 75%-ának megfelelő) ellátást. Mivel a járadék egy követő ellátási forma volt, feltételrendszere nagymértékben megegyezett a munkanélküli-segélyével. Ennek megfelelően a segélyezésből kiszorultak a járadékra sem voltak jogosultak.
1991 februárjában az Országgyűlés elfogadta A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi 4. sz. törvényt, mely formálisan biztosítási alapokra helyezte az ellátást. A törvény a regisztrált munkanélküliek részére a korábbi járulékfizetési idő függvényében differenciált munkanélküli-ellátási időtartamot (minimum fél évet, maximum 2 évet) biztosított. (Az ellátás első felében az átlagkereset 70, majd a folyósítás második szakaszában 50%-át.) Bár a foglalkoztatási törvény által létrehozott új konstrukció megfelelt a fejlett piacgazdaságokban működő biztosítási rendszerek átlagos paramétereinek, néhány tételében elsősorban szociális indíttatású kompromisszumra kényszerült. Ennek oka az volt, hogy munkanélküli-biztosítási rendszerünkkel párhuzamosan nem jöttek létre a követő, kiegészítő ellátási (segélyezési) formák, s így a korábban kialakult ellátási „norma" teljesítését a járadék vállalta fel. Ez gátolta a tiszta biztosítási szempontok érvényesítését (lásd a pályakezdők nagyon szükséges, de itt rendszeridegen segélyezését), és fedezetlen bőkezűségre késztette a törvény alkotóit (pl. az európai átlagnál jóval hosszabb járadékfolyósítási idő megállapításával).
A törvény nem változtatott azon az ellátási hiányon, amely továbbra is sújtotta azokat, akik a jogosultság feltételeit még vagy már nem elégítették ki. A másik probléma az volt, hogy legalizálta a minimálbérre vonatkozó előírás megszegését azzal, hogy a törvényben előírt járadékminimumot csak abban az esetben kellett érvényesíteni, ha a munkanélküli korábbi keresete elérte a minimális bér összegét. Ha a kereset – szabálytalanul – ez alatt volt, akkor a munkanélkülijáradék-minimum garanciája rugalmassá vált és követte az elfogadhatatlan bérek szintjét.
Az Országgyűlés azóta többször módosította a Foglalkoztatási Törvényt, ami döntően szigorításokat, visszalépéseket eredményezett. Ennek okai a munkanélküliség arányának kedvezőtlen alakulása, illetve az ebből következő finanszírozási gondok voltak. A módosítás szigorította a munkanélküli-járadék folyósításának feltételrendszerét, és csökkentette a folyósítás időtartamát is. Ennek alapján a munkanélküli-ellátás maximális időtartama 2 évről másfél, majd egy évre csökkent.
A törvénymódosítások legnagyobb szépséghibája az volt, hogy – ellentétben a nemzetközi gyakorlattal – a munkanélküliség nagymértékű emelkedésének következményeit kizárólag a munkáltatókra és munkavállalókra hárították.
1991-ben a munkanélküliség mutatóinak drasztikus emelkedése, az ellátás időtartamának csökkentése, valamint egyes területeken a munkaerőpiac teljes beszűkülése olyan helyzetet teremtett, amely végre kikényszerítette a szociális ellátórendszer megnyitását a munkanélküliek bizonyos csoportjai előtt. 1992. tavaszán a Kormány létrehozta a munkanélküli-ellátásban nem részesülő egyes munkanélküliek szociális támogatásának átmeneti rendszerét.
Ezt követően kétéves előkészítő és hat hónapon át húzódó törvénykezési munka után 1992. december végén megszületett a Szociális Törvény, mely az előzetes koncepciók ígéretével ellentétben11 már csak a munkanélküliek szűk rétegére vonatkozott. A munkanélküliek jövedelempótló támogatása szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátás, melyre csak az a munkanélküli jogosult, aki kikerül a munkanélküli ellátásból, és családjában az egy főre eső jövedelem nem haladja meg a mindenkori öregségi nyugdíj legkisebb összegének 80%-át. A jövedelempótló támogatás a mindenkori öregségi nyugdíj 80%-a, ami ma 5.200 Ft-ot ér. E mélyen a megélhetési szint alatt lévő juttatások – ha tartós munkanélküliséggel párosulnak – az egész család életminőségét, felkészülési lehetőségeit veszélyeztetik, s ez biztos esélyt ad a következő generáció munkanélküli státuszának újratermelődéséhez.
Jegyzetek
1 Feagin, J. R.: Social Problems (A Critical Power-Conflict Pers-pective). Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey. 78-79.
2 Az angol Herbert Spencer és az amerikai William Graham Sum-ner (utóbbi a Yale Egyetem professzora, 1909-ben az American So-ciological Society elnöke) fejlesztette ki ezt a nézetet.
3 Beveridge W. H.: Unemployment: A Problem of Industry. London, 1909.
4 Hasonló javaslata volt Beveridge-nek a negyvenes években, amelynek lényege az időkorlátozás nélküli, de kötelező képzésben, foglalkoztatásban való részvétellel összekötött munkanélküli segélyezés volt.
5 Magyar háztartási panelvizsgálat I. felvételének (1992. ápr.) adatai. Nagy Gyula előadása a „Munkanélküliség, második gazdaság és szociálpolitika" c. konferencián (1992. dec. 3-4.).
6 Durst Judit: „Olyan, mint a gyász". Figyelő, 1993. január 21.
7 A cigányság foglalkoztatásának korlátai és esélyei. Kutatási zárótanulmány. Készítették Eff Lajos, Gere Ilona és Jeney Sarolta. Budapest, 1993.
8 Egy 1992. évi Borsod-Abaúj-Zemplén megyei vizsgálat szerint az egy éve munka nélkül lévők már csak elenyésző arányban vesznek részt munkaerőpiaci átképzésben, és lemorzsolódásuk is jóval nagyobb arányú (akik fél évnél rövidebb idő után vállalkoztak képzésre, átlagosan 80%-ban sikeresen befejezték a tanfolyamot, míg a hosszabb ideje állástalanok esetében ez az arány 60%-os). (MTA Regiteszt Közvélemény- és Piackutató Kft.)
9 Az adatok a Figyelő 1993. január 21-i számában megjelent „A munkanélküliek korán halnak?" c. cikkből származnak.
10 Szociális biztonság Ausztriában. Bundespressedienst, Wien, 1988. Kézirat.
11 Javaslat a Szociális Törvény főbb koncepcionális elemeire. Budapest, 1991. Kézirat.
Jövedelemelosztás, fogyasztási struktúra, elosztási dilemmák
Furcsa jelenségnek vagyunk tanúi. Miközben meglehetősen sok szó esik a lakosság jövedelmeinek, fogyasztásának, megtakarításának alakulásáról, a differenciálódás növekedéséről, az ún. nagy elosztó rendszerekkel kapcsolatos gondokról, pillanatnyilag igen hézagos az ezekről kialakítható átfogó, tényeken alapuló kép. A főbb tendenciák mégis viszonylag jól tapinthatók.
