Az 1996-os esztendő első két hónapjában a gazdaságpolitika slá­gerlistájának élére került az Államháztartási Reform megvalósí­tásának szándéka, és átvette a gazdaságpolitikai cselekvés meg­határozó „láncszemének" szerepét. Az 1988-89-ben meghirde­tett és azóta jegelt államháztartási reform immáron következetes bevezetését – egyes megfogalmazásokban folytatását – az 1995 márciusában megkezdett, az európai, valamint a tengerentúli kor­mányzati körök osztatlan elismerését kiváltó önelégülten maga­biztos stabilizációs politika tette szükségessé. Az államháztartási reform megvalósítását előirányzó operatív intézkedések körül ki­alakult nézetkülönbségek járultak hozzá a legújabbkori magyar politika- és gazdaságtörténet törvényszerű, általában évenként bekövetkező pénzügyminiszter-váltásaihoz.

A szóbanforgó reform a gazdaságpolitika prioritása lett. Az ál­lamháztartási reform jelszóvá magasztalását bizonyítja az új pénzügyminiszter kinevezését követő nyilatkozatdömping, amely a kezdeti „sikereket" felmutatni tudó stabilizációs politika legfon­tosabb megvalósítási eszközének rangjára emelte a csaknem egy évtizede mélyhűtött reformot.

A műhelymunka elemzési tapasztalataira támaszkodó cikk* nem az államháztartás szerkezeti decentralizálásának szüksé­gességét, hanem az államháztartási „reformnak" a társadalom és a makrogazdasági környezetet negligáló vonalvezetését kér­dőjelezi meg.

Az államháztartási reform következetes megvalósításának mítoszáról

Az 1995. évi „Bokros-csomagot" követő 1996. évi államháztar­tási reformra készült agit-prop., illetve mai elnevezéssel PR terv azt sugallja, mintha az 1988-89-es államháztartási reform meg­hirdetése óta egyedül a közelmúltban leköszönt miniszterben lett volna meg a politikai és szakmai elszántság az államháztartási reform következetes megvalósítására. Az elmúlt évekre oly jel­lemző emlékezetkihagyásos történetírás, amelyre a „tudomá­nyos" PR művek támaszkodnak, felületes és az elmúlt évtized­ben lejátszódott újraelosztási folyamatok jellegének tagadására alkalmas. A hosszadalmas bizonyítás helyett csak egy tétel: a tervkoordinációról a piaci koordinációra történő áttérés el­kerülhetetlenné tette az államháztartás, illetve a költségve­tés szerkezeti átalakítását.

a) A költségvetés kiadási szerkezetében jelentősen – 4,5%-ra – csökkent a gazdálkodó szervek támogatása. A csökkentésben a legnagyobb részarányt a termelői árkiegészítés leépítése fog­lalta el, amely 1996-ban az államháztartási kiadások 1,5%-át sem éri el. A fejlett piacgazdaságok költségvetésében a gazdál­kodó szervek támogatása között szereplő agrártámogatás mér­tékénél sokkal alacsonyabb a hazai agrártámogatás, amely 1996-ban az államháztartás kiadásainak 2,3%-át teszi ki.

Lényegében megszűnt a fogyasztói árkiegészítés, amely az államháztartás kiadási főösszegének 1,5%-át éri el.

A felhalmozási jellegű államháztartási ráfordítások minimális mértékre zsugorodtak. A vállalkozási szféra területén a költség­vetés által finanszírozott beruházások (beleértve az állami la­kásépítést) megszűntek. Az államilag finanszírozott központi beruházások részaránya 1996-ban az államháztartási kiadások 3,5%-át, a lakásépítés támogatása 2,5%-ot tesz ki.

b) Az elmúlt évtizedben az államháztartási bevételek – ezál­tal a jövedelem – újraelosztási struktúrája is megváltozott.¹ Augusztinovics Mária számításai szerint 1989 és 1993 között a Nettó Nemzeti Termék (NDP) volumene 28%-kal csökkent. Ez a visszaesés meredekebb az erre az időszakra általánosan hasz­nált 22%-os GDP csökkenésnél. Ez a különbség nyilvánvalóan az amortizáció szabályozásának „liberalizmusában" rejlik, amely a nyereség eltüntetésének egyik módszere.

„Az amortizáció ugyanis nemcsak arányában, hanem értéké­ben is jelentősen megnőtt 1989 óta. Ez eléggé furcsa egy olyan időszakban, amikor a tőkeállomány fizikailag és piaci értékét te­kintve egyaránt lepusztult, új beruházás alig volt és a vállalato­kat a könyv szerinti érték töredékén adták el."

Az idézett elemzés szerint 1993-ban az állami költségvetés az eredeti munkajövedelmek 31,8%-át vonta el, amely az 1985. évi 15,8%-os elvonás kétszerese. (1985-ben az USA-ban ere­deti munkajövedelmek állami elvonása 23,5%-os volt.)

Még jelentősebb az eltérés a tőkejövedelmek állami centrali­zációjában. Az 1985. évi 21,9%-os állami elvonás 1993-ra 3,4%­ra, a bázis időszak 15,5%-ára mérséklődött, megközelítve az USA 1985. évi 2,7%-os értékét. A radikális csökkenést az 1985­1993 között végbement tulajdonszerkezeti változás csak rész­ben indokolhatja.

Összegezve: a bemutatott szemelvények is igazolják, hogy a jövedelem újraelosztási folyamat jellegét tükröző állam­háztartási, illetve költségvetési struktúrája megközelíti -egyes esetekben meghaladja – a fejlett piacgazdaságok költségvetési szerkezetét. Ezért a 1996-os esztendőnek az Államháztartási Reform évévé történő minősítése mögött 1995 márciusától a megszokott pénzügypolitikai (vagy talán inkább pénzügytechnikai) manőverezés ideológiai megalapozása hú­zódik.

Az államháztartási reform újraélesztésének indokai

Az „államháztartási reform" jelszó halaszthatatlan megvalósítá­sának szükségességét a már idézett elemzés (Drecin, 1996.) három okra vezeti vissza:

• az államháztartás aktivitása kiterjedt (túlsúlyos) a GDP-hez mért mutatóhoz viszonyítva;
• az államháztartás alrendszereinek működése a megválto­zott társadalmi viszonyai között nem racionális;
• az államháztartás kialakult konkrét (krónikus jellegű) deficit­je finanszírozhatatlan.

a) Az államháztartás bevételei Magyarországon a GDP-hez viszonyítva 1989-ben 61,2%-ot, 1992-ben 56,1%-ot tettek ki.² Ugyanez az arány 12 fejlett piacgazdasággal összehasonlítva 36,4% és 65,6% között van. Hét országban az arány megköze­líti az 50%-ot.

Az államháztartás kiadásai Magyarországon a GDP-hez viszo­nyítva 63,6% (1989), 61,6% (1992). A már említett'nemzetközi összehasonlítás szerint ez a mutató 41,3%-59,8%-os értékek között helyezkedik el.

Mint az a nemzetközi összehasonlításból kitűnik, a hazai ada­tok eltérése a fejlett piacgazdaságok mutatóitól nem tekint­hető olyan kiugrónak, amely a vázolt reform megvalósítását elengedhetetlenné tenné. Ennél sokkal jelentősebb a makropénzügyekhez egyedül értő szakemberek által alkalma­zott „bezzeg effektus", amely a gyanútlan politikai döntéshozók manipulálására kitűnően alkalmas.

b) Tagadhatatlan, hogy az államháztartás különböző alrend­szereiben (nyugdíj, egészségügyi ellátás, felső-, illetve közokta­tás, közigazgatás, területi önkormányzat stb.) rendkívül sok a megtakarítható tartalék. Az államháztartási reform megvalósí­tását azonban nem lehet az államháztartási deficitcsökkentés kritériuma alá rendelni. Ennek bizonyítására szolgál egy kölcsön­vett hivatalos dokumentumból szolgáló idézet.³

„Az államháztartási reform – tartalmát és célját legegysze­rűbben megfogalmazva az ország fejlődési szintjéhez mérten túldimenzionált állami szerepvállalás új alapokra helyezését, egyben szűkítését jelenti – azzal a céllal, hogy az állami újraelosztás érzékelhetően csökkenjen. A cél megvalósítása a nagy ellátó (elosztó) rendszerek reformjától várható, de vilá­gosan látni kell, hogy a már megszületett, vagy előkészítés alatt álló (szociális, közoktatás, felsőoktatás, közalkalmazotti, köz­tisztviselői stb.) törvények alapvetően egy-egy terület szakmai tevékenységének olyan megújítását, strukturális átalakítását célozzák, amely a költségvetési, államháztartási egyensúlyt nem javítja."

c) Az államháztartási reform újraélesztésének leglényegesebb indítékai az állami pénzügyi rendszer finanszírozhatatlanságá­ra vezetnek vissza. A már idézett elemzés (Drecin, 1996.) fon­tos következtetése, hogy az állam finanszírozási válsága az elmúlt évtized céltévesztő pénzügypolitikai vonalvezetése következtében kialakult államháztartási bevételi és kiadási szerkezet következménye.