A tényekkel kapcsolatos gondok
A lakosság jövedelmeinek szerkezetéről, annak eloszlásáról, szóródásáról eddig az ötévenként készült jövedelemfelvételek adtak képet.
A legutóbbi, 1987-es jövedelemfelvétel óta igen alapvető változások történtek: jövedelemadórendszer működik; jóval magasabb az infláció, mint korábban (és megváltozott az árstruktúra is); megjelent a nyílt és mára már jelentős méreteket öltő munkanélküliség; átalakult, ill. átalakulóban vannak a tulajdonviszonyok, a munkáltatók összetétele.
Részben a jelentős változásokkal, részben az általános gazdasági (és életszínvonal-helyzettel, a védekezési stratégiákkal összefüggésben megnőtt a feketegazdaság, a láthatatlan jövedelmek súlya, az autarchia, a közvetlen árucsere, de általánosságban is úgy módosult a jövedelmek szerkezete (és az aktív keresők összetétele), hogy bővült a kevésbé pontosan követhető jövedelmek (és jövedelemszerzők) köre, jelemzőbbé vált a több forrásból származó jövedelem.
Nő tehát a jelentősége a többoldalú közelítéseknek, megnő a becslések, számítások, a kisebb kört érintő felmérések, vélemény-kérések fontossága-jelentősége. Eredményeik természetesen nem mindig azonosak – néha még tendenciájukban sem, de mértékeikben bizonyosan különböznek -, ezért vitathatók, vagy inkább vitára ingerlők (lehetnek). De ha nehezebbé is válik, mégsem lehetetlen a valóságos folyamatok legfontosabb jellemzőinek, főbb tendenciáinak megismerése.
A jövedelmek differenciálódásának főbb jellemzői
Mindenki által érzékelhetően, szemmel láthatóan nő a jövedelmek, a jövedelmi-vagyoni helyzet differenciáltsága. Izgalmas kérdés ezért, hogy mekkora lehet ez a szóródás, mik a jellegzetességei, ezért a jövedelemfelmérést „pótolva" különböző közelítő számítások, szűkebb körű felmérések készültek.
Közülük a Gazdaságkutató a KSH korábbi jövedelemfelvételéből továbbvezetett adatbázisára, valamint mikro-szimulációs modelljére támaszkodva és velük együttműködve, a számításhoz felhasználva minden fellelhető közvetlen és közvetett adatot, információt (adóbevallások feldolgozásából, statisztikai adatgyűjtésekből stb.) – megkísérelte modellezni a lakosság 1991. és 1992. évi jövedelemeloszlását, annak főbb jegyeit. Az átlagos jövedelemváltozásnál a makro-prognózisokból indultunk ki, de több változatot is vizsgáltunk (ez a módszer ugyanis igen alkalmas változatok készítésére, azok egymással való összehasonlítására). Más jellegű, felmérésen alapuló közelítést végzett a TARKI (amellyel egyúttal egy visszatérő-folyamatos, nyomonkövető módszert is útjára indított).
A kétféle módszer eredményei sok tekintetben találkoznak, de lényeges különbségek is mutatkoznak. Abban mindkettő közös, hogy a jövedelmek igen erőteljes differenciálódását mutatják, mégpedig olyan differenciálódást, hogy a magasabb jövedelmek ugrottak meg, bizonyos mértékig az alacsony és közepes jövedelműek „rovására".
Mikroszimulációs számításunk szerint a legalacsonyabb jövedelmű 30 százalék részesedése az összjövedelem-tömegből 1987 óta mintegy 1 százalékkal csökkent (ugyanígy csökkent 1982-87 között is), a középső 40 százalék részesedése hasonló mértékben esett vissza, a felső 30 százalék részesedése pedig nőtt. A lakosság egészének 30-40-30 százalékra való tagolása igen nagyszámú családot fog át, de egy-egy körön belül szintén jelentős mértékű a szóródás. A differenciálódás az aktív háztartásokban erősödött, az ennek mértékét jellemző ún. relatív szórás az 1982. évi 40 százalékról (akkor voltak a legkiegyenlítettebbek a jövedelmek) 1987-re közel 50 százalékra, 1992-re pedig több mint 60 százalékra emelkedett.
Mások közelítése szerint a jövedelmek széthúzottsága, a legnagyobb és legkisebb jövedelmek különbsége nagyobb annál, mint amit a mi modellezésünk jelez, az alacsonyabb jövedelműek jövedelmi színvonala kedvezőtlenebb, mert a mi modellezésünk – jellegéből adódóan – kevésbé tudja a „szélsőségeket" fogni. Éppen ezért még inkább figyelemre méltó, hogy modellezésünk a differenciálódás igen intenzív erősödését jelzi: számításunk szerint a legalacsonyabb és legmagasabb 5 százalék jövedelme közötti különbség az utóbbi két évben hatszorosról nyolcszorosra nőtt.
Az igazi kérdés persze az, hogy a fokozódó differenciálódás- amelynek intenzív növekedését, legfőbb jellegzetességeit mindegyik számítás egybehangzóan jelzi – hogyan ítéltessék meg.
A jövedelmek differenciálódásának elkerülhetetlensége, sőt szükségessége manapság alig vitatott. Ugyanakkor az a sebesség, ahogyan a differenciálódás erősödik, egy olyan mértékben szélsőséges jövedelemeloszlást, oly szétszakadó (vagy, esetleg a fekete gazdaság gátlástalan terjedésével oly szétzilálódó) társadalmat vetít előre, amely már nem biztos, hogy elkerülhető. Ugyanis e jövedelem polarizáció önmagában akadályává válhat a civil társadalom létrejöttének-megerősödésének, és ezen keresztül gátjává a modern gazdaság kialakulásának is.
A valóban „szélsőségesen" nivellálódott (1982. évi) jövedelemeloszlásból nem feltétlenül kellene egy ellenkező irányú, de hasonlóképpen szélsőséges (ti. szélsőségesen polarizált) jövedelemeloszlás összes következményét átélni. Ezekről a kérdésekről azonban nagyon nehéz vitatkozni. Nehéz, mert nyilvánvalóan nem lehet csak „szakmai" kérdésként kezelni; maga a szakmai vita is érdekekbe ütközik, érdekeket sért – hiszen arról kellene szólnia, hogy ki (mit) nyer és ki (mit) veszít rövidebb és hosszabb távon – és nehéz azért is, mert nincsenek garanciák a tévedhetetlenségre.
Az 1991. évi háztartás-statisztikai felmérés néhány eredménye
A KSH 1991. évi háztartás-statisztikai felmérése elsősorban kiadásokról kérdez, az ún. személyes célú kiadásokról, amelyek a fogyasztást, a lakás- és ingatlanberuházást ölelik fel, tehát a lakosság jövedelemköltségeinek sorából lényegében csak a megtakarítások maradnak ki.
A jövedelmekkel kapcsolatban jelzett igen erőteljes differenciálódás a legszélsőségesebb különbségeket a megtakarítások terén mutatja (erről a dolog természetéből adódóan csak hozzávetőleges, közelítő információk szerezhetők a lakosságtól). A nagyértékű, tartós fogyasztási cikkek megszerzése terén ennél kisebb, de jelentős különbségek mutatkoznak és ugyanígy a lakásépítésre, ingatlanvásárlásra fordított kiadásoknál is. A következőkben ennek a háztartás-statisztikai felmérésnek mutatom be néhány eredményét, részben a kiadások szerkezetét vetem össze az 1987. évivel, részben pedig a differenciálódás mértékét. Nézzük meg, hogy milyen a kiadások szerkezete az aktív és inaktív (aktív keresővel nem rendelkező) háztartásokban az 1987-es és az 1991-es adatok fényében.
| 1. táblázat Az egy főre jutó személyes célú kiadás megoszlása | ||||
|
Kiadási csoportok
|
Aktív háztartások |
Inaktív háztartások |
||
|
1987 |
1991 |
1987 |
1991 |
|
|
Élelmiszerek |
30,1 |
31,5 |
40,3 |
39,5 |
|
Elvezeti cikkek |
7,7 |
5,6 |
8,2 |
6,7 |
|
Ruházkodás |
10,3 |
9,5 |
6,8 |
5,5 |
|
Közlekedés, informálódás |
7,5 |
11,0 |
3,8 |
6,0 |
|
Egészségügy, testápolás |
2,5 |
3,0 |
3.9 |
4,5 |
|
Művelődés, üdülés |
5,7 |
5,8 |
4,1 |
3,9 |
|
Háztartás, lakásfelszerelés |
3,4 |
3,7 |
4,5 |
4,7 |
|
Egyéb személyi célú felhasználás |
3,8 |
3,0 |
3,7 |
3,4 |
|
Együtt |
79,7 |
86,2 |
89,8 |
92,5 |
|
Nagymértékű tartós fogyasztási cikkek |
9,7 |
6.0 |
4,3 |
2,9 |
|
Lakásépítés, ingatlanvásárlás |
10,6 |
7,8 |
5,9 |
4,6 |
|
ebből: építési kölcsön visszafizetése |
3,7 |
4,6 |
1,3 |
1,3 |
| (A két év kiadásainak csoportosítása a publikált KSH kiadványokban némileg eltér, a csoportokat összehasonlíthatóvá lettem) | ||||
Az adatokat áttanulmányozva a következő, leginkább szembeötlő megállapítások tehetők:
- Összefüggésben az életszínvonal, a jövedelmi helyzet ebben az időszakban bekövetkezett romlásával, az összes személyes célú kiadáson belül mind az aktív, mind az inaktív háztartásoknál – a várakozásnak megfelelően – megnőtt a rendszeres, a napi életvitelhez szükséges kiadások részaránya (az aktívaknál 80 százalékról 86 százalékra, az inaktívaknál 90-ről 93 százalékra);
- Ezen belül lényegesen megnőtt a lakásfenntartást^ fordított kiadások aránya (fűtés, energia) és jelentősen emelkedett a közlekedés részaránya (ide értve a gépkocsival kapcsolatos kiadásokat is). Ugyanakkor – arányát tekintve – érzékelhetően kevesebbed költ a lakosság ruházkodása,
- Számottevően visszaesett a nagyértékű tartós fogyasztási cikkek vásárlására fordított kiadások aránya (ebben valószínűsíthetően közrejátszik – a jövedelmek reálértékének mérséklődése mellett – az 1989. évi kiugró „magánexport" is). Jelentős a csökkenés a lakásépítésre-ingatlanvásárlásra. fordított kiadások hányadában is, és különösen akkor jelentős a visszaesés, ha ezekből a kiadásokból kiemeljük a hitel visszafizetésre fordított részt. Mint emlékezetes, a régi, kedvezményes lakáshitelek visszafizetése az 1990. és 1991. években volt igen nagymértékű. A táblából látható, hogy az aktív családok – e kiadások értelemszerűen elsősorban az ő körükben számottevőek – 1987-ben átlagosan személyes kiadásaik 3,7 százalékát, 1991-ben 4,6 százalékát fordították kölcsöntörlesztésre.
Az aktív háztartások kiadási szerkezetének eltérései a jövedelemnagyságtól függően
Miután a differenciálódás meghatározóan az aktívak körében nőtt, a következőkben az aktív háztartások fogyasztási szerkezetével foglalkozom részletesebben. Ha a kiadási struktúra változását jövedelemkategóriánként nézzük, úgy mind az alacsony, mind a magas jövedelmű aktív háztartások körében lényegében hasonló tendenciák követhetők nyomon, mint ami általánosan jellemző. A KSH mindkét felvétel idején 6 jövedelemkategóriát képezett, a legalacsonyabb jövedelműek kategóriájába azok a háztartások kerültek, ahol az egy főre jutó jövedelem nem érte el 1987-ben a 2.600, 1991-ben a 6.100 forintot. (A fogyasztói árszínvonal emelkedését véve, e két jövedelem reálértéke kb. megfelel egymásnak.) A legmagasabb jövedelműek kategóriájában pedig azok a háztartások vannak, ahol az egy főre jutó jövedelem 7.000, ill. 17.600 forint feletti.
Jövedelemkategóriánként nézve a kiadások szerkezetét – a legalacsonyabb és a legmagasabb jövedelműeket kiválasztva- mindenekelőtt azt kell megállapítani, hogy a különbségek mérséklődtek. 1987-ben a legmagasabb jövedelmi kategóriába tartozók személyes célú kiadása közel 3,5-szöröse volt a legalacsonyabb kategóriában élőkének, 1991-re ez a különbség 3,3-szorosára csökkent. Ez első pillantásra ellentmondani látszik a növekvő differenciálódásnak, de nem szabad figyelmen kívül hagyni egyfelől azt, hogy a kialakított jövedelemkategóriák meglehetősen összevontak, éppen a két szélső szegmens (főként a magas jövedelműek kategóriája) nem különül el; másfelől pedig azt, hogy e kiadások túlnyomó többsége az alapvető, napi szükségletet jelentő fogyasztási cikkek, szolgáltatások körébe tartozik, ahol a differenciálódás mindig is mérsékeltebb.
Ha a fogyasztás belső struktúráját nézzük, úgy mérséklődtek a relatív különbségek a fogyasztás legnagyobb hányadát képező élelmiszereknél lényegesen csökkentek a lakásfenntartási kiadásoknál – ez utóbbi a háztartások nagy számánál kötött, nem befolyásolható tétel -, de jelentősen csökkent a különbség a közlekedési kiadásoknál is. Ebben a gépkocsi használat „felértékelődése", széles körű, nemegyszer a jövedelmi helyzetet tulajdonképpen meghaladó használata jut kifejezésre. Csökkent a különbség a legmagasabb és legalacsonyabb jövedelmi kategóriához tartozó háztartások tartós fogyasztási cikk vásárlásainál is, azaz nemcsak az alacsony, hanem a magasabb jövedelműek is mérsékelték – legalábbis relatíve – az ilyen vásárlásaikat. Igen lényegesen – háromszorosról közel hétszeresre – nőtt viszont a lakásépítésre, ingatlanvásárlásra fordított kiadások közötti különbség. Ez nem a hiteltörlesztéssel függ össze, mert mind az alacsony, mind a magas jövedelműeknél nőtt a hiteltörlesztésre fordított kiadás részaránya. (Az alacsonyjövedelműek azonban kiadásaiknak jóval nagyobb hányadát fordították hiteltörlesztésre.)