Az 1988-89 óta követett időszakban az államháztartási szfé­ra kiadási oldala – a már említett gazdálkodó szervek támoga­tásai, fogyasztói árkiegészítés, felhalmozás, lakásépítés szám­talan szociálpolitikai jellegű ráfordításoktól mentesülve – jelen­tősen mérséklődött. Mindezek a kétségtelen egyensúlyt "javító korrekciók ellenére az állami pénzügyi rendszer egyensúlyi hely­zete fokozódó mértékben romlott. A paternalista „osztogató" költ­ségvetési ráfordítások helyét az adósságszolgálat foglalta el. Az államháztartási kiadások között szereplő adósságszolgálat a 1996-os előirányzatban 573,2 Mrd Ft, amely az összes kiadá­sok 20,5%-át, a GDP 9,6%-át teszi ki.

Az adósságszolgálatból származó kiadások rendkívüli mérté­kű növekedési dinamikát képviselnek. A költségvetés belső adós­ságállománya 1994 végén két és félszerese az 1990. év végi­nek. Még riasztóbb ez a növekedési index az 1994. évi adós­ságszolgálati kötelezettség esetében, amely mintegy ötszörösen (506%) haladta meg az 1990. évi szintet.⁴ Az adósságszolgálat növekedési indexe az 1990. évi bázishoz viszonyítva 1995 és 1996-ban tovább gyorsult. (1995-ben 854; 1996-ban 1023 index­értékkel.)

Az államháztartás finanszírozhatatlanságát másik oldalról az elosztható torta mértékének csökkenésével szokás magyaráz­ni. Az elosztható nettó nemzeti termék zsugorodása – a ked­vezőtlen külgazdasági klíma alakulásán kívül – jelentős mér­tékben az elmúlt 6-8 év gazdaságpolitikai következményé­re lehet vezethető vissza.

A következőkben csak utalni lehet arra, hogy a restrikciós elvonáspolitika hatására a GDP kb. egyharmadát kitevő volumen a feketegazdaságon keresztül kikerül a szervezett gazdaság pénzügyi folyamataiból.

A már idézett elemzés⁵ szerint a nyereségadózás csökkené­sével a bevallott adóköteles nyereség folyóáron az 1989-es 302.5 Mrd Fr-ról az 1993. évre 189 Mrd Ft-ra, azaz 62%-ra esett vissza. A pénzintézetek bevallott folyóáras nyeresége 54,4 Mrd Ft-ról 5,1 Mrd Ft-ra csökkent, azaz 1992-ban az 1989-es szint 9%-át érte el.

A tényleges nyereségadóbefizetés folyóáron az 1989. évi 116,5 Mrd Ft-ról 1993-ban 57,1 Mrd Ft-ra zsugorodott, ami a GDP-hez viszonyítva 6,8%-1,6% nyereségadó befizetést reprezentál. Ez utóbbi mutató a fejlett piacgazdaság 3%-os értékéhez viszonyítva rendkívül alacsony.

A restrikciós terápia és az államháztartási reform kontinuitása

A nyolcvanas évtized végén kialakult stabilizációs terápia, első­sorban a tervgazdasági modell által manipulált gazdasági növe­kedés institucionális feltételeinek lebontásával kívánta a gazda­ság, ezen belül az államháztartás súlyosan megbomlott egyen­súlyát helyreállítani. A stabilizációs terápia első szakasza a gaz­dasági növekedés, a beruházások visszaszorítására irányult. A piaci koordináció működőképességét túlbecsülve a gazdaság adottságait figyelmen kívül hagyó teljeskörű piacliberalizációt va­lósított meg. Az 1990-es parlamenti választáson legitimált kor­mányzat a vázolt stabilizációs politikát az amúgy is rossz hatás­fokú „szocialista" nagyvállalatok, mezőgazdasági termelőszövet­kezetek és vezetői ellen irányuló ideológiai keresztesháborúval toldotta meg. A külgazdasági piacok elvesztése mellett a rögtön­zött, a globalizált világra nem figyelő, csak taktikai elemekre épü­lő gazdaságpolitika irreverzibilis útra terelte a magyar nemzetgaz­daságot, mit sem törődve annak társadalmi következményeivel.

1993-94-ben a korábban kompromitálódott gazdasági növe­kedés rehabilitása a külkereskedelmi áruforgalom és fizetési mérleg éves 3,5-4 Mrd USA-dolláros deficitjével a gazdasági egyensúly súlyos megbomlásához vezetett. Ezért az 1994-es választásokon kormányzati pozícióba került koalíció kénytelen volt a gazdasági összeomlás elkerülését biztosító válságkeze­lési intézkedések meghozatalára.

Az 1994-es választások, de különösen az 1995-ös márciusi ifjaknak a gazdaságpolitika centrumába való kerülése óta a sta­bilizációs politika második szakasza indult el. Ennek a pénzügypolitikai korrekciónak legfontosabb pillére a hazai valu­ta egyszeri 9%-os devalválása, az 1,4, illetve 1,2%-os havonta előre bejelentett csúszó leértékelése, valamint az ideiglenesen bevezetett import vámilleték. E liberális, illetve monetárisnak nem nevezhető terápia pozitív hatását 1995-ben az áruforgalmi és a fizetési mérleg pozíciójának javuló tendenciájában, ezen keresz­tül a pénzügyi válság elkerülésében lehet megjelölni. Ugyanak­kor a vázolt terápia a pénzügypolitika által gerjesztett infláció fel­gyorsulásán keresztül kedvezőtlen hatást gyakorolt az államház­tartás egyensúlyi helyzetére. A mesterségesen gerjesztett inflá­ció felgyorsulásának elkerülése érdekével magyarázható az a restrikciós terápia, amely mintegy 12%-kal kurtította meg a ha­zai munkavállalók nemzetközi összehasonlításban rendkívül ala­csony bér-, illetve vásárlóerő színvonalát.

A nemzetközi összehasonlításban a budapesti bér- és vásárlóerőszínvonal rendkívül kedvezőtlen pozícióját igazolja, hogy a bérszínvonal esetében fővárosunk 51 nemzetközi nagy­város között a 45., míg a belső vásárlóerő tekintetében a 44. helyet foglalja.

Ez a súlyos, az ország társadalmi stabilitását veszélyeztető áldozat egyúttal az igénybe vett inflációs terápia miatt a költség­vetés pénzügyi egyensúlyát is kedvezőtlenül érinti, ezért a reál­bér-színvonal további csökkentésének lehetőségei a társa­dalmi tűrőképesség határához közelítenek. Ezért talán nem véletlen, hogy az elmúlt egy-két évben a restrikciós főcsapás iránya a munkavállalók szociális szolgáltatási ellen irányul. Ez a kampány – jól csengő jelszava szerint – a „koraszülött jóléti ál­lam" lebontását szorgalmazza. Az elmúlt hónapokban gyakorta idézett állítással kapcsolatban megállapítható, hogy az ún. jólé­ti ráfordítások mértékét nem szerencsés alkalmazni olyan orszá­gok esetében, ahol a jóléti kiadások a munkaerő újratermelési költségeit messze alul múló bérköltségek kompenzálására szol­gál. Ezzel az ellátással szemben mit mutatnak a statisztikai ada­tok? A KSH egy kiadványa⁶ – 1980 közepén – összehasonlítot­ta a lakás, a kommunális, a TB, a jóléti kiadások részarányát az állami költségvetéshez viszonyítva.

„Az államháztartás finanszírozhatóságának kulcsa a gazda­sági növekedés, a gyorsabb növekedés elősegítésében pedig meg kell változtatni a közkiadások szintjét és összetételét… Mi­vel Magyarország jóléti rendszerének fenntartása felemészti a közkiadások nagy részét, a növekedéshez szükséges erőforrás­ok felszabadításához elkerülhetetlen e rendszer szerkezeti át­alakítása… Nemzetközi összehasonlítások azt mutatják, hogy Magyarország erőforrásainak lényegesen nagyobb hányadát költi jóléti intézkedésekre és intézményekre, mint a fejlődés hasonló fázisában lévő más piacgazdaságok. Sőt, a magyar transzfer-és jogosultsági rendszer szolgáltatásait csak a magas arányú jövedelemújraelosztásukról ismert OECD-gazdaságokban, így például Svédországban, Hollandiában és Franciaországban múlják felül."⁷

Az idézet nem a volt pénzügyminiszter, illetve a jegybank je­lenlegi elnöke, hanem a világbanki szakértők írói munkássá­gának terméke. Ez a dokumentum annak a hazai pénzügypo­litikának a forrása, amely napjainkban az államháztartási re­form ürügyén a „jóléti" rendszer költségeinek lefaragására tö­rekszik. Az államháztartási reform súlyponti kérdése a nyug­díjrendszer, illetve az egészségügyi ellátás reformja, amelynek bevezetése a Pénzügyminisztérium és az adott két önkormány­zat közötti, a megszokottnál is súlyosabb szakmai viták jelle­gét ölti.

A jóléti (nyugdíj, egészségügy) rendszerek reformját a Pénz­ügyminisztérium azért tartja rendkívül égető problémának, mert a tőke alacsony hozadékát a magas bérköltség (!) okozza. A bérköltség mérséklésének programját a munkáltató által fizetett TB-járulék csökkentéssel kívánja megoldani. A nyugdíj- és egészségügyi reform igazi célja a tőke és a munkajövede­lem arányainak megváltoztatása a munkajövedelem hátrá­nyára. A nyugdíjreform fontos iránya a nyugdíjkorhatár felemé^ lése, ami a járulékfizetési idő meghosszabbítását, a kifizetési kötelezettség csökkentését eredményezné.

A másik fontos, egyelőre kidolgozatlan elképzelés a jelenlegi kiróvó-felosztó nyugdíjellátási rendszer átállítása az „egyéni tő­keszámlák" hozadékától és tőkenagyságától függő egyéni ellá­tási rendszerre.

Összegzés helyett

A jóléti rendszerek átalakítására redukált, az államháztartás finanaszírozhatóságát biztosító reformtörekvések tartalékai ki­merültek. E felismerés aprópénzre váltása nemcsak a társa­dalmi reagálás, azaz a politikai stabilitás, hanem a makrogaz­daság működése szempontjából is elengedhetetlen követel­mény.

Az államháztartás pénzügyi egyensúlyának helyreállítására irányuló stabilizációs politika olyan korrekciót igényel, amely a lakosság reáljövedelmének és jóléti szolgáltatásainak megkur­títása helyett az egyensúly helyreállítását a pénzügypolitika ál­tal gerjesztett infláció megfékezésén keresztül akarja elérni és ezt tekinti elsődleges feladatának. A vázolt hangsúlyváltás nem teszi feleslegessé az államháztartási reformot, beleértve a jóléti rendszerek átalakítását. Ebben a reformfolyamatban azonban a sorrendiség szempontjából is sokkal nagyobb szerepet kell biz­tosítani az eddig kevésbé hangoztatott, az államigazgatás és a területi önkormányzatok gazdálkodását elősegítő pénzügyi, illet­ve adóreform megvalósításának, amely megteremtheti egy piackonform gazdasági növekedés kereteit.

Jegyzetek

* A cikk Drecin József: „Gondolatok az államháztartási reformról" c. UNI-ECO Egyetemi Tanácsadó KFT kiadásában megjelent vitaexpozé, illetve az MSZP Közgazdasági Tagozata e tárgyban megtartott vitájá­nak tapasztalataira támaszkodik.

¹ A következőkben támaszkodom: Augusztinovics Mária: Újraelosztás és jóléti állam. Társadalmi Szemle, 1996/2. 14-28.

² Az adatok forrása: Magyarország – Szerkezetváltás és tartós növe­kedés. Világbank Országtanulmány, Washington DC, 1995. 160.

³ Az államháztartási reform koncepciójának néhány kérdése. Pénzügy­minisztérium, 1994. szeptember.

⁴ Az adatok forrása: Konjunktúrajelentés. A világgazdaság és a ma­gyar gazdaság helyzete és kilátásai 1995 nyarán. 1995/2. Kopint-Datorg 100.

⁵ Drecin (1996) számításai szerint.

⁶ Gazdasági fejlettség színvonalának összehasonlítása. KSH, 1989. 323-330.

⁷ L: Világbank országtanulmány, 25.

Dick Howard nevezte a posztmodern teoretikusokat antimilitáns militánsoknak a Magyar Lettre Internationale 1993 nyári számá­ban megjelent cikkében. J. Derridának most megjelent Minden dolgok vége¹ című – Kant (látszólag) hasonló tárgyú esszéivel feleselő – tanulmányait elolvasva, igen találónak mondhatjuk e jellemzést. A két írás közül A filozófiában újabban meghonoso­dott apokaliptikus hangnemről című tartalmazza inkább a poszt­modern alapvetés központi gondolatát. Az „antimilitáns militáns" jellegnek megfelelően nem direkt módon támadja a felvilágosí­tói attitűdöt. Sőt kijelenti, hogy nem is szabad megtagadni az Aufklärungot, mely „törvény és sors", „a megvilágító magyará­zat, a kritika és az igazság rejtélyes vágyaként lép fel parancso­ló erővel". Csak rögtön hozzáteszi: „ám olyan igazság vágya­ként, mely ugyanakkor magában őrzi az apokaliptikus vágyat, ezúttal, mint a világosság és a reveláció vágyát, hogy demisz-tifikálja, vagy ha jobban tetszik így, dekonstruálja magát az apo­kaliptikus diskurzust…"

A Nietzsche nyelvére, mitológiai metaforákban kifejtett előadás­módjára emlékeztető (a diszkurzív gondolkodást ezzel is igno­ráló) szöveg, János Apokalipszisével hozza közös nevezőre a felvilágosító, demisztifikáló törekvéseket. Az apokalipszis „vég­ítélet" értelmét használja fel arra, hogy azonosítsa a racionális igazságkeresést, ítélkezést a mítosszal, az apokaliptikus vággyal. „Maga az igazság a vég, a rendeltetés, a vég eljövejele pedig az, hogy az igazság lelepleződjék. Az igazság az utolsó ítélet végcélja (fin) és instanciája. Az igazság struktúrája ezúttal apo­kaliptikus volna." így a szó szoros értelmében apokaliptikus Jánosi kinyilatkoztatás csupán „példaszerű revelálása ennek a transz­cendentális struktúrának", mely a világosságot nyújtó, demisz­tifikáló gondolkodást nem kevésbé jellemzi, mint a megcáfolt misztifikációt: „mindaz, ami most a demisztifikálás vágyát sugall­hatja az apokaliptikus hangnemmel szemben, tudniillik a fény, az éleselméjű éberség, a megvilágosító virrasztás vagy az igaz­ság iránti vágyat, nos, mindaz már az apokalipszis útvonalán, mondhatnám, az apokaliptikus transzferen belül van, már János citálása vagy recitálása…"

Imigyen szóla a posztmodern Zarathusztra. Valóban antimili-táns militáns ő, hiszen nem üzen hadat sem a rációnak, sem az igazságnak. Csupán azt fejti ki, hogy mindez apokaliptikus dis­kurzus, János Apokalipszisének citálása vagy recitálása. Ezzel azonban Derrida valóban megfújta az utolsó ítélet trombitáit. Mi­közben ironizál a különböző; a Nyugat végét, az osztályharc vé­gét, az irodalom végét stb. prognosztizáló teóriákkal, maga vá­zolja fel a legapokaliptikusabb „vég" vízióját: egy olyan emberi­séget, mely nem tud és nem is akar különbséget tenni a fanati­kus irracionális hit és a racionális úton megszerezhető és ellen­őrizhető tudás, a mítosz és a tudomány között. Itt csakugyan helyénvaló ördögi gondolatról beszélni:

„Mephistopheles:
Csak vess meg észt s tudást, te vakmerő
Emberben ez a fő erő
…
Így lész feltétlenül enyém." (Goethe: Faust)

Jegyzet

¹ A Századvég Kiadó és a Gond folyóiratnak a Művelődési és Közok­tatási Minisztérium által támogatott kötete. Budapest, 1993.