Ha a kiadások belső struktúrájának elmozdulását nézzük ugyanazon jövedelemkategórián belül, úgy az általánoshoz hasonló tendencia mellett fel kell hívni a figyelmet arra, hogy mind az alacsonyabb, mind a magas jövedelműek esetében mérséklődött az élelmiszerfogyasztás részaránya. Az, hogy átlagosan – az összes aktív háztartásnál – nem mutatkozik csökkenés (sőt), azzal függ össze, hogy a lakosság egészén belül nőtt az alacsonyabb jövedelműek száma, akiknek kiadásaiban az élelmiszerfogyasztás jelentősége, súlya nagyobb.
Jól látható, és a differenciálódásnak szembeötlő megnyilvánulása, hogy a lakásingatlan-vásárlás esetében a már említett különbség növekedése az alacsony és magas jövedelműek között úgy következett be, hogy míg az alacsony jövedelműeke célra fordított kiadásainak aránya – hiteltörlesztés nélkül – csaknem a felére esett vissza és a kiadások nominálértéken is csökkentek 1987-hez képest, addig a legmagasabb jövedelmi kategóriába tartozó háztartások esetében nőtt az arány, és az e célra fordított kiadások összegét tekintve kismértékű reálnövekedés is bekövetkezett (folyó áron a növekedés csaknem háromszoros).
Összességében, a jövedelemkategóriák szerinti vizsgálatnál, a két szélső jövedelemkategóriához tartozó aktív háztartások összevetésénél megállapítható: az alacsony jövedelműek lehetőségeiből arra futotta, hogy az alapvető, napi szükségleteket kielégítő termékek fogyasztását tekintve lényeges rosszabbodás ne következzék be. Ez nagyon fontos tény, mindenképpen arra utal, hogy a legrászorultabbak helyzete ezekben az években viszonylag állandó volt.
| 2. táblázat Az egy főre jutó személyes célú kiadások megoszlása az aktív háztartások körében a legmagasabb és legalacsonyabb jövedelműek kategóriájában. | ||||
|
|
1987-ben |
1991-ben |
||
|
|
2.600 alatt |
7.000 felett |
6.100 alatt |
17.600 felett |
|
Élelmiszerek |
38,3 |
24,7 |
36,6 |
22,3 |
|
Élvezeti cikkek |
9,3 |
7,4 |
7,5 |
5,2 |
|
Ruházkodás |
10,2 |
9,7 |
9,1 |
8,7 |
|
Lakásfenntartás |
8,7 |
7,7 |
12,9 |
9,4 |
|
Közlekedés, informálódás |
4,3 |
9,5 |
10,3 |
13,5 |
|
Egészségügy, testápolás |
1,7 |
2,7 |
2,5 |
3,5 |
|
Művelődés, szórakozás |
3,6 |
6,6 |
4,4 |
7,7 |
|
Háztartás, lakásfelszerelés |
2,8 |
4,0 |
3,2 |
4,1 |
|
Egyéb |
2,9 |
4,4 |
2,5 |
3,4 |
|
Együtt |
81,8 |
76,7 |
89,0 |
77,8 |
|
Nagyérlékű tartós fogyasztási cikkek |
4,8 |
11,9 |
3,8 |
7,9 |
|
Lakás-ingatlan vásárlása |
13,4 |
11,4 |
7,1 |
14,3 |
|
Ebből: hiteltörlesztés |
4,3 |
3,0 |
5,5 |
3,8 |
Ezek a fogyasztási adatok tartalmazzák a lakosság védekezési stratégiájaként létrejövő, az utcán (fekete piacon) olcsóbban beszerzett termékek fogyasztását és a növekvő súlyú saját termelésű fogyasztást.
A lakosság rendkívül gyorsan és rugalmasan alkalmazkodik, a maga szempontjából igen racionálisan gondolkodik és cselekszik. Kétségtelen az is, hogy a korábbi évek fogyasztási színvonalában, szerkezetében voltak bizonyos tartalékok, mégpedig elég széles körben. Azok az aggályok, amelyeket a bevezetőben vázoltam, tehát tulajdonképpen nem az elmúlt évekre, még csak nem is a jelenre, hanem inkább a jövőre utalnak, így lehetnek érvényesek. Azzal a folyamattal vannak ugyanis összefüggésben, amely a differenciálódás rendkívüli mértékű gyorsulását mutatja. Szándékom nem valamiféle „kötelező" pesszimizmus, vagy vészharang-kongatás. A széles körű és tartós leszakadás ugyan még nem következett be, veszélye inkább csak jeleiben mutatkozik, de előttünk áll(hat). A fogyasztási szerkezet – amelynek elmozdulása mindig mérsékelt, lassú – arra utal, hogy az alacsony és (itt terjedelmi okok miatt nem ábrázolt) közepes jövedelműek (közülük inkább az átlag alatti jövedelemmel rendelkezők) lassan „vonulnak vissza", és bár alapvető fogyasztásukban egyelőre „tartják magukat", ide értve még művelődési és bizonyos beruházási kiadásokat is, a visszavonulás azonban érzékelhető. A differenciálódás gyors folytatódása esetén lassan valóban csak a napi szükségletek fedezésére képesek szorítkozni. (Gondoljunk arra, hogy a tartós munkanélküliség valójában még nem érezteti hatását.)
Igen lényeges, a kiadások struktúráját nagymértékben befolyásoló momentum, hogy a felmérés idején és ma még lényegében ingyenes az oktatás és az egészségügy, szolid, ellentmondásokkal terhes, de biztonságos nyugdíjrendszer működik, valamint mára már úgyszintén ellentmondásokkal teli és változást igénylő, de általános a gyermektámogatási rendszer. Mind ez idáig „nem történt még más", mint hogy a folyó jövedelmek összességében – átlagosan – csökkentek, ezen belül széles tömegeknél valamivel nagyobb mértékben, míg egy szűk rétegnél erőteljes javulás tapasztalható.
Nem vitatható, hogy a gazdaság stabilizálásának, a költségvetési hiány visszaszorításának kívánalmai folytán a nagy elosztó rendszerekben elkerülhetetlen bizonyos „visszavonulás", fokozottabb lakossági terhelés. Ennek konkrét módja azonban már többféle lehet, többféle céllal és eredménnyel. Az e cikkben – zárógondolatként – sürgetett széles körű és nyílt vitáknak tehát kiindulásként el kell fogadniuk a visszavonulás, a növekvő terhelés elkerülhetetlenségét. A továbbiakban viszont arra kell(ene) koncentrálniuk, hogy milyen legyen a szükségszerűen növekvő terhelés eloszlása, milyen következményei lehetnek a „kétpólusú" szociálpolitika esetleges létrejöttének (meghatározóvá válásának), és az „elitszemlélet" térnyerésének, esetleg uralkodóvá válásának.
A gyermekvédelem dilemmái Magyarországon
„Harangot tehát akkor is Borisz módra, türelmes szenvedéllyel lehet csak önteni, ha tudja az ember, hogy soha nem fogja meghallani kondulását." (Ancsel Éva)
Köztudott, hogy a gyermek- és ifjúságvédelem a veszélyeztetettség megelőzését, a veszélyeztetett gyermekek felderítését, gondozását, családjuk támogatását magába foglaló komplex feladatrendszer. Pótolni igyekszik a családban elmaradt gondozást, nevelést, és helyrehozni, vagy legalább enyhíteni a személyiség fejlődésében esett károkat. Célja lehetőség szerint elősegíteni a gyermekek eredményes nevelését a szülői családban, illetve segítséget adni ahhoz, hogy a család képes legyen erre.
Működése aszerint tagolható, hogy a saját családjában élő, vagy a családból valamilyen okból kiemelt gyermek védelmére irányul-e tevékenysége. A saját családból kiemelt gyermekek esetében más nevelő családokban, vagy gyermekotthoni körülmények között próbálják helyettesíteni a szülői családot.
Amióta a szervezett gyermekvédelem létezik, a gondozó intézmények örök panasza, hogy igen gyakran túl későn kerülnek hozzájuk a veszélybe került vagy súlyosabb károkat szenvedett gyermekek, és ezért sokkal kevesebbet tehetnek már értük, erőfeszítéseik túl gyakran eleve kudarcra vannak kárhoztatva.
Gyermekvédelem az „államszocializmusban"
Magyarország azok közé a gyengén fejlett országok közé tartozik, amelyekben a gyermekvédelem „természetes" állapota a végnélküli szélmalomharc. A megkésett, „felzárkózó" típusú történelmi fejlődésnek, mondhatni, „normális" velejárói mind a viharos, alig befolyásolható, nagyléptékű társadalmi átrétegződések – amelyek nemzedékeken keresztül családok óriási tömegének sérülésével és szétesésével járnak -, mind a szociális célú intézmények feltételhiányos és bürokratikus működése és belső zártsága. Igen ritka erény, ha egy „felzárkózó" ország képes összekapcsolni a modernizáció és a demokrácia fejlesztésének történelmi feladatait.
Magyarországon a gyermek- és ifjúságvédelemből 1949 után kitiltatott minden korábban létezett társadalmi kezdeményezés. Visszaszorult a családi típusú gondozási forma, a gyermekotthonok pedig a hatvanas évekre a külvilágtól elzárt, kopott gyermekmegőrző helyekké váltak. Az anyagi gyarapodás és társadalmi felemelkedés gondjával elfoglalt társadalom pedig teljesen közönyös volt a gyermekvédelem iránt. A reformtörekvéseket képviselő szakemberek kényszerből vagy kényszerűségből elhagyták ezt a pályát, és csak a legkitartóbb, legnagyobb önfeláldozást vállaló emberek maradtak, miközben tragikusan megnőtt a kontraszelekció a rendszerbe kerülők kiválasztásánál. Az egész rendszer teljesen elbürokratizálódott, a különböző főhatóságokhoz tartozó szakszolgálatok közt lehetetlen volt megteremteni az együttműködést, a gyermekvédelemben közreműködő szakmák ezen a területen az átlagosnál is sokkal erős ebben őrizték saját negatív hagyományaikat.
A hatvanas évek végétől jelentkező reformerőfeszítések – híján a szükséges társadalomkritikai és szakmai tudásnak – szükségszerűen mindig felmorzsolódtak a hatalom érdektelenségének és értetlenségének, valamint a szakterület reformképtelenségének malomkerekei között.
Amikor a hetvenes évekre kimerültek az extenzív gazdasági növekedés korábbi forrásai, és láthatóvá vált e mechanizmus valódi természete, a válságba került állam egyszerűen megpróbált kivonulni az általa addig kizárólagossággal vállalt szociálpolitikából. Ekkor az is kiderült, hogy a fennálló politikai rendszer keretei közt a különböző szociális traumák kezelésére szolgáló ellátórendszereket csak nagy nehézségek árán lehetne korszerűsíteni, és hogy az adott keretek között semmiféle korszerű társadalompolitika nem alakítható ki.
Ezekben az években azonban fokozatosan megváltozott a gyermekvédelem iránti közfigyelem. Ebben közrejátszott az is, hogy az erősödő politikai ellenzék a szociális szférát a rendszerkritika kitüntetett területévé tette. A lassan kiépülő gyermek- és ifjúságvédelmi szakmai képzés – gyarlóságai ellenére is – felerősítette az új pályakezdő értelmiségi nemzedékek magától is növekvő érdeklődését ez iránt a szakterület iránt. A nyolcvanas években dinamikus fejlődésnek indult szakmai reformkezdeményezések és civil társadalmi mozgalmak ezen a területen is felerősítették az újító törekvéseket. Ha félszegen is, de megnőtt a szakma tájékozódási törekvése külföld felé is. A korántsem kedvező anyagi és szakmai feltételek adta keretek közt számos újító és alternatív szakmai kísérlet kezdődött, amelyben már helyet kaptak – bár tisztázatlan és általában igen nehéz feltételekkel, kellő állami támogatás nélkül – az egyházak, egyesületek és magánvállalkozások is. Felmerült újból annak az igénye is, hogy szükség lenne egy országos koordináló szervre, amely komplexitásában együtt kezeli a megelőzést, gondozást, utógondozást és nem tárca szemléletű. A nyolcvanas évek végére megszületett a területet átfogó törvénytervezet, amely napjainkig még nem került a parlament elé.
Mai problémák
A rezsimváltás érthetően „megzavarta" a gyermek- és ifjúságvédelem elhúzódó reformvajúdását is. Az első zavart az keltette, hogy – egyébként teljesen érthetően – az új hatalom új ideológiai szempontokat kívánt bevinni a reformgondolkodásba. Ez mindenképpen szükségessé tette volna az egész probléma újragondolását. A zavar azonban sokkal nagyobbnak bizonyult, mint amit indokolttá tett volna a fenti körülmény.
Természetesnek lehet venni, hogy az új hatalom legalább részben új vezetők és szakemberek beállítását tartotta szükségesnek saját reformelképzeléseinek kialakításában. A fő gondot az okozta, hogy az új politikai rezsim összes résztvevője felkészületlennek bizonyult (nem is lehetett felkészült) a rendszerváltozásra, saját ideológiai alapjait sem hordta ki még magában, azokból nemigen képes használható társadalompolitikai elképzeléseket lepárolni. Különösen a választásokon győztes koalícióról derült ki elég gyorsan, hogy a valóságban zajló társadalmi folyamatokat kevéssé ismeri, nem érti és – legalábbis az első három évben – igen kevés érdeklődést tanúsított azok iránt.