Ez a tanulmány egy, a globalizmussal és a posztkommunista szo­ciálpolitikával foglalkozó kutatás első eredményeit teszi közzé, elemezve a szervezetek politikájának orientációja és a jóléti rend­szerek típusai közötti összefüggést. Emellett megvizsgáljuk a Vi­lágbank által Kelet-Európának és a volt Szovjetuniónak tett szo­ciálpolitikai javaslatokat is. A tanulmányban a szociálpolitikát a társadalombiztosításon és szociális segélyezés politikáján át mu­tatjuk be.

A központi állítás az, hogy a globalizáció mostani fázisát a nemzetek fölötti és globális intézmények jelentős belső és egymásközti vitája jellemzi. Ez a vita, amely a helyes nemzeti szociálpolitikáról szóló hagyományos kérdéseket és a nemze­tek fölötti regulációról szóló új kérdéseket is tárgyalja, fontos ele­me a jövő szociálpolitikája kialakításának Kelet-Európában, a volt Szovjetunióban és máshol is.

A nemzetközi szereplők és a posztkommunizmus

A nemzetek fölötti és globális intézmények Kelet-Európábarpt989 óta a szociálpolitika formálásában játszott szerepének elemzé­sét kezdjük a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO), az Euró­pai Unió Bizottsága és a Nemzetközi Valutaalap (IMF) célkitű­zéseinek és gyakorlatának vizsgálatával, tekintettel a számos országban a gazdaság- és szociálpolitika jövőjére gyakorolt ha­tásukra. A globális szereplők gondolkodásának és gyakorlatá­nak áttekintésével a következő eredményekre juthatunk:

• A jelentős nemzetközi szervezetek bekapcsolódnak a poszt­kommunista szociálpolitika formálásába.
• A különböző intézmények tanácsai különböző irányokba „húznak".
• A pénzügyi szervezetek (IMF, Világbank, EBRD) hangsúlyai különböznek.
• Az adott tanács függhet a szervezet által alkalmazott kon­zultánstól.
• Az intézmények közötti globális konfliktusok visszatükröződ­nek az országokon belüli konfliktusokban.
• Az intézmények közötti verseny tükrözi a világkapitalizmus különböző frakciói közötti globális versenyt (pl. az Európai Unió Bizottsága Európát, az IMF az USA-t képviseli).

Nyilvánvaló, hogy jelentős ideológiai küzdelem zajlik a társa­dalombiztosítás és a jövedelem szintentartásának formájáról és tartalmáról az újonnan létrejött kelet-európai demokráciákban. A küzdelem, hogy mi váltsa fel a kényszerű, de elérhető foglalkoz­tatottság társadalmi garanciáit – egy amerikai típusú individualis­ta szociálpolitika, egy európai típusú „konzervatív" vagy „szociális piacgazdaság" jellegű szociálpolitika, vagy valami futurisztikus polgári jogosultság egy garantált jövedelemihez -, a nemzetközi szervezetek szintjén éppúgy kifejeződik és lezajlik, mint az egyes állami politikák küzdőterein. Utóbbiban az IMF, az Európai Unió Bizottsága és az ILO éppolyan fontos szereplők, mint a helyi poli­tikusok, szakszervezetek és társadalmi mozgalmak. E témákban a társadalmi és politikai harc globális arénában folyik.

A pénzügyi szervezeteken belüli és azok közötti különbsége­ket jobban kifejthetjük, ha feltesszük, hogy az egyes globális in­tézmények különböző nézetei és gyakorlata a világkapitalizmus velük leginkább összefüggésbe hozható frakcióinak érdekeit tük­rözhetik vissza. Hipotézisünk az, hogy a különböző globális és nemzetközi szervezetek rendszeresen terjesztik tanácsaikat a kelet-európai és a volt szovjet országokban; hogy ezek a taná­csok szervezettől függőek (pl. az ILO ezt, az Európai Unió Bi­zottsága azt javasol); mi több, hogy ezek a tanácsok a különbö­ző jóléti államokkal tipikusan összefüggésbe hozható politiká­kat tükröznek vissza (pl. az Európai Unió Bizottsága az európai jóléti államokban tipikus szociálpolitikát ír elő). A továbbiakban a hipotézist kiterjesztjük, miszerint az egyes országokat szoci­álpolitikájuk kialakításában inkább befolyásolja rendszeresen az egyik szervezet, mint a másik – olyan tényezők miatt, amelyek hatnak a szervezetek befolyásoló képességére. Más szavakkal, a hipotézis egy változata szerint az IMF rendszeresen hirdeti a liberális jóléti államra jellemző szociálpolitikát; Lengyelországra pedig – nagyon valószínű – jelentős mértékben gyakorol majd hatást az IMF a magas lengyel eladósodottság miatt (amely faktor növeli az IMF mint a politikát befolyásoló szervezet erejét).

Az 1. táblázat részletesebben mutatja be a hipotézist. Meg kell jegyezni, hogy hipotézisünk magában foglalja azt a feltevést is, hogy bizonyos szervezeteket nem lehet úgy leírni, mint amelyek tipikusan egyfajta politikát hirdetnek, mivel politikai ajánlásaik vál­tozóban vannak. Ez különösen érvényes az OECD-re és a Vi­lágbankra.

A politikai tanácsok jellemzése Esping-Andersen 1990-es ti­pológiáján alapul, ám a Világbank esetén feltettük, hogy jövőké­pe meghaladja a létező államtípusokat, hogy helyet adjon egy posztfordista dekonstrukcióhoz és rugalmassághoz illő szociál­politikának. Ez máshol is érvényes lehet.

Esping-Andersen nem foglakozott elemzésében a délkelet-ázsi­ai kistigrisekkel. Feltesszük, hogy ez az államtípus (államkapitaliz­mus oktatási és közegészségügyi infrastruktúrával) modellkén! szol­gálhat a volt szovjet tagállamok számára, de ennek az ötletnek nincs jelentős támogatója. (Kivéve talán a Világbankot?) Jelenleg nem világos, hogyan jellemezzük az OECD-t és az Európai Tanácsot.

A tanulmányban öt különböző geopolitikai helyzetű, különbö­ző mértékben eladósodott és az intézmények iránt különböző politikai orientáltságú országot vizsgálunk. Ezek Magyarország, Bulgária, Litvánia, Ukrajna és Üzbegisztán.

A szociálpolitika alakítására számos eszköz áll az intézmé­nyek rendelkezésére. Ezek között megtalálhatóak:

• Szociális feltételesség: a Világbank a szociálpolitika meg- p5 változtatása esetén ad kölcsönt.
• Gazdasági feltételesség: az IMF a gazdaságpolitikai válto­zásokhoz köti a kölcsönt (szociálpolitikai implikációkkal).
• Kiegészítő ösztönzők: EU-segélyek a helyi erőforrásokhoz mérten.
• Jogi szabályozás: Az ET jelentése a tagállam szociálpoliti­kájának hiányosságairól, ha az tagja az ET Szociális Chartájá­nak.
• Technikai segítség: az ILO, az EU, a Világbank, az OECD stb. ingyenes technikai tanácsokat nyújt.
• Politikai megállapodás: EU megállapodások a csatolt tagál­lamokkal.
• Forrás-újraelosztás: EU Strukturális Alap (ha ezt kiterjesztik Közép- és Kelet-Európára).

Ezen eszközök megnövelték a komparatív előnyök versenyét az intézmények között. Arra a kérdésre, hogy miért vegyék fi­gyelembe a kelet-európai és a volt szovjet államok a politikai ajánlásokat, az intézmények képviselői szervezetük komparatív előnyeit emelik ki. Ezek:

• IMF: biztonság és gyorsaság (6 hónaponként új tanácsok).
• Világbank: kimerítő szektorális technikai elemzés és hitelek.
• OECD: pártatlanság és a hitelek hiánya.
• EU: európai aspirációk/kulturális affinitás
• ET: jogi eszközök (különösen az Emberi Jogok területén).
• ILO: érzékenység a társadalmi költségek és a társadalmi megállapodások iránt.

A Világbank: változó hangsúlyok a szociálpolitikában

A Világbank szociálpolitikai előírásainak jellemzésre bemutatjuk bevezető értékelésünket a Bank által nyújtott technikai tanácsok­ról és politikai ajánlásokról.

1. A Bank eszközei és tevékenysége

A 2. táblázat mutatja be a Bank néhány politikaformáló eszkö­zét és alkalmazásuk eddigi mértékét a vizsgált országokban.