A jelen helyzetben különösen nehéz megtenni az el nem odázható reformlépéseket, és csak nagyfokú politikai nyitottsággal, az összes tényleges szereplő egyenrangú partnerszerepének biztosításával kerülhetők el a tévedés, vagy a végnélküli politikai viták várható csapdái. Ez a szakterület különösen hozzászokott ahhoz, hogy csendes szkepszissel figyelje, amint éppen soronlévő bölcsei világmegváltó terveket kovácsolnak a feje felett. Nagy hagyománya van a szavak bűvöletének és annak, hogy új kategóriák kitalálásával és divatszerű agyoncséplésével teremtik azt a látszatot, hogy új koncepció született.
A mai helyzetben érdemes néhány reformdilemmával foglalkozni. Különösen azért, mert a társadalmi történések nemigen várják meg a törvénykezést, így újból abban a helyzetben találhatjuk magunkat, hogy az elképzelt elvárásoknak megfelelni akaró, sok gonddal terhelt szakemberek úgy zúznak szét meglévő intézményeket, hogy nincs, ami a helyükbe lépjen. A társadalom nehézségei így is, természetesen, elsősorban a hátrányos helyzetű rétegeket érintik, olyan új veszélyeztetettségi formákat is előhívva a régiek felerősödése mellett, amelyekre még sem prevencióval, sem módszerrel, sem intézménnyel nem készültünk fel. (Gondolok itt a munkanélküli szülők mellett nevelkedő gyermekekre, a hajléktalan családokra, a pályakezdő, illetve éppenhogy pályát kezdeni nem tudó fiatalokra, az állami gondozásból perspektívátlanul kikerülő, vagy még a nagykorúság után évekig kikerülni sem akaró fiatalokra, a fiatalkori bűnözésre, a drogveszély erősödésére stb.)
Közhely, hogy a gyermekvédelem csak akkor lehet sikeres, ha az egész családot védi, és nemcsak a már veszélyhelyzetbe került gyermekkel foglalkozik. Az a gyermekvédelem, amely nem családvédelem is egyben, leginkább késői tűzoltáshoz hasonlítható. De félő, hogy attól, ha ma unos-untalan hangoztatjuk a család fontosságát, valódi változás, valódi családpolitika még nem alakul ki.
A gyermekvédelmi munkának talán az egyik legnehezebb része a felderítés, a családok életébe való beavatkozás, az időben érkező segítség „eljuttatása" a rászorulóhoz. Ami még nehezebb, a megfelelőt megtalálni a hézagos ellátó hálózatban, illetve találni egyáltalán valamit. Nagyon hiányoznak a „köztes" intézmények, az átmeneti megoldások, a nulla hatásfokú védő-óvó intézkedések helyett. Az iskolák zömében nincs lehetőség másra, mint a problémás gyerekek nyilvántartására, esetenkénti segélyezésük lebonyolítására. A készülő közoktatási törvények dzsungelében bolyongó pedagógus örül, ha tudja, hogy mit tanítson, és ha tájékozódhat arról, hogy jövőre mit várnak el tőle. Sem energiája, sem lehetősége nincs a napi munkáját nehezítő, sok esetben nemcsak helyzetében, de viselkedésében is gondot okozó gyerekekkel való törődésre. A nagy gonddal kiválasztott iskolai gyermekvédelmi felelősök helyzete a pótlék beépítése óta igazán nem olyan kecsegtető, hogy a pedagógusok nagy számban kívánnák ezt a feladatot ellátni. A problémás családi háttér időben jövő segítség hiányában a gyereknél okoz olyan tüneteket, melyek gyakran vezetnek iskolai beilleszkedési zavarhoz, tanulási kudarchoz. Ahelyett, hogy a korrekciós lehetőségek bekerülnének az iskola falai közé, jelenleg inkább az alapfeladatok is veszélybe kerülnek az átgondolatlan „piacosítási" törekvések miatt. Az iskolai szociális munka nem új gondolat, de hazánkban még soha nem tudott gyakorlattá válni. Nem alakult ki az iskolán, sőt osztályon belüli differenciált képzés rendszere, a szülők bevonása, a családgondozás. Súlyosabb esetekben a nevelési tanácsadó, családsegítő mellett olyan átmeneti szállás, otthon elérhetősége, amelyek mellett nem volna szükség a családból való kiemelésre, mint „megoldásra". Persze jelenleg azzal kell szembesülnünk, hogy az elszegényedő családok a napközi otthon minimális térítési díját sem képesek megfizetni, hogy egy-két ritka kísérleti iskolát kivéve teljesen hiányzik a gyermek személyiségfejlesztését is célbavevő pedagógiai koncepció. Jelenleg alig néhány helyen teremtődött meg annak a feltétele, igénylése, hogy a gyermekvédelem külön szakemberei, a szociális munkások az iskolán belül legyenek.
A készülő gyermekvédelmi törvény tervezi a gyámhatóságok, esetleg gyámszékek tekintélyének, súlyának helyreállítását, de ehhez feltétlenül szükséges a szakemberek megfelelő képzettségének biztosítása, valamint a súlyuknak megfelelő hely az államigazgatásban. A kliensek szemében jelenleg a gyámhatóság a segélyezés megtestesítője, ahol régi gond, hogy megfelelő kritériumok hiányában az „érdemesség", vagy kellő erőszakosság többet nyom a latban, mint a valódi rászorultság.
A statisztika szerint a gyámhatóságok intézkedéseinek egy része a szülőt részesítette figyelmeztetésben, kötelezte arra, hogy a gyermeket napközi otthonba, bölcsődébe helyezze el, vegye igénybe a nevelési tanácsadót, sőt több mint 1000 esetben kereste fel a gyámhatóság a szülő munkahelyének szakszervezeti bizottságát. Mindezt 1990-ben, amikor már nemhogy a szakszervezeti bizottságok nem működtek, de sok szülőnek munkahelye sem volt. Az intézkedések másik, nagyobb hányada a gyermeknek jelentett figyelmeztetést, pártfogó kirendelését, helyes magatartásra kötelezést. Az „üres" intézkedések többet ártanak, mintha nem történne semmi. Demoralizáló, amikor tudja a szülő is, tudja az intézkedő is, hogy a pénzbírságot nincs kitől behajtani, a magatartási szabályok „üresek", amikor csak annyi a haszon, hogy az aktán szerepel az intézkedés ténye.
A nevelési tanácsadók hálózata, valamint a családsegítő szolgálatok mellé számos kicsi segítő intézményre lenne szükség, olyanokra, amelyek esetenként munkahely-keresésben, máskor jó szabadidő-eltöltésben, megint máskor korrekcióban segítenek. De ezek csak akkor működhetnek igazán jól, ha egy-egy település, kerület sajátos igényeit elégítik ki. Persze van már számos kísérlet, csak éppen nincs hátterük, nincs biztosíték arra, hogy még jó működés esetében se legyenek teljesen kiszolgáltatottak a helyi hatalmi harcoknak.
Amennyiben az önkormányzatok komolyan veszik ellátási felelősségüket, érdekeltek lesznek abban, hogy helyben oldják meg a gyermekvédelmi problémák egy részét. Jelenleg csak a kötelezettség van, az anyagi háttér és a lehetőségek felismerése még hiányzik. A hajléktalanság kezelésére már több helyen van átmeneti hajléktalan-szállás, de a kisgyermekesek ellátása megoldatlan, illetve alig van lehetőség azoknak a családoknak a segítésére, ahol átmeneti ellátásra lenne szükség. (Legyen ez az egyszülős családokban olyan betegség, baj, ami miatt problémát jelent a gyermek ellátása, vagy a valamelyik szülő alkoholizmusa miatti ideiglenes elhelyezés igénye.) Évente jelentkeznek a gyámhatóságokon kamaszok, akik maguk kérik állami gondozásba vételüket, mert úgy érzik, otthoni helyzetük tűrhetetlen, szüleik, nevelőszüleik valódi vagy vélt meg nem értése miatt. Valójában sok esetben nem intézeti elhelyezést, „csak" segítséget, támogatást igényelnének, lehetőséget a szülői ház gondjainak megbeszélésére, vagy kollégiumszerű elhelyezést kérnének.
Intézményes vagy családi nevelés
Az állami gondozásnak hagyományos útja, hogy a hatóság a beérkezett jelzések, néhány meghiúsult segítő intézkedés után határozatot hoz, majd kiemeli a gyermeket, vagy a szülő maga kéri az intézeti elhelyezést stb. Sorolhatnám a lehetséges utakat, melyek mindegyike a megyei, fővárosi GyIVI-be vezet, ahol szakértői csoport vizsgálja meg a gyermeket, majd a pedagógiai, pszichológiai diagnózis után megszületik a döntés, hova kerüljön a gyermek. Az országban 20 Gyermekvédő Intézet működik, 123 nevelőotthon 14 ezer férőhellyel. 1990-ben 25.177 gyerek volt állami nevelt, gondozott. Közülük 16.610-en nevelkedtek intézetben, otthonban. A megyei gyermekvédő intézetek elhelyezési döntése nagyon „nehéz", mert, mondjuk, van egy fiú- és egy lányotthon, vagy van egy óvodás-, egy általános iskolásokat fogadó intézet. De ahol nagyobb a választék, ott sem az a legfontosabb, hogy a gyermek személyiségállapota megfelel-e az adott intézet pedagógiai légkörének, inkább az, hogy az adott osztályfokon van-e hely. Közben a gyermek úgy-ahogy megnyugszik, megszokja az új helyet, némi kapcsolatokat is kiépít, mire mindez megtörténik, elkerül a korántsem végleges intézetébe. Az iskolatípus-váltás gyakran intézetváltást is jelent, ez pedig köztudottan mély károkat okoz a gyermekek kapcsolódási képességében. A legrosszabb személyiségállapotba pedig azok a fiatalok kerülhetnek, akiket nemcsak az egyik intézetből a másikba helyeznek át, hanem közben nevelőszülőhöz is kerülnek, ahonnan valamilyen ok miatt a nevelőszülő visszaadja a gyermeket. Más jellegű problémák vannak a nevelőcsaládba kihelyezett gyermekeknél. A háború előtti magyar gyermekvédelem fővonala abból állt, hogy a gondozott gyermekeket magáncsaládokhoz helyezték ki, főleg vidékre. Az „államszocialista" rendszer az e szisztémából adódó visszaélések (Id. Móricz: Árvácska) ellen az intézményes gondozásra tette a főhangsúlyt.
Kétségkívül változást, újabb fordulatot hozott a hivatásos nevelőszülői családok megjelenése. A gyermekeket fő hivatású dolgozóként nevelő anyák, a mellékfoglalkozású apák saját gyermekeik mellett vállalnak 5 vagy több gyermeket. Persze e téren is nagyon sok még a tennivaló, hiányzik a lehetőség és szakértelem ahhoz, hogy a megfelelő család és gyermek kerüljön össze. Nem megoldott országosan a nevelőszülők szakszerű felkészítése. Vannak országok, ahol több hetes felkészítő tanfolyamon kell részt vennie a leendő nevelőszülőnek. (Sokat elárul a hazai mentalitásból, hogy a nevelőszülőket segítő gyermekvédelmi dolgozókat nevelőszülői felügyelőnek nevezi a hivatal. Sajnálatos módon sokan ezt szó szerint értelmezik és felügyeletüket kiterjesztve a szekrények ellenőrzésére is, az adódó problémákat a gyermek elvitelével oldják meg.)
Mára Magyarországon kialakult egy rossz ízű vita, amelynek alapja az, hogy az egyetlen lehetséges, üdvözítő út a családba helyezés, az intézmények drágák, rosszak, onnan gyerek jó állapotban nem kerülhet ki. Ennek köszönhetően az intézetek aggódva féltik létüket.
A világ számos országának tapasztalata szerint a hagyományos nagy intézmények valóban alkalmatlanok az elmaradt szocializáció pótlására, a hibás szocializáció korrekciójára. Természetes a családi nevelés pótolhatatlansága, sőt, azzal sem lehet vitába szállni, hogy az intézményes nevelés jóval költségesebb, mint a nevelő családok gazdálkodása. Különösen nálunk, ahol az intézmények nagyobb része régi, elavult kastélyokban, kúriákban kapott helyet, azok pedig, amelyeket az elmúlt 20 évben építettek, magukon hordozzák korunk építkezéseinek minden hátrányát. De nem lehet nem látni, hogy még jó ideig lesznek olyan gyerekek, akiknek megnyugtató elhelyezéséhez szükségesek az intézetek, csak nem a mai formájukban. A serdülők életkori sajátosságaiknál fogva már nem vágynak újabb családra, nekik az ún. group home-ok, a lakásotthonok a megfelelőek. Vannak olyan krízishelyzetben megoldást kereső családok, akik rövid időre igényelnek elhelyezést, és nem akarnak lemondani a gyermekről, nem akarják, hogy ezt az időt más családban töltse a gyermek. Számos egyéb oka is lehet annak, amiért egy gyerek elhelyezésére az intézet a legmegfelelőbb az adott időpontban.
A nevelőcsaládoknál viszont manapság nagyon hiányzik az intézményes segítség. Drámai dokumentum tv-film tanúskodik annak a nevelőszülői családnak a szétbomlásáról, ahol talán csak az a folyamatos segítség, az időnkénti kilépés lehetősége hiányzott, ami átlendítette volna a családot a válságon. Egy-egy ilyen családot önkéntes és professzionális segítők hálójának kellene körbe venni, felkészítve, segítve a problémák megoldásában.
Komoly szakmai dilemma a speciális intézmények léte, illetve a különböző személyiségzavarral küzdő gyermekek elhelyezése. A főváros több mint 20 éve kísérleti céllal hozta létre a maga néhány speciális intézményét, amikor megnőtt az állami gondozásba került gyerekek között a neurotikus, antiszociális, személyiségzavarral küzdő fiatalok száma. Az elképzelt terápiás intézmények a mai napig sem tudták kialakítani sajátos gyógyító módszerüket, viszont világossá vált, hogy a cél, miszerint ezek az intézetek csak rövid ideig, terápiás céllal neveljenek megvalósíthatatlan.