A magyar eset a legteljesebb történet. Lezajlott a teljes ciklus a kiinduló országtanulmánytól a jóléti szféra tanulmányozásán és a javaslattételeken át a Szerkezeti Kiigazítási Kölcsönökig (Structural Adjustment Loans, SAL), amelyek egy része feltételes volt, a szociális törvénykezés előrehaladtától függött. A Vi­lágbank Tevékenységértékelő Részlege (Operation Evaluation Division) arra a következtetésre jutott, hogy: „A SAL feltételek időben teljesültek… Elkészült egy szociális háló, amely munka­nélküli-járulékokat és segélyezést biztosit, de még sok mindent kell tenni a szociális kiadások racionalizálása érdekében, hogy azok valóban a rászorulókhoz jussanak el."

Hogy milyen befolyása volt a Banknak a törvényhozásra, még nem világos; ez egy folyamatban levő vizsgálat tárgya. A Bank nézőpontjából a SAL feltételessége további bizonyítéka volt a Bank elkötelezettségének a szegénység elleni harc mellett. A Világbank stratégiájának megvalósítása a szegénység csökken­tése érdekében (Implementing the World Bank's Strategy to Reduce Poverty, 1993b) című saját kiadványában megjegyzi: „A szociális célú kiigazítási hitelek aránya az 1984-86-os pénzügyi évi 5%-ról az 1990-92-es pénzügyi évre 50%-ra nőtt. Az 1992-es pénzügyi évben a 32 kiigazítási hitelből 18 tartalmazott kife­jezett szegénységellenes célokat, és 14 közülük részletenként is feltételekhez volt kötve."

2. A Bank ajánlásai

A vizsgálódásunkban szereplő többi országban a Bank munká­ja nem ilyen előrehaladott. Ebben a fázisban még csak a társa­dalombiztosítást és jövedelemfenntartást érintő, a kiinduló nem­zetgazdasági jelentésben megjelent javaslatokat tudjuk megvizs­gálni. Ilyen elemzést már végzett más országokkal kapcsolat­ban Milanovic (1992.) a Bank részére. A volt SZU öt volt tagál­lama (Oroszország, Kazahsztán, Kirgizia, Grúzia és Litvánia) számára a jelentésben nyújtott javaslatokat megvizsgálva arra a következtetésre jutott, hogy voltak területek, ahol úgy tűnik, konszenzus van a Bankon belül, vannak területek, ahol az elté­rő javaslatokat az egyes országok eltérő körülményei indokol­ják, és van néhány kulcsterület, ahol az eltérő ajánlások implicit vagy explicit nézeteltéréseket tükröznek a Bank tisztviselői, il­letve a tisztviselők és az alkalmazott tanácsadók között.

Eszerint konszenzus létezik négy területtel kapcsolatban;

Az időskori, rokkantsági stb. nyugdíjak területén:

• a törvény által meghatározott nyugdíjkorhatárt fel kell emel­ni, és egyenlővé kell tenni a nők és a férfiak esetében;
• a dolgozni szándékozó nyugdíjasokat el kell téríteni szán­dékuktól (választásra kötelezve őket a bér és a nyugdíj között, vagy a keresetük arányában csökkentve nyugdíjukat);
• a legalacsonyabb nyugdíjak reálértékét védeni kell az eró­ziótól.

A betegszabadság területén:

• át kell csoportosítani a költségek egy részét a vállalatokhoz.

A munkanélküliség területén:

• a pályakezdők számára nyújtott segélyeket meg kell szüntetni.

A szociális segélyezés (szegénység) területén:

• a szegénységi határokat újra kell definiálni.

A következő területeken azonban nézetkülönbségek mutatkoz­tak:

A nyugdíj összege. Azonos legyen mindenki számára (állami minimum), vagy legyen keresetarányos (egy implicit múltbéli „biz­tosítási szerződésnek" megfelelően)? ^

Családi pótlék. Keresettől függjön vagy legyen általános? Az előbbi elleni érvek a változatlanul szűk kereseti határok, az ad­minisztratív infrastruktúra hiánya és a gyerekek számának szo­ros összefüggése a családi szegénységgel.

Munkanélküli segély. Azonos legyen mindenki számára vagy keresetarányos?

Általános szociális háló. Legyen ilyen stratégia vagy sem? (A Milanovic által vizsgált országokban szociális hálót, azaz olyan szegénységi küszöböt, amely alá senki sem kerülhet, javasol­tak Oroszországban és Litvániában, nem foglalkoztak a kérdés­sel Kazahsztánban és Kirgíziában, és ellene érveltek Grúziában.)

Közmunka. A szociális segélyezést helyettesítő közmunka­programokat csak egyes országokban támogatták.

A 3. táblázat bemutatja a jelen elemzésben szereplő öt ország összehasonlítható elemzését az egyet nem értés fent felsorolt területeire koncentrálva. Ez nem lehet több, mint pillanatfelvétel egy adott időpont politikai ajánlásairól. A Bank stábja és konzul­tánsai is különböznek azoktól, akik a kiinduló jelentéseken dol­goztak, így az ajánlásokban változások következhetnek be. Ezt alább részletesebben kifejtjük.

A nyugdíjpolitika területén – bár még mindig vannak hangsúly­beli különbségek a keresetarányos nyugdíjak ellenzői és hívei, illetve a magánnyugdíjakat nyíltan támogatók és ellenzők között – észrevehető a közeledés egy válságtól hajtott, rövidtávú, az egységes nyugdíjat támogató stratégia felé. Ezt állapította meg Vodopivec (1992.) is, aki Milanovic munkáját folytatva későbbi jelentéseket vizsgált (Örményországról, Észtországról, Lettor­szágról és Ukrajnáról), és arra a következtetésre jutott, hogy „min­den most vizsgált jelentés az egységes munkanélküli segélyt és nyugdíjat támogatja. Ez az egyezés a Bank összehangolt tevé­kenységének gyümölcse – a Milanovic által említett erős érvek az egységes juttatás ellen nem tudtak ellenállni". Ami azt illeti, ez a kérdés egyáltalán nem tisztázott a Bankon belül – erre ké­sőbb még visszatérünk. A családi pótlék esetén változatos ja­vaslatok léteznek, ami vélhetően részben az országok politiká­jának, részben a jelentések szerzői, illetve a konzultánsok nézeteinek különbségeit tükrözik. A nagylelkű, keresetfüggő, magas helyettesítési rátájú munkanélküli segély elleni heves ostrom folyik. A szociális háló esetében ezek a jelentések feltár­ják, hogy a szokásos üres kijelentéseken túlmutató elemzések és ajánlások igencsak eltérőek. Míg a magyarországi jelentés az országos szintű rászorultsági elv stratégiáját támogatta (bár a valóságban régiónként különböző szociális segélyezési tör­vényt fogadtak el), addig a bulgáriai jelentés ezt az ötletet elvet­ve a kategoriális segélyeket támogatta (bár a valóságban orszá­gos szintű rászorultsági vizsgálati rendszert fogadtak el). A „ke­vésbé európai" (volt szovjet) országokban a Bank részéről is megértés mutatkozik aziránt, hogy az élelmiszersegélyek és az általános jogosultságok a szegény társadalmi rétegek felé elő-nyösebbek, mint az életképtelen, rászorultsági elvű stratégiák. Erre a témára később még visszatérünk.

A közmunka ötlete, amit korábban Milanovic említett, úgy tű­nik, kiesett a Bank kedvelt stratégiái közül. Érdekes módon ezt a stratégiát felkarolta az IMF (Ahmad, 1993.): az IMF-en belüli hívei erősen védelmezik azon az alapon, hogy a csak részben monetizált és változó gazdaságokban a rászorultság vizsgálata bizonytalan, és a diszkriminatív gyakorlat (pl. hogy az előítélet­tel rendelkező szociális dolgozók egyesektől megtagadják a jut­tatást) is elkerülhető a közmunka-rendszerben. Eme stratégia védelmében az IMF tisztviselői rámutatnak arra is, hogy a szo­ciális biztonság megteremtése sürgősebb, mint ahogy a megfe­lelő adminisztratív kapacitást üzembe helyezik.¹

3. Banki határozatlanság – a nyugdíj és a szociális háló vitái

A Világbanknak a jövedelmek szintentartására vonatkozó aján­lásait vizsgálva legalább két olyan területre bukkantunk, ahol egyértelmű belső véleménykülönbség és/vagy zavarodottság látható a Bank tisztviselői és konzultánsai között.

Mindenekelőtt szükséges bizonyos kontextualizáció a Bank szegénységellenes stratégiájáról. A Világbank és kisebb mér­tékben az IMF még a kelet-európai állami bürokratikus rendsze­rek összeomlása előtt, a fejlődő országokkal kapcsolatos politi­kájára és tevékenységére vonatkozó korai kritikákra válaszolva szegénység elleni stratégiát fogadott el. A Jelentés a világ fejlő­déséről (World Development Report, 1990.) a szegénységre kon­centrált. 1991-ben megjelent a Kiegészítő jelentés a szegény­ség csökkentésére (Assistance Strategies to Reduce Poverty). Ezt követte 1992-ben a Szegénység csökkentésének kéziköny­ve (Poverty Reduction Handbook). Ám 1989 előre nem látott ese­ményei meghaladták ezt a kezdeményezést, és a Világbank sze­génység elleni munkájában a fő figyelem a FÁK országaira és Kelet-Európára irányult. Ez azt jelentette, hogy a Banknak fog­lalkoznia kellett és ajánlásokat kellett készítenie európai iparo­sodott országok számára. Mivel ehhez gyengén volt felszerel­ve, a cél érdekében számos új munkatársat kellett felvennie és új konzultánsokat kellett alkalmaznia, akik jobban ismerik az ipa­rosodott országok jövedelem-szintentartó rendszereit és érzé­kenyebbek a korábbi kormányok által nyújtott szociális biztosí­tékok iránt. A Bank Európa és Közép-Ázsia Részlegének (Europe and Central Asia Division) Emberi Erőforrások Csoportja (Human Resources Sector) gyorsan gyarapodott.

Míg a Bank Emberi Erőforrások szektorainak domináns tradí­cióját és gyakorlatát otthon az amerikai liberalizmus, külföldön a privát szociálpolitikai fejlődés dél-amerikai modelljei befolyá­solták, a fejlődő országokban helytálló szegénységellenes gon­dolkodással kombinálva, addig az új tehetségek új látásmódot hoztak. Nicholas Barr, Sipos Sándor, Igor Tomes, John Micklewright és még sokan mások magukkal hozták a kereset­függő szociális biztonsági rendszer „európai" hagyomárryanak a megértését és a „kommunizmus" szociális garanciái iránti ér­zékenységet. Ezen összefüggésben érvelni lehet amellett, hogy nem csak a Világbank fontos szereplője a posztkommunista szo­ciálpolitika alakításának, de a „kommunizmus" korábban létre­jött szociális garanciái is visszahatnak a Bankra, és újraformál­ják gondolkodását a helyénvaló szociálpolitikáról.

Természetesen a Bankon belüli vitákat kiváltó okok ennél bo­nyolultabbak. A Bank gondolkodását úgyszintén befolyásolták a délkelet-ázsiai „kis csodák", amelyek igazolták az állami infrast­rukturális oktatási és egészségügyi kiadások stratégiáját, így csorbítva a liberális fundamentalizmus igazát. Clinton megválasz­tása és közelmúltbéli rögtönzött megjegyzése („Úgy vélem, az IMF politikája nem volt jó Oroszországnak. Az USA megpróbál­ja megnyugtatni őket, több figyelmet fordítva a munkahelyterem­tésre és a társadalmi nyomorúságra, elősegítve a gazdasági re­formot.") ugyancsak jelentős tényező. További bonyodalom, hogy az európai konzervatív korporatizmust és a skandináv szociál­demokráciát a gazdasági verseny fenyegeti, és megkérdőjelezi lehetőségeit, hogy kezelni tudja a gazdaság posztfordista (Jessop, 1991.) átstrukturálását.

Ha ez a háttere a Bankon belüli egyet nem értésnek, amelyet a Kelet-Európának és a FÁK-nak javasolt eltérő ajánlások tük­röznek, hova jutottak mostanra a viták? Eldőlt-e a nyugdíjak vagy a szociális háló ügye? A nyugdíjak ügyében a Bank abban a szokatlan helyzetben van, hogy egy időben két különböző ori­entációjú anyag jelent meg stábjától és a konzultánsoktól. Egyik a Világbank politikai kutatási jelentése a nyugdíjakról (World Bank Policy Research Report on Pensions. Estelié James, 1994.), amely része Louise Fox nagyobb tanulmányának, az Időskori biztonság az átalakuló gazdaságokban címűnek (Old Age Security in Transition Economies). Louise Fox készítette a bol­gár társadalombiztosításról szóló fejezetet (Világbank, 1992.), amelyben a szerző támogatta a magánnyugdíjrendszer kialakí­tását és elkerülte az érvelést a nemzeti szociális biztonsági rend­szer mellett. Fox most közvetlenül az elnöknek, Lewis Prestonnak dolgozik. Fox ajánlásai a térség országai számára az állami nyug­díj erős csökkentésén nyugszanak, javasolva vagy egy létmini­mumnak megfelelő általános nyugdíjat, vagy egy rászorultaknak járó általános nyugdíjat, amelyet adóból finanszíroznak. Kiegé­szítésként önkéntes magánnyugdíjat javasol, elválasztva a fog­lalkoztatási rendszertől.

Nicholas Barr, másrészről, egy másik Világbank-kiadványban a szociális biztonságról szóló fejezetben egy csoport olyan poli­tikai javaslatot tesz, amelyek inkább összhangban vannak a „mainstream" európai rendszerek jelenlegi gyakorlatával. Itt is felbukkan a nyugdíjkorhatár felemelésének és a minimális jára­dékok védelmének szükségessége. Ami eltér, az az állami jöve­delemfüggő nyugdíjak és magánalternatíváik hatásköre. Barr szerint a társadalombiztosítási járulékokat meg kell osztani a munkás és a munkáltató között, és erősíteni kell a be- és kifize­tések kapcsolatát. A magánnyugdíjakat nem szabad bevezetni addig, amíg a szükséges szabályozó struktúra készen nincs. Ezenfelül kijelenti, hogy „a politikacsinálók megválaszthatják az állami és a magánnyugdíj keverékének a formáját". A „main-stream" nyugat-európai országokban hárompillérű rendszer lé­tezik, amelyet az állami és magánnyugdíjak egymás mellett élé­se jellemez. Az alap felosztó-kirovó állami rendszer feladata na­gyobb, mint a puszta létminimum biztosítása. Ezen felül vannak a kötelező és önkéntes magánrendszerek.

A releváns országrészlegek Emberi Erőforrások csoportjaiban a kérdés nem tisztázott. Egy 1993. novemberi belső tanácsko­zás eredményét az „európaiak" saját győzelmükként értékelték, az egységes állami pillér hívei pedig stratégiájuk helyességé­nek elismeréseként. A tanácskozás jelentése azt a következte­tést vonta le, hogy „egy lehetséges stratégia az, hogy egy-két reprezentatív országot kiválasztva, ezekbe fókuszáljuk a régió energiáit és erőforrásait" (Világbank, 1994.). Ezután egy belső konferenciát tartottak, amelynek az elnöke azt hangsúlyozta, hogy nem volna bölcs dolog a kelet-európai országokat a nyu­gat-európai költséges és hibás döntések közötti választásra késztetni, és lehetőséget látott arra, hogy a kelet-európaiak a posztfordista rugalmas termeléshez inkább illő rendszereket al­kalmazzanak. Itt minimális rászorultsági elvű állami nyugdíjakra gondol. A politikai vita valószínűleg még tart, mint az a példák­ból látszik (pl. Litvánia), így fontos a Bank stábjának és konzul­tánsainak kiválasztása.

Míg az Emberi Erőforrások csoportokban a kérdés még eldön­tetlen, a szegénységi stratégiáért felelős, elkülönült Oktatási és Szociálpolitikai Ágazat (Education and Social Policy Arm) készí­tett egy kiadványt (1993.) a Világbank és az IMF közös Fejlesz­tési Bizottsága (joint Development Committee) számára a tár­sadalombiztosítási reformról és a szociális hálókról. A kiadvány szerint „Chile drámai áttörést hajtott végre, amikor átváltott egy, magánszektor által működtetett nyugdíjrendszerre", de „a chilei vonalat követő nyugdíjreform lehet, hogy irreális cél Kelet-Euró­pa és a FÁK országai számára. Középutas megközelítés lehet a két- vagy hárompillérű rendszer, benne egy, csupán a létmini­mumot biztosító állami nyugdíjjal". (71.) Ezt az álláspontot tá­mogatta a bizottság elnöke is a tanácskozáson (1993. szeptem­ber 27.). így a folytatódó viták és Nic Barr munkájának jelentő­sége ellenére a Bank nyugdíjpolitikája félő, hogy „keményedni" fog a-maradékelvű minimális állami nyugdíj irányába. Az ügy azonban még nem zárult le. A Világbank 1996-os Éves Jelenté­se az átmeneti gazdaságokkal foglalkozik; érdekes megjegyez­ni, hogy Louise Fox helyett Nic Barrt kérték fel a nyugdíjakkal és közkiadásokkal foglalkozó fejezet megírására. Most (1995. június) mindkét tábor szóvivői a korábbi nézetkülönbségek eny­hüléséről beszélnek. Egyik oldalon felismerték, hogy a teljesen érett privatizált nyugdíjrendszer infrastruktúrája még messze van á megvalósulástól. A másik oldalon az állami rendszer elkötele­zettsége a társadalmi szolidaritás irányába ma már csak az első pillérben testesül meg, amely mindenkinek 30%-os helyettesí­tési rátát biztosít. A második állami pillér 2%-os társadalombiz­tosítási járulékkal további 20%-os helyettesítést adhat 20 év alatt. Ezek fölött és ezeken túl már a magánrendszerek területe talál­ható.