Az intézeti nevelés igazi nagy buktatója a kibocsájtás időszaka, amikor kiderül, hogy a 18 éves nagykorú fiatal nemcsak hogy nem alkalmas az önálló életre, de esélye sincs a munkaerőpiacon az elhelyezkedésre, a munkásszállások nagyrészt megszűntek, az albérletek, lakásbérletek megfizethetetlenek. A jogszabály lehetőséget ad a 24 éves korig tartó utógondozásra, de ennek lehetőségei elég szűkösek. Már évekkel ezelőtt, amikor jól tapinthatóvá vált a probléma, több gyermekvédő intézet pályázott albérlőház, garzonház létesítésére. Egyre több helyen jöttek rá, hogy nem megoldás önmagában az életkezdési segély, hiszen ez a pénz nem elég arra, hogy valóban lakáshoz juttassa a fiatalt, legfeljebb arra, hogy ha már van lakása, akkor az első bútorokat be lehessen szerezni, vagy néhány hónap albérletet ki lehessen fizetni. Természetes, hogy a társadalom gondjai zuhanásszerűen leghamarabb a társadalom legérzékenyebb, legsérülékenyebb tagjait érték el. Az állami gondozottak társadalomba való beilleszkedése, visszaillesztése mindig is a legneuralgikusabb pontja volt a gyermekvédelemnek, de a jelen helyzetben tragikusnak kell tartani a tendenciát, ahogy éppen ők lehetetlenülnek el, ahogy kicsúszik a lábuk alól a biztonság lehetősége is. Elsősorban őket érinti a munkanélküliség, nincs konvertálható tudásuk, sokuknak még minimális végzettsége sincs. Nincs tartalékuk, és nincs biztató hátterük. Minthogy ezen írás tárgya a gyermekvédelem intézményrendszere, így nem volt elegendő tér a gyermekek helyzetét a legsúlyosabban érintő problémák (a családok széthullása, a terjedő gyermekbűnözés, kábítószerezés), ill. ezek okainak taglalása. A gyermekvédelmi intézmények problémáiról adott hevenyészett körkép is inkább csak jelzése mindazon gondoknak, amelyek a következő rövid időben sürgős megoldásra, de már mindannyiunk megoldására várnak.
| 1. táblázat Gyermek-és Ifjúságvédő Intézetek főbb adatai Állami gondoskodás alatt állók együttes létszáma | |||||||||
|
Év |
Intézeti elhelyezettek |
Intézeti és állami nevellek |
Ideiglenesen beutaltak |
Összesen |
18 éven aluliak összes száma |
||||
|
1975 |
492 |
34.326 |
|
34.818 |
2.753.630 |
||||
|
1980 |
1.188 |
33.148 |
624 |
34.960 |
2.864.909 |
||||
|
1981 |
1.190 |
32.821 |
591 |
34.602 |
2.880.257 |
||||
|
1982 |
1.201 |
32.213 |
616 |
34.030 |
2.882.415 |
||||
|
1983 |
1.252 |
31.356 |
594 |
33.202 |
2.877.952 |
||||
|
1984 |
1.295 |
30.963 |
835 |
33.093 |
2.870.848 |
||||
|
1985 |
1.352 |
30.927 |
822 |
33.101 |
2.865.040 |
||||
|
1986 |
1.259 |
30.619 |
848 |
32.726 |
2.847.061 |
||||
|
1987 |
1.177 |
28.956 |
1.410 |
31.543 |
2.821.272 |
||||
|
1988 |
943 |
26.318 |
1.394 |
28.655 |
2.794.437 |
||||
|
1989 |
801 |
26.776 |
1.171 |
28.748 |
2.753.555 |
||||
|
1990 |
764 |
25.177 |
920 |
26.861 |
2.733.832 |
||||
| 2. táblázat Az intézeti, állami neveltek száma életkor szerint | |||||||||||
|
Év |
3 éven aluli |
3 – 5 |
6 – 9 |
10 – 13 |
14 éven felüli |
Összesen |
|||||
|
1965 |
4.623 |
4.752 |
7.039 |
8.782 |
8.224 |
33.420 |
|||||
|
1970 |
3.962 |
4.707 |
7.338 |
9.042 |
10.557 |
35.626 |
|||||
|
1975 |
3.512 |
4.747 |
7.133 |
8.908 |
10.026 |
34.326 |
|||||
|
1980 |
3.035 |
4.160 |
7.001 |
8.923 |
10.029 |
33.148 |
|||||
| 1981 | 2.928 | 4.030 | 7.024 | 8.877 | 9.944 | 32.803 | |||||
| 1982 | 3.797 | 3.846 | 6.854 | 8.851 | 9.865 | 33.213 | |||||
|
1983 |
2.453 |
3.663 |
6.592 |
8.698 |
9.950 |
31.356 |
|||||
|
1984 |
2.538 |
3.545 |
9.304 |
8.630 |
9.946 |
33.963 |
|||||
|
1985 |
2.523 |
3.441 |
6.287 |
8.682 |
9.994 |
30.927 |
|||||
|
1986 |
2.503 |
3.227 |
6.146 |
8.657 |
10.086 |
30.619 |
|||||
| 1987 | 2.021 | 2.968 | 5.757 | 8.161 | 10.049 | 28.956 | |||||
| 1988 | 2.090 | 2.737 | 4.975 | 7.400 | 9.116 | 26.318 | |||||
|
1989 |
2.010 |
2.737 |
4.877 |
7.374 |
10.177 |
27.175 |
|||||
|
1990 |
2.644 |
2.700 |
5.054 |
7.793 |
6.986 |
25.177 |
|||||
| 3. táblázat Az intézeti és állami neveltek száma | ||||
|
Év |
Intézetben, otthonban elhelyezettek száma |
Szülőhöz, nevelőszülőhöz kihelyezettek száma |
Intézeti és állami neveltek száma összesen |
A nevelőszülőhöz kihelyezettek az összes neveltek %-ában |
|
1938 |
5.272 |
36.022 |
41.294 |
87,2 |
|
1950 |
|
14.101 |
24.356 |
57,9 |
|
1955 |
11.748 |
7.579 |
19.327 |
39,2 |
|
1960 |
17.213 |
6.195 |
23.408 |
26,5 |
|
1965 |
22.181 |
11.239 |
33.420 |
33,6 |
|
1970 |
24.372 |
11.254 |
35.626 |
31,6 |
|
1975 |
24.631 |
9.705 |
34.326 |
28,3 |
|
1980 |
24.726 |
8.422 |
33.148 |
25,4 |
|
1981 |
24.681 |
8.140 |
32.821 |
24,8 |
| 1982 | 24.398 | 7.815 | 32.213 | 24,3 |
|
1983 |
23.598 |
7.758 |
31.356 |
24,7 |
|
1984 |
23.216 |
7.747 |
30.963 |
25,0 |
| 1985 | 23.027 | 7.900 | 30.927 | 25,5 |
| 1986 | 22.771 | 7.848 | 30.619 | 25,6 |
| 1987 | 21.223 | 7.733 | 28.956 | 26,7 |
| 1988 | 18.505 | 7.733 | 26.318 | 29,4 |
| 1989 | 18.274 | 8.492 | 26.776 | 31,7 |
| 1990 | 16.610 | 8.567 | 25.177 | 34,0 |