A szociális háló politikája megoldatlan és kísérleti maradt, még a közös Fejlődés Bizottság hivatalos szintjén is. Az elnök arra a következtetésre jutott, hogy „nincs általános konszenzus ennek a [szociális háló] problémának a megközelítésére és megoldá­sára". A közös kiadvány azonban a rászorultsági elvű szociális hálók adminisztratív akadályairól szólva megjegyzi: „az alacsony béreket biztosító közmunkaprogramok költséghatékony, bár kor­látozottabb alternatívát nyújthatnak az adminisztrációs költségek­nek az önszelekció általi csökkenése révén". Ez világosan tük­rözi az IMF gondolkodásmódjának hatását. A Bank Oktatási és Szociálpolitikai Osztálya megbízást kapott egy jelentés elkészí­tésére a szociális hálók hatékonyságáról 1995-ben. Ugyanek­kor az európai „táborral" összefüggésbe hozható csoport meg­bízásából értékelés készült a szociális segélyezési stratégiák­ról. Mindkét jelentés megjelenését érdeklődve várjuk.

Következtetések

1. Változó hangsúlyok a szociálpolitikai diskurzusban

Nem túl erős a bizonyíték arra, hogy az egyes intézrjjények in­tézményfüggő szociálpolitikai ajánlásokkal, és ezek az ajánlá­sok a jóléti rendszerek bizonyos típusaival hozhatók kapcsolat­ba. Inkább azt mutattuk be, hogy a kívánatos nemzeti és nem­zetközi szociálpolitikáról folyó vita áthatja ezeket az intézménye­ket. Más szavakkal, mindegyik vizsgált intézményre jellemző a belső egyet nem értés, a változó politikai ajánlások és a válto­zékony politikai gondolkodásmód. A globális vita, vagy más ter­minológiát használva, a globális ideológiai küzdelem a Kelet-Európában és a volt Szovjetunióban helyes szociálpolitikáról foly­tatódik, de a különböző pozíciók és az egyes intézmények közé nem lehet egyenlőségjelet tenni.

Az EU-ból keletre áramló tanácsok nem mindig európai kon­zervatív korporatista tanácsok. Az euroliberálisok és az euro-korporatisták közötti küzdelmet tükrözte a DGV (a szociális ügyek európai „minisztériuma") sikertelen kísérlete, hogy felügyelje a Phare-programot kezelő DGI-ből kiáramló tanácsokat. A Phare versenyeztetése, kombinálva a fogadó kormányoknak a tendert eredményét befolyásoló képességével oda vezet, hogy a szoci­ális szférában a Phare a Világbank, néha az ILO, néha más meg­győződés konzultánsainak irányítása alá kerül. Az OECD szoci­álpolitikai gondolkodásmódjában paradigmaváltás látszik meg­történni, az amerikai liberalizmustól egyfajta társadalmilag sza­bályozott kapitalizmus felé. Az Európai Tanácsban a Szociális Ügyek Igazgatósága, úgy tűnik, át kívánja gondolni eddigi meg­közelítését a szociálpolitika területén, amelybe beletartozhat a munkából és juttatásból származó bevételek közötti éles különb­ségtétel megtörése is. Talán a Világbankon belül a legnyilván­valóbb, hogy eszmék és politikai ajánlások heves és éles küz­delme zajlik. Azonosíthattunk egy „tábort", amely az európai jö­vedelemfüggő, állami finanszírozású társadalombiztosítási rend­szerek híve, és egy másikat, amely egyfajta egységes, mara­dékelvű nyugdíjpolitikát támogat. Bár ebben a tanulmányban nem vizsgáltuk részletesen az ILO álláspontját, úgy tűnik, ellentét van a Közép- és Kelet-Európa Teamen belül azok között, akik egy hagyományos közép-európai, bismarcki megközelítést támogat­nak állami társadalombiztosítással, rászorultsági elvű szociális segélyezéssel (szociális háló), és azok között, akik állampolgári jogon járó juttatással helyettesítenék a régi rezsimek által ga­rantált munkajövedelmet.

2. Szociállíberalizmus versus konzervatív korporatizmus

Bemutattuk, hogy a nyugati jóléti kapitalizmus klasszikus formái (liberalizmus, konzervativizmus, szociáldemokrácia) részt vesz­nek a vizsgált globális vitában, de azt is kezdtük megmutatni, hogy a jóléti politika létező paradigmái összeomlanak a munka és biztonság posztfordista dekonstrukciójával szemben. A világ­bankon belül világosan látszik a kísérlet – bár lehet, hogy nem lesz sikeres -, hogy túljussanak az egyesek szerint csődbe ju­tott és fenntarthatatlan európai társadalombiztosítási rendsze­reken, és egy maradékelvű és rászorultsági elvű szociális hálót hozzanak létre Kelet-Európában és a volt Szovjetunióban. Ez a stratégia, amelyet szociálliberalizmusnak nevezhetünk, még nem fogalmazódott meg világosan. A szociális háló pontos jelentése még nem tisztázott. A rászorultsági elv problémáit még nem gon­dolták át. Az IMF által kedvelt közmunkán alapuló szociális háló („munkáért-kenyeret") eszméjét nem osztja a Bank. Talán az IMF ezen gondolkodásmódja, talán a szociálliberalizmus „work-fare" változata. Ez párhuzamba állítható egy hasonló, bár más irányú kísérlettel az ILO-n belül. Eszerint a volt szovjet államokban he­lyes volna egy rászorultsági elv nélküli, állampolgári jogon járó juttatás bevezetése. Ezt az ötletet nem osztja testületileg az ILO, amely még mindig erősen konzervatív korporatista.

Más szavakkal, meg vagyunk győződve arról, hogy a szociál­politika kialakítása során Kelet-Európa különböző nyugati szoci­álpolitikai stratégiák kísérleti terepe, de az eszmék és stratégiák ezen küzdelme ma magában foglalja a posztfordista szociálpoliti­ka egy szociálliberális változatát is, amely időnként visszhangra talál az intézmények gondolkodásában is. Csupán puhatolózva ajánljuk a keletre áramló tanácsok ezen tipológiáját, és az egyes intézmények összekapcsolását bizonyos típusú ajánlásokkal.

(Fordította: Magi István)

Jegyzet

¹ Az IMF politikáját illetően érdekes megjegyezni, hogy a pénzügyi gondolkodásmód, úgy tűnik, előnyben részesíti a déli fejlődő országok­ban inkább helyénvaló gyakorlatot, és ennek védelmében a meg­valósíthatóságot és a fenntarthatóságot hozza fel. Az észak-európai fejlett keresetfüggő állami nyugdíjrendszereket fenntarthatatlannak bélyegzi.

Irodalom

Ahmad, E. (1991): Social Safety Nets in Transition Economics. In: Tanzi, V. (szerk.): Fiscal Issues in Economics in Transition. IMF.

Ahmad, E. (1993): Poverty, Demography and Public Policy in CIS countries. IMF Working Paper, 93/9. február.

Bair, N. (1994): Labour Markets and Social Policy in Central and Eastern Europe. World Bank.

Cornia, G. – Jolly, R. – Stewart, F. (1987): Adjustment with a Human Face. Oxford University Press.

Deacon, B. (1995): The impact of supranational and global agencies on Central European national social policy. In: Boje, T. P. (szerk.): Welfare State and Labour Markets in a Changing Europe. M E Sharpe, New York.

Development Committee (1993): Development Issues: Presentations to the 47^th meeting of the Development Committee. 1993. szept. 27. World Bank.

Esping-Andersen, G. (1990): The Three Worlds of Welfare Capitalism. Policy, Cambridge.

I.L.O – C.E.E.T (1994a): The Bulgarian Challenge: Reforming Labour Market and Social Policy. Budapest

I.L.O – C.E.E.T (1994b): Social Protection in Transition Economies: From Improvisation to Social Concepts. (A discussion paper by Michael Cichon), Budapest.

I.L.O (1995): Making Social Protection Work: The challenge of tripartism in social protection goveinance for countries in transition. Geneva.

James, E. (1994): Averting the Old-Age Crisis. Policy Research Department, World Bank.

Jessop, B. (1991): The Politics of Flexibility. Aldershot, Edward Elgar.

Milanovic, B. (1992): Review of Social Safety Net Chapters in Reports on the Former Soviet Union. 1992. szept. 11. World Bank (kéziratban).

Tanzi, V. (1991): Fiscal Policies in Economies in Transition. IMF.

Tanzi, V. (1993): Transition to Market: Studies in Fiscal Reform. IMF.

Vodopivec, M. (1992): Review of the Labour Market and Social Safety Net Sections of CIS' CEMs. 1992. dec. 23. World Bank (publikálatlan).

World Bank (1993a): Perfomance Audit Report: Hungary; Structural Adjustment Loan. Report No 12103. 1993. Junius Operations.

World Bank (1993b): Implementing the World Bank's Strategy to Reduce Poverty. World Bank.

World Bank (1994): ECA Region: Social Security Regional Review, (3 Nov 1993) Summary of Plenary Session Discussion, 1994. Jan. 21.

A társadalom egyre jelentősebb részének lerongyolódási folyamata, ami elsősorban ezen rétegek reálbér­ének csökkenésével, megtakarításainak megszűnésével, illetve az elmúlt évek megtakarításainak felélésével, valamint egyre jelentősebb jövedelmi és vagyoni dif­ferenciálódással jellemezhető.

Az elszegényedés folyamatát sokféleképpen ítélik meg. A mindenkori ellenzék szerint ennek oka a kor­mány elhibázott gazdaságpolitikája, a mindenkori kor­mány szerint viszont a folyamatot még az előző kor­mány (rendszer) helytelen intézkedései (hatékonytalan beruházások, struktúraváltás elodázása stb.) indították meg. A gazdagodó rétegek szerint a szegénység megje­lenése a piacgazdaság működésének természetes követ­kezménye, amit jótékony alapítványokkal, illetve az egyház és más szervezetek karitatív tevékenységével keretek között lehet tartani. Az adóhivatal és a pénz­ügyminisztérium szerint az alacsony jövedelmű réteg isten ajándéka, mert ezen be lehet hajtani az adóbevé­telt, míg azt a magas jövedelműek eltitkolhatják.

Összességében az elszegényedés a rendszerváltást kísérő szükségszerű folyamatnak tekinthető. Ahogy a válság, vagyis a „kreatív pusztítás" feltétele a jövőbeni gazdasági virágzásnak, ugyanúgy – az átmenet ideoló­giájában – az elszegényedés feltétele a majdani gazda­godásnak. Vitatott kérdés azonban, hogy a társadalom mely rétegeit milyen mértékben érintse ez a folyamat; bár a vitába bevont érdekcsoportok szűk köre általában jelzi a probléma megöldásásának irányát.

A szakértők megkülönböztetik az abszolút és a rela­tív elszegényedést. Előbbi az életkörülmények abszo­lút értelemben vett romlását jelenti, utóbbi pedig a tár­sadalom jövedelmek és életviszonyok szerinti differen­ciálódását Magyarországon mindkét értelemben a 80-­as évek második felében gyorsult fel az elszegényedés, a gazdasági válsággal és a piacgazdaságra való fokoza­tos áttéréssel összefüggésben.

A nemzetközi összehasonlító elemzések egyértelmű­en azt mutatják, hogy a 90-es évek első felében a volt szocialista országok a világ leggyorsabb elszegényedé­si folyamatát produkálták. Magyarország e téren is sze­rencsésebbnek mondható, mint a tőlünk keletre fekvő országok, Horn Gyula kormányfő azonban – egy 1996 márciusi beszédében – még így is a rendszerváltás vesz­teseként nevezte meg a társadalom 70 százalékát. (A hazai elszegényedéssel kapcsolatban lásd az Eszmélet 9-10. és 21-22. számait)

A rendszerváltás nagy jelszava és örök ígérete. Hát­ránya, hogy nincs olyan Európa-definíció, amely szerint értelmezhető lenne. Földrajzi értelemben ugyanis már jóval több, mint ezer éve Európához tartozunk. Gazda­sági fejlettség tekintetében Európa meglehetősen egyen­lőtlen képet mutat; ha viszont csak a volt vasfüggöny­től nyugatra fekvő részeket értjük Európán, ahhoz mért lemaradásunkat (a megtermelt jövedelem tekintetében) csak a történelem egyes kivételes időszakaiban sikerült némiképp csökkenteni (XIX-XX. század fordulója, 1950-60-as évek), és ez reálisan nem is lehet a 90-es évek prog­ramja.

Ez a jelszó azonban mozgósító erővel bír a hazai vál­lalkozók, értelmiségiek és bürokraták egy viszonylag szűk rétege számára, akik az államszocializmus össze­omlása után és a társadalom nagy többségének elszegé­nyedése árán valóban megközelíthetik a nyugat-európai vállalkozók, értelmiségiek és bürokraták életnívóját.

Szűkebb értelemben a fogalom az Európai Közösség, illetve ma már Unió normáihoz való alkalmazkodásról, intézményeihez való hasonulásról kíván szólni. A po­litológusok egy része ezt az „európaizálás" kifejezés­sel jelölt. A 90-es években az „Európához való felzár­kózás" – a „piacgazdaságra való áttéréssel" együtt – lé­nyegében ugyanazt a funciót tölti be, amit hajdanán a „szocializmus építése", vagyis egyfajta perspektívát kí­ván nyújtani a siralomvölgy túlélőinek.

Az „európai" jelző – mint egykor a „szocialista" -manapság univerzálisan használható minden olyan je­lenségre, intézményre vagy magatartásformára, amelyet követendőnek tekintünk, függetlenül attól, hogy Nyu­gat-Európára általában jellemző-e, vagy sem. A fékte­len Európa-mánia következtében az Európa-fogalom már-már önálló életet él, aminek egyik legszebb gyü­mölcse Feledy Péter emlékezetes szentenciája a híres Kónya-Pető vitáról: „Üvöltve nem lehet Európába men­ni!"

Az Európához való felzárkózás fogalmával rokonér­telmű, valóságtartalmát tekintve pedig lényegesen reá­lisabb az „Európához való csatlakozás" kifejezés, amely az EK/EU-tagság elnyerésére vonatkozik. Ezt az aktust kormányfői beiktatási beszédében 1996-ra jósolta An­tall József, ma viszont már jól látható, hogy a csatlako­zási tárgyalások is csak az 19% márciusában elkezdő­dött kormányközi konferencia befejezése után, legko­rábban valószínűleg 1998-ban indulhatnak. A tárgyalá­sok megkezdése sem garancia azonban arra, hogy a be­lépésre az elkövetkező nyolc-tíz éven belül sor kerül.

A csatlakozás/belépés pedig nem garancia a felzárkó­zásra. Amennyiben az EU kevésbé fejlett tagországait tekintjük, úgy azt látjuk, hogy Spanyolország, Portu­gália és Írország a belépés óta valamelyest – néhány szá­zalékponttal – közelített a nyugat-európai GDP-átlaghoz, Görögországnak azonban nem. volt ilyen sikerben része, A spanyol esetben is látni kell, hogy az átlaghoz való közelítés mögött a belső – szociális és regionális – differenciálódás felgyorsulása zajlott le. E példák értel­mezésénél, illetve általában csatlakozási esélyeink la­tolgatásánál sokan figyelmen kívül hagyják, hogy az Európai Közösség sohasem azért bővült, mert a jelent­kezőknek nagy szükségük volt a Közösségre, hanem rendszerint olyankor, amikor a Közösségnek volt szük­sége az in tagokra.

A volt szocialista országok a mediterrán EU-tagország-oknál lényegesen rosszabb gazdasági feltételekkel kezdték az európai csatlakozás, illetve felzárkózás fo­lyamatat (adósságválság, piacvesztés stb.). Ezért a gaz­dasági átalakulás elemzéséhez nemcsak az európai pe­riféria, de a Harmadik Világ különbözői régióínak ta­pasztalatait ís tanulmányozni kell. (Az. európai integ­rációval foglalkozó összeállítást közöltünk az Eszmélet 26; számában.)